CC BY
38
го должностного лица области, которое напрямую не участвует, но оказывает существенное воздействие на управление развитием МО, то наблюдается явный дисбаланс между тем, кто должен, и тем, кто участвует в управлении развитием муниципального образования. В связи с этим в состав субъектов управления, в отличие от общепринятого подхода, необходимо дополнительно включить руководителей предприятий (организаций) и высшее должностное лицо области, что повысит комплексность социально-экономического развития и эффективность управления МО.
Побудительным мотивом, определяющим поведение субъектов управления, выступают интересы. Деятельность каждого субъекта проявляется в соответствующих социально-экономических сферах и затрагивает интересы других субъектов. По существу, все интересы находятся в противоречивом взаимодействии. Следовательно, высшее должностное лицо муниципального образования, отвечающее за комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования, должно выстраивать свою политику таким образом, чтобы найти приемлемое сочетание интересов субъектов управления развитием муниципального образования, что позволит объединить их усилия по решению хозяйственных и социальных проблем, которые не под силу отдельным субъектам. Согласованная усиливающаяся деятельность достигается пониманием и реализацией каждым из рассмотренных субъектов своей целевой функции, т.е. функции, выполнение которой имеет наибольшее значение для достижения поставленной цели. В качестве целевых функций можно выделить для высшего должностного лица области и высшего должностного лица муниципального образования создание условий для повышения доходности и безопасности производственного имущественного комплекса, безопасного проживания и повышения доходности экономической деятельности населения; для руководителей предприятий - повышения доходности и стоимости капитала, формирования и предоставления эффективных и безопасных рабочих мест; для экономически активного населения - достижения необходимого уровня производительности труда и доходности рабочих мест для удовлетворения своих потребностей.
Таким образом, совершенствование управления социально-экономическим развитием МО возможно путем расширения состава субъектов управления и приведения их фактических функций в соответствие с целевыми функциями развития. Реализация предложенных направлений позволит достигнуть лучших результатов как на каждом иерархическом уровне, так и для муниципального образования в целом.
Список использованной литературы
1. Тимофеева О. Субъекты управления развитием города и их взаимоотношения // Город. управление. 2001. № 9. С. 35 - 40.
2. Челябинская область в цифрах (1990 - 1999). Стат. сб. / Челябоблкомстат, Челябинск, 2000. 144 с.
3. Экономика городов и районов Челябинской области: Стат. сб. / Челябоблкомстат, Челябинск, 2002. Ч. 1. 81 с.
Г.А. Косарева
НАЛОГОВАЯ СОСТАВЛЯЮЩАЯ КОНКУРЕНТАХ ПРЕИМУЩЕСТВ ГОРОДА
В современной экономике субъектами рыночных отношений становятся города, чьи интересы пересекаются, образуя конкурентную среду.
Понятие конкурентоспособности, имеющее вполне определенный экономический смысл по отношению к товару, применительно к стране, её регионам и городам для российской практики регионального хозяйствования является достаточно новым и мало изученным. Это связа-
но с тем, что проблемы конкурентоспособности территорий отличаются особой сложностью, обусловленной их масштабностью, многосторонностью и многоуровневостью.
Конкурентоспособность города, с одной стороны, следует рассматривать как концентрированное выражение производственных, научно-технических, социальных, организационноуправленческих и прочих возможностей, отражающее его способность конкурировать на равных в условиях рынка. А с другой стороны, под конкурентоспособностью города следует понимать его свойство, характеризующееся степенью реального или потенциального удовлетворения им конкретной потребности по сравнению с аналогичными городами, представленными на данном рыночном пространстве.
Конкурентоспособность города основывается на длительном, устойчивом саморазвитии, требующем как освобождения от устаревших, негибких элементов и структур, так и непрерывного приобретения новых качеств и свойств, отвечающих изменяющимся условиям внешней по отношению к городу среды, способствующих решению внутренних городских проблем.
Конкурентоспособность города в решающей степени зависит от меры воплощения в жизнь его конкурентных преимуществ.
Знание конкурентных преимуществ города дает возможность его властям, бизнесменам и общественности принимать правильные и своевременные решения, концентрироваться на направлениях деятельности, которые дадут наибольший эффект и минимизируют связанные с этим риски.
