CC BY
271
Вестник Челябинского государственного университета. 2012. № 24 (278). Экономика. Вып. 39. С. 66-71.
А. Г. Шеломенцев, С. В. Дорошенко, В. Н. Беляев, Е. А. Илинбаева
направления совершенствования
экономических механизмов управления природопользованием1
Основу государственного управления природопользованием составляют организационно-экономические механизмы и инструменты. Даётся понятие экономических механизмов природопользования, приведена характеристика основных механизмов природопользования; инструменты их реализации подразделены на прямые и косвенные; определены направления совершенствования механизмов.
Ключевые слова: управление, экономический механизм, природопользование, совершенствование, природоохранная деятельность, функции, полномочия.
Традиционно под экономическим механизмом управления природоохранной деятельностью понимается экономико-правовой институт, включающий в себя совокупность правовых норм, регулирующий условия и порядок аккумулирования денежных средств, поступающих в качестве платы за загрязнение окружающей среды и иные вредные для неё воздействия, финансирования природоохранных мер и экономического стимулирования хозяйствующих субъектов путём применения налоговых и иных льгот [1. С. 128].
Считается, что важнейшим компонентом экономического механизма природопользования является система платежей за пользование природными ресурсами и загрязнение окружающей среды [2]. Основными элементами экономического механизма должны стать: предельные лимиты и нормативы природопользования, долговременные экономические нормативы платы за природные ресурсы и за загрязнение окружающей среды, плановые показатели по охране окружающей среды, включая контрольные цифры и государственные заказы на ввод в действие природоохранных объектов и сооружений, цены на продукцию при-родоэксплуатирующих отраслей и др. В конечном счёте, роль экономического механизма состоит в обеспечении (с помощью экономических мер) достижения целей государственной политики в сфере восстановления, рационального использования и охраны природных объектов [3. С. 73]. Различные исследователи, раскрывая сущность экономических механизмов, в частности экономических механизмов природопользования, сходятся в том, что любой экономический механизм
1 Статья подготовлена при финансовой поддержке Президиума УрО РАН. Проект № 12-И-7-2070 «Инструменты и механизмы реализации социально-экономической политики северных территорий».
представляет собой сложную структуру, в состав которой входят методы, виды обеспечения и организационные формы его функционирования. Однако большинство определений, во-первых, основываются на самых общих представлениях об общественно значимых целях и задачах природопользования; во-вторых, не содержат увязки с функциями и полномочиями органов государственной власти; в-третьих, не учитывают особенностей существующих в этой сфере экономических институтов.
Нами под экономическим механизмом государственного управления природоохранной деятельностью среды понимается институционально определённый порядок применения государственными органами исполнительной власти рыночных инструментов в рамках установленных полномочий и административно-управленческих функций, реализуемых через формирование условий и стимулов для природопользователей, в целях достижения общественно значимых результатов [4].
Основными элементами экономического механизма являются: инструменты государственного управления природопользованием; полномочия государственных органов исполнительной власти; административно-управленческие функции государственных органов.
Оценка функционирования экономического механизма государственного управления рациональным природопользованием опирается на критерии и показатели результативности.
Экономические механизмы государственного управления природоохранной деятельностью направлены на решение четырёх задач: институциональное регулирование природопользования; обеспечение рационального использования и воспроизводства природных ресурсов; привлечение
к ответственности и возмещению убытков за результаты природопользования; обеспечение бюджетной эффективности.
Каждая из задач реализуется через формирование и функционирование совокупности конкретных взаимосвязанных между собой механизмов [5].
Исходя из этого были определены девять основных экономических механизмов государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды:
— механизм стимулирования рационального использования природных ресурсов;
— механизм экономической ответственности природопользователей;
— механизм привлечения частных инвестиций в охрану окружающей среды;
— механизм поддержки предпринимательской деятельности;
— механизм программирования;
— механизм защиты конкуренции;
— механизм предоставления в пользование;
— механизм обеспечения бюджетной эффективности;
— механизм противодействия коррупции.
Экономические механизмы охватывают отношения в системе «исполнительные органы государственной власти — субъект природопользования — объект природопользования (природные ресурсы и окружающая среда)».
На основе структуры экономических механизмов определена взаимосвязь экономических механизмов и инструментов государственного управления природоохранной деятельностью. Инструменты определяются рамками законодательства соответствующей отрасли природопользования и разделены (по характеру применения) на прямые и косвенные. На основе выявленной взаимосвязи было проанализировано содержание основных механизмов природопользования и охраны окружающей среды в формате: цели, содержание, инструменты, институциональное обеспечение. Как показывает анализ, один и тот же инструмент может применяться одновременно в разных механизмах, поэтому оценка отдельного инструмента должна опираться на системный подход, учитывающий весь спектр положительных и отрицательных последствий.
