CC BY
567
НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ НАЛОГОВОГО АДМИНИСТРИРОВАНИЯ ПО РЕГИОНАЛЬНЫМ И МЕСТНЫМ НАЛОГАМ
Н. М. ТУРБИНА, Ю. Ю. КОСЕНКОВА
В статье рассмотрены условия повышения качества налогового администрирования региональных и местных налогов, предложены направления совершенствования администрирования региональных и местных налогов.
Ключевые слова: совершенствование, администрирование, региональные и местные налоги.
Недопоступление налоговых платежей в бюджетную систему может сигнализировать о том, что:
- действующие нормы налогового законодательства перестали отвечать потребностям экономического развития (отдельных отраслей, видов деятельности, операций и т. д.) и их следует проанализировать и возможно изменить;
- применяемые методы контроля налоговых органов утратили способность отслеживать возникающие схемы минимизации налоговых платежей и перекрывать уход налогоплательщиков от уплаты налогов [2].
В результате анализа причин недопоступления налоговых платежей может потребоваться изменение структуры и функций налоговых органов, направлений налоговой политики и методических основ налогообложения.
Состояние налогового администрирования как качество деятельности налоговых органов по налоговому контролю, наряду с характеристикой налогового законодательства и уровнем налоговой нагрузки на организации и физические лица, является важнейшим критерием оценки конкурентоспособности региональной налоговой системы.
Важнейшими условиями повышения качества налогового администрирования выступают: совершенствование организационной структуры налоговых органов, укрепление их материальнотехнической базы, использование новых технологий контрольной работы, в том числе и по отбору налогоплательщиков для проведения выездных проверок, изменение концепции взаимоотношений налоговых органов и налогоплательщиков, поднятие на принципиально новый уровень ин-
формационно-технологического обеспечения аналитической работы (создание центров обработки данных - ЦОД), повышение квалификации кадров, разработка качественных профессиональных стандартов деятельности работников налоговых органов [2].
Совершенствование налогового администрирования рассматривается в качестве источника дополнительных поступлений в бюджетную систему налоговых платежей. С другой стороны, создание современной системы налогового администрирования выступает и как способ устранения административных барьеров, создания максимально комфортных условий для исполнения налогоплательщиком своих обязанностей.
Следует обратить внимание, что в ряде случаев условием повышения качества налогового администрирования является необходимость внесения изменений в иное законодательство, в частности, регулирующее процедуру государственной регистрации юридических лиц, банкротства (несостоятельности), применение контрольно-кассовой техники.
Значительным резервом повышения эффективности налогообложения является устранение пробелов и неточностей, выявляемых правоприменительной практикой, в законодательном порядке, вплоть до подготовки в среднесрочной перспективе новой редакции соответствующих глав Кодекса.
Стремление налогоплательщика к уменьшению налоговых платежей может приобретать различные формы. При этом допустима законная оптимизация налоговых платежей. Ответственность налогоплательщика предусматривается за такие
деяния, которые совершаются умышленно и направлены непосредственно на избежание уплаты законно установленного налога в нарушение закрепленных в законодательстве о налогах и сборах правил [4].
Не менее важной представляется проблема квалификации ситуации, когда формальное соблюдение закона налогоплательщиком, то есть совершение им действий, не запрещенных законодательством, приводит к ущербу фискальных интересов государства и муниципальных образований. Нередко единственной целью использования гражданско-правовых средств («деловой целью») становится налоговая выгода.
В сложившихся условиях должны быть законодательно закреплены инструменты противодействия злоупотреблению нормами законодательства в целях минимизации налогов. Реализация в законодательстве подобного механизма во многом позволит обеспечить стабильность имущественных отношений, предсказуемость действий участников налоговых отношений.
Требуется дополнительно проработать вопросы взыскания налогов за счет электронных денег, урегулировать порядок обращения взыскания налогов на денежные средства налогоплательщиков, взыскания налогов с валютных счетов и счетов в драгоценных металлах в банках.
Кроме того, в период 2012-2014 гг. предусматривается осуществление следующих мер, направленных на дальнейшее совершенствование налогового администрирования:
- расширение использования института «уточнение платежа» в налоговых правоотношениях, создание правовой основы для пересчета пеней в случаях своевременной и полной уплаты (перечисления) налогов и сборов в бюджетную систему РФ, а также для своевременного возврата излишне уплаченных (перечисленных) сумм налогов и сборов в бюджетную систему РФ;
- совершенствование административной процедуры урегулирования споров между налоговыми органами и налогоплательщиками, плательщиками сборов, налоговыми агентами [1].
