CC BY
30
Э. А. Сейдаметов
НАПРАВЛЕНИЯ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ САМОРЕГУЛИРОВАНИЯ НА РЫНКЕ ЦЕННЫХ БУМАГ
В статье обосновывается необходимость и допустимость применения эффективных методов саморегулирования на российском рынке ценных бумаг, потребность использования которых в государственном регулировании и саморегулировании достаточно высока.
Ключевые слова и словосочетания: саморегулирование, эффективность саморегулирования, саморегулируемые организации, рынок ценных бумаг.
Саморегулирование наиболее эффективно в вопросах взаимодействия с бизнесом и с органами государственной власти. При помощи саморегулируемых организаций (СРО) участникам рынка удается выдвигать и обсуждать с профильными федеральными органами исполнительной власти проблемы, наиболее актуальные для отрасли в целом. Также СРО проявили себя весьма эффективными как в профессиональном обучении сотрудников компаний-членов, так и в организации обучающих программ для широких кругов интересующихся финансовыми рынками.
Эффективность саморегулирования - это положительный эффект, который имеет рынок ценных бумаг (РЦБ) от существования СРО.
Наиважнейшим показателем деятельности любой организации или работы любой системы является эффективность. От чего же зависит эффективность системы саморегулирования в России?
Система саморегулирования по праву считается универсальной. Она может применяться во всех без исключений отраслях, включая РЦБ. Для того чтобы понять, насколько необходимо использовать подобный вид регулирования в этой области, следует оценить его практическую ценность. Если представители бизнеса примут решение о том, что внедрение саморегулирования поможет отрасли эффективно развиваться, она будет не только с успехом работать в данной сфере деятельности, но и иметь поддержку со стороны профессионального сообщества.
Система саморегулирования - лучшее средство сохранения свободы бизнеса, однако каждая СРО в системе имеет свою цену. Если стоимость вступления в некоммерческое партнерство по тому или иному направлению занижена, вряд ли оно будет помогать своим членам. Только при надежном финансировании со стороны членов саморегулируемой организации и грамотно спланированном бюджете СРО будет развиваться и оказывать своим членам всестороннюю поддержку и помощь.
Деятельность СРО должна осуществляться в соответствии с определенными стандартами. Благодаря беспристрастной работе администрации саморегулируемые организации выстраивают доверительные отношения со своими членами и потребителями. Число сотрудников административного аппарата
должно быть достаточным для обеспечения эффективного функционирования СРО. Оно зависит от размеров рынка и количества вступивших в партнерство членов. Даже небольшие саморегулируемые организации вряд ли в состоянии функционировать должным образом со штатом менее чем в два человека. Численность персонала каждого некоммерческого партнерства должна периодически пересматриваться, чтобы она соответствовала нагрузке, а бюджет СРО следует пересматривать ежегодно, чтобы он удовлетворял потребности партнерства и его членов.
Для сохранения эффективного функционирования СРО рекомендуется иметь стратегический план действий, который необходимо обновлять каждый год. План позволяет поддерживать уровень осведомленности членов о деятельности партнерства, куда они вступили и где платят ежемесячные членские взносы. Очень хорошо, если у саморегулируемого объединения кроме стратегического плана разработан план развития. Это говорит о желании организации работать и двигаться только вперед, повышать свой авторитет и тем самым помогать своим членам.
Ненужным, а потому и неэффективным оказалось участие СРО в проведении совместных с регулятором рынка проверок компаний - членов СРО, поскольку в ходе таких проверок регулятор, по сути, не взаимодействует с СРО. Более того, подобный регламент взаимодействия вообще отсутствует.
До сих пор неизменными остаются вопросы, связанные:
- с направлением отчетности компаний - членов СРО регулятору через СРО, что позволило бы, с одной стороны, снизить нагрузку на сотрудников регулирующего органа по предварительной проверке полноты и достоверности направляемой отчетности, а с другой - создавать полные базы отчетной документации компаний-членов;
- санкциями, которые СРО могла бы применять к своим членам.