Конкурентное преимущество в качестве важнейшего генератора развития не может быть приобретено раз и навсегда. Оно изменяется в силу перемены различных условий и факторов.
Одной из составляющих конкурентных преимуществ города является наличие финансовых ресурсов. Аксиомой остается то, что развитие муниципального образования напрямую зависит от того, насколько обеспечена его финансово-экономическая самостоятельность. Поэтому одной из проблем города является наличие источников финансовых средств. Естественно, что важнейшая роль в этом принадлежит местному бюджету. Местные бюджеты в России сегодня являются не просто одним из «трех китов» (наряду с природно-ресурсными и имущественными ресурсами), на которых в принципе должно строиться благополучие городов, а, вне всякого сомнения, самым главным из них. Для многих городов местный бюджет - практически единственный источник финансовых ресурсов. Поэтому вовсе не случайно наиболее острые проблемы развития городов связываются в настоящее время исключительно с состоянием и перспективами именно местных бюджетов.
Значимость местных бюджетов в современной России определяется тем, что они, мобилизуя и расходуя финансовые средства, обеспечивают (наряду с бюджетами других уровней) выполнение на территории городов основных направлений государственной социально-экономической политики и решение вопросов жизнедеятельности местных сообществ. Судя по данным о величине бюджетных расходов, эта роль является весьма существенной, а по отдельным направлениям - доминирующей. Общеизвестно, что за счет местных бюджетов финансируются почти 100 % расходов на среднее образование, 85 % - на здравоохранение, 60 % - на содержание детских дошкольных учреждений, жилья, расходов на коммунальные услуги.
Ведущая роль в наполняемости бюджетов отведена налогам.
Основной составляющей бюджетов муниципальных образований являются так называемые собственные доходы. По данным, которые приводятся в книгах пятитомника «Муниципальная Россия» (авторы В.Н. Лексин, А.Н. Швецов), средний уровень собственных доходов местных бюджетов почти двух с половиной тысяч муниципальных образований, расположенных во всех субъектах РФ, в 1996 - 1998 гг. составлял 65 - 68 %. Научно обоснованного норматива собственных доходов местных бюджетов не существует. Тем не менее, считается, что их доля в современных российских условиях должна составлять 80 - 85 %. Следовательно, на первый взгляд, можно говорить о наличии в среднем по муниципальным образованиям не очень значительного разрыва между «условно-нормативным» и фактическим уровнями обеспеченности собственными бюджетными ресурсами. Но при этом стоит задуматься, каков содержательный смысл понятия «собственные доходы местных бюджетов»?
Логично было бы определить «собственные доходы» как финансовые средства, получаемые местными властями в результате принятия ими самостоятельных решений. Например, в отношении налогов органы местного самоуправления должны бы иметь собственное право устанавливать ставки налогообложения в зависимости от своих потребностей, а также от готовности и возможности налогоплательщиков нести определенное налоговое бремя. Именно за счет так понимаемых собственных доходов от налогообложения и других сборов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать сами, местные бюджеты должны бы получать значительную долю своих поступлений. В правоспособности органов местного самоуправления взимать собственные налоги есть глубокий рациональный смысл. С одной стороны, устанавливая местные налоги, местные органы власти берут на себя определенные обязательства перед своими избирателями, ведь эти обязательства являются формой ответственности перед гражданами в том, что касается предоставления соответствующих услуг. С другой стороны, если финансовые средства органов самоуправления поступают не в результате их самостоятельных решений и не прямо от местных налогоплательщиков, а по воле вышестоящих властей и из других источников, то местным выборным лицам легче сложить с себя ответственность за эффективное и правомерное использование этих ресурсов. Кроме того, наличие собственных налоговых поступлений обеспечивает гибкость и, в некоторой степени, финансовую безопасность органов местного самоуправления, позволяя им предвидеть, на какие ресурсы можно рассчитывать в долгосрочной перспективе.