Поэтому объективному и долговременному разграничению доходов между бюджетами всех уровней способствовало бы сочетание двух применяемых в мировой практике способов. Первый сводится к четкому разделению конкретных налогов на федеральные, региональные и местные при условии полного зачисления поступлений от каждого налога в бюджет соответствующего уровня. Второй способ предусматривает установление местных надбавок к действующим федеральным и
региональным налогам. В ряде случаев, чтобы избежать чрезмерного налогового пресса, целесообразно законодательное закрепление установленных предельных размеров увеличения налоговых ставок.
Осуществление комплекса мер, основанных на сочетании двух названных подходов, могло бы стать первым шагом на пути создания бюджетной системы, опирающейся на единые для всей страны принципы формирования доходной базы бюджетов всех уровней, в определенной степени сгладить различия экономического и социального развития территорий и решить проблему стабильности и самостоятельности муниципальных бюджетов.
В этой связи необходимо следующее:
- закрепить за местными бюджетами отдельные налоги, достаточные для формирования их доходов в размере не менее 70 % от объема минимальных расходных полномочий. Причем долю субфедеральных, в том числе и муниципальных, органов в налоговых поступлениях следует закрепить законодательно, чтобы предотвратить неформальные согласования;
- обеспечить полное финансирование из федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации расходных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Федерации на местный уровень;
- довести долю доходов (и прежде всего собственных) местных бюджетов в консолидированном бюджете страны до уровня не менее 25 % [1].
Все эти меры привели бы к реальному улучшению условий жизни населения, повышению качества общественных услуг, укреплению традиционной политической демократии и институтов гражданского общества, росту эффективности бюджетных расходов.
Местный уровень должен иметь в качестве закрепленных такие налоги, на которые могут реально влиять органы местного самоуправления. Это будет стимулировать увеличение налогового потенциала территорий и обеспечивать стабильное, соответствующее возложенным на местное самоуправление функциям поступление доходов.
Исходя из этого предлагается:
- закрепить за местными бюджетами имущественные и подоходные налоги, которые, как показывает мировой опыт, более адекватны выполнению задач, возлагаемых на местное самоуправление;
- перевести некоторые федеральные и региональные налоги в разряд местных;
- изменить нормативы зачисления налоговых доходов в бюджеты различных уровней.
Предложения по разграничению налоговых доходов в пользу органов местного самоуправления высказываются многими авторами. Наиболее актуальным является следующий комплекс мероприятий по разграничению налогов.
Отчисления от налога на имущество организаций должны направляться в региональный бюджет. На наш взгляд, данный налог (до введения в субъекте Федерации налога на недвижимость) следует перевести в разряд местных. Все предприятия на территории используют местную инфраструктуру - дороги, коммунальные услуги и т. д., поэтому вполне уместно закрепить налоги, поступающие с их имущества, за местными бюджетами. Это послужило бы важным фактором обеспечения стабильности налоговых поступлений. Кроме того, необходимость данной меры обусловлена низкой мобильностью налоговой базы. Аналогичные рассуждения касаются и налога на имущество физических лиц.
Земельный налог является важным доходным источником местных бюджетов в развитых странах. 100 % поступлений от земельного налога закрепляется за местными бюджетами, что, на наш взгляд, правильно, а централизацию в случае необходимости нужно осуществлять только целевым образом (с введением в субъекте Федерации налога на недвижимость земельный налог, аналогично налогу на имущество организаций, отменяется). Местные органы власти осуществляют мониторинг своих земель, поэтому могут точнее оценить рыночную стоимость земельных участков, степень их доходности и, соответственно, установить ставки налога. Кроме того, доходы по земельному налогу очень равномерно распределены по территориям.
Налог на недвижимость должен иметь, по нашему мнению, местный статус, и местные органы власти должны полностью распоряжаться поступлениями от него. Недвижимость является одним из основных ресурсов муниципалитетов. Местные органы власти могли бы использовать налог на недвижимость как эффективный рычаг для стимулирования нового строительства, инвестиций в развитие муниципальной инфраструктуры. Этот налог наилучшим образом подходит для взимания местными органами самоуправления, поскольку объекты недвижимости лучше всего контролировать на муниципальном уровне, и, следовательно, передача названного налога в разряд местных, помимо прочего, позволит улучшить его собираемость.
Еще одним важным аргументом за использование налога на недвижимость как местного является то, что именно местные власти, а не региональные и, тем более, не федеральные обладают необходимой информацией о ситуации на местном рынке недвижимости и, соответственно, располагают всесторонними сведениями относительно точной оценки ее стоимости [3].