Экономические механизмы стимулирования рационального использования природных ресурсов. Целью функционирования данного типа экономических механизмов является обе-
спечение рационального природопользования. Данный механизм включает в себя: соблюдение установленного законодательством порядка предоставления природных ресурсов в пользование; обеспечение всестороннего изучения природных ресурсов; государственный учёт природных ресурсов; обеспечение комплексного использования и глубокой переработки природных ресурсов; охрану природных ресурсов; соблюдение установленного характера консервации и ликвидации предприятий-природопользователей; предотвращение накопления промышленных и бытовых отходов в неустановленных местах.
К основным инструментам государственного управления данного механизма в сфере охраны окружающей среды относятся: установление платы за негативное воздействие на окружающую среду; установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, лимитов на размещение отходов производства и потребления; предоставление налоговых и иных льгот при внедрении технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов; экологическая стандартизация и сертификация; экологическая экспертиза; торговля выбросами; экологические соглашения; ускоренная амортизация; кредитные льготы; налоговые льготы; природоохранные субсидии (гранты, дотации, беспроцентные ссуды); экологические фонды; компенсационные выплаты; платежи (штрафы); экологический акциз; платежи за загрязнения НСДТ («наилучших существующих стандартов»); платежи за загрязнения.
Вспомогательные инструменты: проведение экономической оценки природных объектов и природно-антропогенных объектов; проведение экономической оценки воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду; поддержка предпринимательской, инновационной и иной деятельности, направленной на охрану окружающей среды; возмещение в установленном порядке вреда окружающей среде; государственное прогнозирование социально-экономического развития на основе экологических прогнозов; федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации и целевые программы в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации.
Экономические механизмы предоставления в пользование природных ресурсов. Данный
тип экономического механизма включает в себя: виды пользования природными ресурсами; условия предоставления природных ресурсов в пользование (ограничения, сроки и др.); основания предоставления в пользование природных ресурсов (договор гражданско-правового характера, лицензии); плату за пользование природными ресурсами; порядок принятия решения (аукционы и конкурсы).
Использование природных ресурсов должно соответствовать установленным требованиям и определяться как частными интересами, так и общественными целями.
Порядок и условия вовлечения в хозяйственный оборот регламентируются действующим законодательством и иными нормативными правовыми актами.
Основными определёнными действующим законодательством инструментами экономических механизмов предоставления в пользование природных ресурсов являются следующие:
— в сфере недропользования: определение условий и порядка заключения соглашений о разделе продукции; определение условий и порядка пользования недрами; определение направлений и объёмов финансирования геологического изучения территории России;
— в сфере водопользования: предоставление водных объектов в пользование на основании договора водопользования; установление платы за пользование водным объектом; ведение Государственного водного реестра; приостановление или ограничение водопользования.
Общим принципом для экономических механизмов предоставления в пользование природных ресурсов является конкурсность, которая опирается на использование аукционов (водопользование, недропользование) и конкурсов (недропользование).
Основные критерии оценки эффективности данного типа экономического механизма характеризуют рост вовлекаемых в хозяйственный оборот природных ресурсов.
механизм экономической ответственности природопользователей. Данный механизм включает в себя меры административно-правового и экономического характера. К мерам административно-правового характера относится привлечение природопользователей к административной и уголовной ответственности за нарушение действующего законодательства в области природопользования и охраны окружающей
среды. Возмещение вреда, причинённого государству, производится путём взносов в федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты. Денежная форма возмещения вреда по соглашению заинтересованных сторон может быть заменена на проведение восстановительных работ. Данный механизм является общим для всех сфер природопользования среды (ст. 51 Закона РФ «О недрах», Лесной кодекс РФ, ст. 68-69 Водного кодекса РФ).
В целях защиты имущественных интересов юридических и физических лиц на случай экологических рисков природопользователями могут применяться экологическое и иные формы страхования ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Прямыми инструментами, определёнными действующим законодательством, экономических механизмов экономической ответственности являются следующие:
— в сфере недропользования: осуществление государственного надзора за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами;
— в сфере водопользования: осуществление государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов; возмещение вреда, причинённого водным объектам вследствие нарушения водного законодательства;
— в сфере охраны окружающей среды: установление платы за негативное воздействие на окружающую среду; возмещение в установленном порядке вреда окружающей среде; экологическое страхование; экологические соглашения; платежи (штрафы); экологический акциз; платежи за загрязнения.