Регулятор в недостаточной степени учитывает мнение профессионального сообщества при подготовке своих нормативных правовых актов, а обсуждение их проектов с участниками рынка в лице СРО зачастую носит лишь формальный характер.
Практика показывает, что на фондовом рынке одного регулятора в лице государства недостаточно. Административное регулирование рыночных отношений, осуществляемое исключительно на условиях власти - подчинения, не всегда эффективно. В ряде случаев более уместно регулирование частного порядка. В связи с этим институт саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка ценных бумаг имеет существенное значение.
Самыми крупными СРО России являются Национальная ассоциация участников фондового рынка (НАУФОР) и Профессиональная ассоциация регистраторов, трансферт-агентов и депозитариев (ПАРТАД).
Высокий уровень развития государства, как правило, становится следствием развития полноценного гражданского общества, в результате чего акты общественных организаций занимают самостоятельное место в правовом пространстве наряду с актами исполнительных органов государственной власти.
СРО следует отнести к числу самостоятельных субъектов рынка ценных бумаг. В то же время эту точку зрения разделяют далеко не все. И причина, как представляется, кроется в противоречивости правового статуса СРО со-
гласно Федеральному закону от 22 апреля 1996 г. № 39-Ф3 «О рынке ценных бумаг».
Позиция в отношении саморегулируемых организаций, выработанная международным профессиональным сообществом, не ограничивает (и не может ограничивать) множественности СРО, признавая при этом правомерность различных моделей саморегулирования. «Существуют различные модели саморегулирования, и степень, в какой используется саморегулирование, различается. Общими характеристиками СРО в большинстве юрисдикций являются их отделенность от правительственного регулятора (хотя обычно правительство сохраняет полномочия авторизации и надзора) и участие в операционной деятельности СРО бизнеса, отрасли и, если это подходит, инвесторов»1. Международная практика включает много моделей регулирования, в том числе модели без СРО, с одной СРО, выделяемой по функциональному признаку, или множественными СРО (таблица).
Сравнительная характеристика моделей регулирования рынков ценных бумаг*
Модели регулирования
Без СРО** Отказ от Единственная Множествен- Множественность
модели СРО (по функ- ность СРО (по СРО (по смешан-
СРО циональному функциональ- ному признаку)
признаку) ному признаку)
Австралия, Ав- Велико- Новая Зелан- Япония (Japan Канада (Investment
стрия, Бельгия, брита- дия, Польша, Securities De alers Association
Бразилия, Венг- ния*** Южная Корея Dealers + биржи),
рия, Венесуэла, Association, США (National
Германия, Гон- Investment Trust Association of
конг, Дания, Ин- Association, Securities Dealers,
дия, Испания, Bond фондовые биржи,
Италия, Китай, Undewriters клиринговые
Люксембург, Association), корпорации,
Нидерланды, Норвегия Municipal Securities
Тайвань, Тур- (Association of Rulemaking Board,
ция, Финляндия, Norwegian Securities Investors
Франция, Чехия, Stockbroking Protection
Швеция, Швей- Companies) Corporation)
цария
22 страны 1 страна 3 страны 2 страны 2 страны
* Оценка моделей регулирования проведена по ISSA Handbook.
** В некоторых случаях существуют признанные профессиональные ассоциации, осуществляющие защиту интересов своих членов, а также (редко и в очень небольшой части) функции, обычно относимые к СРО (например, Палата официальных брокеров при Франкфуртской фондовой бирже (Chamber of Official Brokers) ведет надзор за своими членами).
*** Создание FSA (Financial Services Authority) как квазиправительственного органа, подотчетного Министерству финансов, вместо супер-СРО, как его называли, SIB (Securities and Investments Board).
1 Objectives and Principles of Securities Regulation // International Organization of Securities Commissions, 2008. - P. 27.
Как следует из таблицы, среди 30 крупнейших фондовых рынков мира наиболее распространена (более 75% стран) модель, в которой не существует в очевидной форме саморегулируемых организаций.