Кроме того, местные органы власти должны иметь право устанавливать разные уровни ставок налогов на недвижимость в зависимости от вида (например, налог на застроенные участки, налог на жилье, налог на строения производственного назначения, налог на лесные угодья, налог на сельскохозяйственные угодья), характера использования недвижимости (производственное использование, непроизводственное, в целях благотворительности и т. д.), социального статуса налогоплательщика, удобства расположения земель и т. д. Ставки этих налогов должны определяться местными органами власти при формировании бюджета на следующий год. Очевидно, что их величина не должна превышать законодательно установленного максимума. Предлагаемая дифференциация налога на недвижимость даст органам местного самоуправления более гибкий инструмент для регулирования социальной и экономической ситуации на данной территории.
Вместе с тем существуют определенные трудности введения налога на недвижимость, связанные прежде всего с необходимостью оценки рыночной стоимости имущества. Кроме того, поступления от этого налога вряд ли позволят полностью решить финансовые проблемы органов местного самоуправления. Решение проблемы наполняемости местных бюджетов требует диверсификации доходных источников, и налог на недвижимость является одним из них, хотя введение местного налога на недвижимость, возможно, не следует форсировать. Поэтому в настоящее время в условиях методологической неразработанности налога на недвижимость за местными бюджетами необходимо закрепить рассмотренные выше налог на землю, налоги на имущество юридических и физических лиц [4].
Еще одним дополнительным источником доходов местного бюджета мог бы стать налог на игорный бизнес, который когда-то являлся местным, но с введением Налогового кодекса РФ получил региональный статус. В настоящее время он по своему существу относится к федеральным налогам, его ставки устанавливаются федеральным законом, а субъект Федерации имеет право повышать ставки.
Однако данная позиция исследователей относительно перевода всех имущественных налогов на местный уровень подрывает основу региональных финансов. Если, по их предложению, все имущественные налоги передать местному уровню, и, учитывая, что в действующей налоговой системе региональные и местные налоги практически полностью состоят из имущественных налогов, остается неясным, какие налоги после этого останутся за региональным уровнем? Одного налога на игорный бизнес как источника собственных налоговых доходов вряд ли будет достаточно, для того чтобы обеспечить финансовую самостоятельность субъектов Федерации и мобилизовать необходимый для выполнения социальных гарантий уровень бюджетных ресурсов. Установление всех имущественных налогов в системе местных налогов создаст условия для существенного увеличения дефицита региональных бюджетов и будет способствовать повышению степени их зависимости от финансовой помощи со стороны федеральных властей.
Между тем, такое неустойчивое положение региональных бюджетов не отвечает основным задачам общефедеральной экономической политики по формированию и закреплению за каждым бюджетом бюджетной системы стабильной и достаточной финансовой базы, позволяющей каждому уровню власти находиться в определенной независимости от бюджетов иных уровней бюджетов системы и самостоятельно, исходя из собственных доходных поступлений, планировать необходимый для непрерывного развития своей территории объем бюджетных расходов. Поэтому в целях недопущения финансовой несостоятельности бюджетов и последовательного укрепления их доходной части имущественные налоги, вы-
ступая основными собственными налоговыми доходами территориальных бюджетов, должны не полностью сосредоточиваться на местном уровне, а оптимально распределяться между региональными и местными бюджетами.
Литература
1. Об утверждении основных направлений бюджетной и налоговой политики Тамбовской области на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов: постановление администрации Тамбовской области от 07.08.2010 № 968. иКЬ: docs.pravo.ru
2. Домбровский А. Н. Налоговое администрирование и резервы доходной базы бюджетов муниципальных образований в условиях финансового кризиса // Финансы. 2009. № 3. С. 33
3. Едронова В. Н. Прогнозирование налоговых поступлений в субъекте Российской Федерации // Финансы и кредит. 2011. № 17. С. 51.
4. Турбина Н. М., Шепелев О. М. Проблемы администрирования региональных и местных налогов // Социально-экономические явления и процессы. Тамбов, 2013. № 3.
* * *
THE DIRECTIONS OF IMPROVEMENT OF TAX ADMINISTRATION ON REGIONAL AND LOCAL TAXES
N. M. Turbina, Yu. Yu. Kosenkova
In article conditions of improvement of quality of tax administration of regional and local taxes are considered, the directions of improvement of administration of regional and local taxes are offered.
Key words: improvement, administration, regional and local taxes.