Основными критериями оценки эффективности данного механизма являются: полное возмещение нанесённого ущерба и снижение рисков нанесения экологического ущерба природополь-зователями.
механизм поддержки предпринимательской деятельности. Основные направления развития предпринимательской деятельности:
— в сфере недропользования: горный аудит; сертификация и стандартизация продукции и деятельности горнодобывающих и геологоразведочных предприятий; производство поисковых и геологоразведочных работ; отработка мелких и бедных месторождений полезных ископаемых; разработка техногенных месторождений (отвалов пустой породы); другие;
— в сфере водопользования: выполнение мероприятий по охране водных объектов и воспроизводству водных ресурсов; осуществление природопользования в местах традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации; воспроизводство водных биологических ресурсов;
— в сфере охраны окружающей среды (экологическое предпринимательство) (ст. 14 Федерального закона «Об охране окружающей среды»): разработка и внедрение наилучших существующих технологий; разработка и внедрение нетрадиционных видов энергии; использование вторичных ресурсов и переработка отходов; осуществление мероприятий по охране окружающей среды; экологическое страхование; поддержка предпринимательской, инновационной и иной деятельности, направленной на охрану окружающей среды.
Прямыми инструментами поддержки предпринимательской деятельности являются: предоставление налоговых и иных льгот в рамках действующего законодательства; предоставление гарантий и льготных кредитов; применение льгот по платежам за пользование природными ресурсами; торговля выбросами; экологические соглашения; ускоренная амортизация; кредитные льготы; налоговые льготы; природоохранные субсидии (гранты, дотации, беспроцентные ссуды); компенсационные выплаты.
Критерием оценки эффективности данного механизма является создание благоприятного предпринимательского климата.
механизм привлечения частных инвестиций в воспроизводство природных ресурсов и охрану окружающей среды. Среди направлений привлечения инвестиций наиболее актуальными являются следующие: воспроизводство запасов минеральных ресурсов; развитие экологического предпринимательства; глубокая модернизация экологически вредного производства; развитие и техническое перевооружение очистных сооружений; строительство объектов инфраструктуры.
Прямыми инструментами экономических механизмов привлечения частных инвестиций, определёнными действующим законодательством, являются следующие:
— в сфере недропользования: введение платежей, связанных с пользованием недрами, а также регулируемых цен на отдельные виды мине-
рального сырья; определение условий и порядка заключения соглашений о разделе продукции; определение условий и порядка пользования недрами; возмещение в установленном порядке причинённого вреда;
— в сфере водопользования: предоставление водных объектов в пользование на основании договора водопользования; установление платы за пользование водным объектом; возмещение вреда, причинённого водным объектам вследствие нарушения водного законодательства;
— в сфере охраны окружающей среды: установление платы за негативное воздействие на окружающую среду; установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, лимитов на размещение отходов производства и потребления; предоставление налоговых и иных льгот при внедрении технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов; поддержка предпринимательской, инновационной и иной деятельности, направленной на охрану окружающей среды; возмещение в установленном порядке вреда окружающей среде; экологические соглашения; ускоренная амортизация; кредитные льготы; налоговые льготы.
Основным критерием оценки эффективности функционирования данного механизма является степень участия частных инвесторов в финансировании воспроизводства минерально-сырьевой базы и охране природных ресурсов.
механизм бюджетной эффективности. Бюджетная эффективность оценивается на основе сопоставления: с одной стороны, степени достижения поставленных целей; с другой — объёма бюджетных средств, потраченных на их достижение.
Прямыми инструментами, определёнными действующим законодательством, экономических механизмов обеспечения бюджетной эффективности являются следующие:
— в сфере недропользования: введение платежей, связанных с пользованием недрами, а также регулируемых цен на отдельные виды минерального сырья; определение условий и порядка заключения соглашений о разделе продукции; возмещение в установленном порядке причинённого вреда; определение направлений и объёмов финансирования геологического изучения территории России;
— в сфере водопользования: предоставление водных объектов в пользование на основании договора водопользования; установление платы
за пользование водным объектом; приостановление или ограничение водопользования; возмещение вреда, причинённого водным объектам вследствие нарушения водного законодательства;
— в сфере охраны окружающей среды: федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации и целевые программы в области охраны окружающей среды субъектов Федерации; установление платы за негативное воздействие на окружающую среду; установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, лимитов на размещение отходов производства и потребления; предоставление налоговых и иных льгот при внедрении технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов; возмещение в установленном порядке вреда окружающей среде.