Саморегулируемая организация обязана представлять в федеральный орган данные обо всех изменениях, вносимых в документы о создании, в положения и правила организации с кратким обоснованием причин и целей таких изменений. Они считаются принятыми, если в течение 30 календарных дней с момента их поступления не направлено письменное уведомление об отказе с указанием его причин.
Строгие правила приобретения статуса саморегулируемой организации вызваны тем, что она обладает, по существу, функциями, присущими органам государственной власти. Именно в этом и проявляется противоречие в правовом статусе СРО. С одной стороны, это обычное юридическое лицо, учреждаемое на добровольных началах другими юридическими лицами, это обычный субъект гражданско-правовых отношений, основанных на принципе равенства всех участников. Хорошим примером этого является случай, когда СРО осуществляет профессиональную деятельность на рынке ценных бумаг в качестве организатора торговли. С другой стороны, реально юридическое лицо может быть отнесено к СРО только в том случае, когда на основании закона отдельные полномочия по осуществлению государственного управления переходят к данной организации.
Таким образом, наделение СРО отдельными полномочиями органов государственного управления вступает в противоречие с основными началами гражданского права. Объясняется это тем, что модель СРО разрабатывалась с учетом зарубежного опыта, где они входят в звено, отвечающее за управление фондовым рынком, и играют в нем значительную роль. Англосаксонский опыт, к примеру, основан на том, что долгое время государственное вмешательство в сферу рынка ценных бумаг было минимальным. По сути, в их опыте несколько центральных саморегулируемых организаций способствуют их реализации, имея в своем распоряжении мощную инфраструктуру и достаточные полномочия по принуждению своих участников к применению законодательства о ценных бумагах и своих внутренних правил и стандартов.
Особо стоит отметить Национальную ассоциацию фондовых дилеров (NASD) США, объединяющую все американские брокерские и дилерские организации. Влияние NASD основывается на возможности наложения штрафа или другого взыскания, вплоть до исключения из состава ее членов, на любого брокера или дилера, действующего неэтично или неразрешенным образом. Потеря статуса члена ассоциации фактически преграждает путь к деятельности в этой сфере.
Универсальной и стандартной для всех стран модели организации деятельности СРО и распределения полномочий между государством, СРО и участниками рынка не существует. Российские СРО в соответствии с законом «О рынке ценных бумаг» разрабатывают правила и стандарты осуществления профессиональной деятельности и операций с ценными бумагами своими членами, а также контролируют соблюдение ими принятых организацией правил и стандартов. СРО в соответствии с квалификационными требованиями Федеральной службы по финансовым рынкам (ФСФР) вправе разрабатывать учеб-
ные программы и планы, осуществлять подготовку своих должностных лиц и персонала, определять их квалификацию и выдавать им квалификационные аттестаты.
К функциям СРО относятся:
- во-первых, установление правил и стандартов осуществления профессиональной деятельности для своих членов. Уровень таких стандартов и требований должен быть не ниже уровня стандартов и требований, устанавливаемых Федеральной службой по финансовым рынкам. Фактически происходит оптимизация и детализация регулирования;
- во-вторых, выдача ходатайства для получения в лицензирующих органах лицензий на право осуществления профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг;
- в-третьих, осуществление контроля за соблюдением ее членами требований законодательства о ценных бумагах, актов ФКЦБ России и ФСФР России, а также внутренних документов самой организации. В отдельных случаях СРО осуществляет контроль за деятельностью лиц, подавших заявление на вступление в организацию;
- в-четвертых, наложение санкций и применение мер воздействия к своим членам, нарушающим требования законодательства.
Предусмотрена возможность применения мер пресечения, которые, в отличие от мер ответственности, направлены на приостановление противоправной деятельности участника фондового рынка. К таким мерам можно отнести направление нарушителю требования об устранении нарушения или исключение его из членов СРО.
Саморегулируемые организации осуществляют свою деятельность в тесном взаимодействии с федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг. Это взаимодействие происходит в нескольких плоскостях. С одной стороны, во избежание игнорирования СРО общественных интересов в угоду интересам корпоративным и предотвращения нарушения законодательства ФСФР России осуществляет контроль за деятельностью СРО. Как уже отмечалось, именно ФСФР России решает вопрос о выдаче разрешения на приобретение статуса СРО, а также об отзыве этого разрешения. СРО обязана согласовывать с ФСФР России все изменения и дополнения, вносимые в документы о создании, положения и правила саморегулируемой организации. С другой стороны, СРО совместно с ФСФР России проводит проверки своих членов. Отчеты о выявленных нарушениях незамедлительно направляются в ФСФР России.
В законе закреплена ранее не имевшаяся у СРО функция - организация проведения третейских разбирательств, споров, возникающих между участниками саморегулируемой организации, а также споров с участием потребителей производимых участниками СРО товаров (работ, услуг) и иных лиц в соответствии с законодательством о третейских судах. Согласно Федеральному закону от 24 июля 2002 г. № 102-ФЗ «О третейских судах в Российской Федерации», третейский суд разрешает споры на основании исключительно нормативных правовых актов. В связи с этим встает вопрос о необходимости создания в рамках СРО третейских судов, которые не смогут использовать при разрешении спора такие свои внутренние локальные акты, не имеющие норма-
тивного характера, как правила и стандарты. В литературе по этому поводу уже высказано мнение, что выполнение СРО функции третейского судьи не может рассматриваться как ее квалифицирующий признак. Несмотря на то, что третейская функция является очень важной и полезной, создание третейских судов при СРО не влияет на специфику ни самой СРО, ни третейских процедур. Закон предоставил право СРО участвовать в формировании нормативной базы. Регулирующие органы направляют в СРО проекты нормативных правовых актов, подготовленных ими по вопросам осуществления предпринимательской или профессиональной деятельности в соответствии с предметом саморегулирования ее участников. Регулирующие органы привлекают СРО к участию в подготовке проектов законодательных и иных нормативно-правовых актов Российской Федерации, государственных программ по вопросам, связанным с предметом саморегулирования.
Следует отметить, что любое саморегулирование неразрывно связано с уровнем развития правовой культуры лиц, осуществляющих регулирование, и развитостью самого рынка. В наших условиях, когда идет активное становление фондового рынка, формируются правила игры на нем, следует осторожно относиться к чрезмерному наделению СРО административными функциями. Возможный перекос в сторону саморегулирования может привести к злоупотреблению со стороны СРО.
Основные претензии к бирже в результате деятельности СРО со стороны крупных инвестиционных институтов связаны с тем, что, с одной стороны, биржа неэффективно выполняет регулятивные функции, а с другой, - пользуясь своим статусом, избегает прозрачности биржевых торгов. В этой связи в российских условиях правильным будет сохранение двухуровневой системы регулирования рынка ценных бумаг, когда осуществляется и полноценное государственное регулирование, и саморегулирование.
Правовое положение СРО, их функции, задачи и полномочия не должны целиком и полностью совпадать с положением и компетенцией соответствующих государственных органов. В противном случае они превратятся в придаток государственных органов. Думается, что СРО должна наделяться особыми полномочиями посредством не простого закрепления таковых в нормативных актах, а волей ее членов. Только самим профессиональным участникам рынка ценных бумаг, образовавшим СРО, может принадлежать право на добровольных началах наделять ее какими-либо контрольными полномочиями в отношении их же самих. Именно такой подход позволит добиться максимального эффекта от деятельности саморегулируемых организаций на фондовом рынке России.
Список литературы
1. Сейдаметов Э. А. Возможности использования международного опыта саморегулирования на российском рынке // Вестник Российского экономического университета имени Г. В. Плеханова. - 2012. - № 8 (50).
2. Objectives and Principles of Securities Regulation // International Organization of Securities Commissions, 2008.