Основным критерием оценки эффективности данного экономического механизма является достижение показателей бюджетной эффективности.
Экономический механизм программирования. Механизм программирования включает в себя: разработку целевых государственных программ; общественное их обсуждение; реализацию и оценку их результативности (определение степени достижения поставленных в них целей и задач).
К прямым инструментам государственного управления данного типа экономических механизмов, обеспечивающим соблюдение указанных выше принципов, относятся:
— в сфере недропользования: определение направлений и объёмов финансирования геологического изучения территории России;
— в сфере водопользования: гидрографическое и водохозяйственное районирование территории России;
— в сфере охраны окружающей среды: федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации и целевые программы в области охраны окружающей среды субъектов Федерации; программы социально-экономического развития субъектов Федерации.
Основной критерий оценки эффективности данного типа экономического механизма характеризует результативность принимаемых программ.
Экономический механизм защиты конкуренции. Механизм защиты конкуренции включает в себя организационно-экономические
и правовые институты защиты конкуренции в сфере природопользования и охраны окружающей среды, в том числе предупреждения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции со стороны природопользователей, а также ограничения конкуренции, которые должны осуществляться федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.
Прямыми инструментами, определёнными действующим законодательством, экономических механизмов защиты конкуренции являются следующие:
— в сфере недропользования: определение условий и порядка заключения соглашений о разделе продукции; определение условий и порядка пользования недрами;
— в сфере водопользования: предоставление водных объектов в пользование на основании договора водопользования; установление платы за пользование водным объектом.
Основным критерием оценки эффективности данного механизма является поддержание уровня конкуренции на рынке прав природопользования.
механизм противодействия коррупции. Механизм противодействия коррупции опирается: на институциональное обеспечение деятельности как федерального министерства, так и региональных органов в области противодействия коррупции; информационную открытость деятельности Министерства природных ресурсов РФ и соответствующих федеральных агентств и служб, их территориальных управлений, а также региональных министерств, ведомств, комитетов, управлений, занимающихся вопросами природопользования; регулирование административной практики соответствующих министерств и ведомств.
Оценка результативности экономических механизмов управления природоохранной деятельностью опирается на систему критериев и показателей, определяющихся стратегическими целями и тактическими задачами [6].
Оценка результативности представляет собой иерархически выстроенную систему: оценка эффективности экономических инструментов, оценка результативности экономических механизмов, включающая: анализ решения тактических задач, анализ достижения стратегических целей.
Критерии оценки эффективности инструментов и результативности механизмов должны соответствовать следующим требованиям: соответствие поставленным целям и задачам, полнота отражения реальных процессов, доступность исходной ведомственной информации и данных официальной статистики. Оценка производится на базе сопоставления целевых и фактических значений показателей, соответствующих принятым критериям.
При возникновении существенных отклонений фактических значений от целевых, проводится анализ ситуации, выявляются причинно-следственные связи.
Итогом оценки функционирования механизмов и инструментов являются предложения по повышению результативности механизмов, совершенствованию существующей системы государственного управления, а также по дальнейшему развитию самой методики оценки.
Список литературы
1. Дубовик, О. В. Экологическое право. М. : Юристъ, 2002.
2. Фёдоров, А. И. Геоинформационные основы природопользования / А. И. Фёдоров, Е. И. Паншин, Л. Т. Голдырев. Новосибирск, 2005.
3. Голуб, А. А. Экономические методы управления природопользованием / А. А. Голуб, Е. Б. Струкова. М. : Наука, 1993.
4. Государственное регулирование природопользования в России: механизмы и результаты : коллектив. моногр. / А. Г. Шеломенцев, С. В. Дорошенко, В. Н. Беляев, Е. А. Илинбаева [и др.]. Екатеринбург : Ин-т экономики УрО РАН, 2011. 279 с.
5. Совершенствование экономических механизмов государственного управления рациональным природопользованием : сб. науч. тр. Екатеринбург : Ин-т экономики УрО РАН, 2009. 112 с.
6. Шеломенцев, А. Г. Направления совершенствования экономических механизмов повышения результативности природоохранной деятельности : препринт / А. Г. Шеломенцев, Н. А. Абдул-лаев, В. Н. Беляев, С. В. Дорошенко, Е. А. Илин-баева [и др.]. Екатеринбург : Ин-т экономики УрО РАН, 2010. 54 с.