Что же касается «регулирующих» налогов, целиком взимаемых другими органами власти и частично поступающих в местные бюджеты, то их неправомерно включать в категорию собственных доходов местных бюджетов. Фактически, органы местного самоуправления не могут оказывать непосредственного влияния ни на базу, ни на ставки долевых налогов. Они по своей сути ближе к трансфертам из бюджетов других уровней, чем к собственным налогам.
С принятием Налогового кодекса РФ муниципальные образования практически лишились самого главного - собственных доходов. Принятый Налоговый кодекс РФ оставил за муниципальным уровнем всего четыре местных налога и один вид местного сбора (два из которых - налог на имущество физических лиц и земельный налог - прекращают свое действие при введении регионального налога на недвижимость). В соответствии со ст. 15 НК РФ к местным налогам и сборам относятся: 1) земельный налог; 2) налог на имущество физических лиц; 3) налог на рекламу; 4) налог на наследование или дарение; 5) местные лицензионные сборы. Нетрудно понять, что эти источники могут обеспечить лишь незначительную часть финансовых средств городских бюджетов, необходимых для решения текущих городских проблем. Вопрос о развитии городского образования в таких условиях просто не ставится.
Таким образом, основным способом финансирования городских бюджетов является перераспределение ресурсов, осуществляемое федеральными и региональными органами власти, местное же налогообложение играет при этом вторичную роль. Поэтому вполне можно говорить о том, что за годы реформ не созданы условия и механизмы, обеспечивающие городскому самоуправлению большую финансовую самостоятельность и независимость, чем в советской жестко централизованной системе управления развитием населенных мест.
Перечень местных налогов, зафиксированный в общей части Налогового кодекса, даже по мнению представителей Минфина России, которое является основным «автором» этого закона, оценивается как чрезмерно узкий. При этом следует отметить, что даже местные налоги не в полном объеме поступают в местные бюджеты. Примером тому является земельный налог. Он вводится представительным органом местного самоуправления, который устанавливает некоторые элементы налогообложения и порядок его взимания. Вместе с тем земельный налог вне зависимости от воли конкретных органов местного самоуправления подлежит обязательной уплате на всей территории страны по ставкам, определенным Федеральным законом «О плате за землю», а налоговые поступления направляются не только в местные бюджеты, но и в бюджеты других уровней.
Таким образом, основная проблема, на которую обращают внимание многие специалисты, - необходимость повышения уровня доходной самодостаточности города. Эту проблему предлагается решать различными способами:
• Конгресс муниципальных образований РФ выступил с предложением разделения всех расходов местных бюджетов на две основные части. Одну часть должны составить расходы по финансированию «вопросов местного значения», составляющих собственно предмет деятельности органов власти местного уровня, а другую часть - расходы на выполнение основных государственных полномочий, которые законодательно делегированы органам местного самоуправления со стороны органов государственной власти федерального и регионального уровней. Соответственно такому разделению расходов предлагается дифференцировать и доходные источники местных бюджетов. Первую часть расходов должны преимущественно обеспечивать доходы, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе и поступающие в них непосредственно от налогоплательщиков. Это должны быть именно местные налоги. При этом в их число предлагается включать те налоги, которые могут максимально эффективно собираться только на местном уровне. Что же касается той части расходов, которые связаны с выполнением государственных полномочий, то их считается целесообразным финансировать за счет отчислений от федеральных и региональных налогов. Доли этих отчислений должны закрепляться за местными бюджетами также на постоянной основе, а соответствующие платежи следует направлять в эти бюджеты непосредственно от налогоплательщиков. Регулирующие же доходы (прежде всего федеральные и региональные налоги, закрепляемые за местными бюджетами с помощью долгосрочных (не менее трех лет) нормативов) предлагается направлять на финансирование не более 10 % текущих расходов местных бюджетов, а также на формирование в их составе бюджетов развития.
• Предлагается существенно расширить перечень местных налогов, в том числе и за счет региональных (В .Г. Пансков, аудитор Счетной палаты). При этом упор должен быть сделан на имущественные и подоходные налоги. Предлагается перевести в разряд местных налог на имущество предприятий, существенно повысив его предельную ставку. Полностью зачислять в местные бюджеты налог на землю, ввести специальный местный налог на покупку земли, сделать местными ряд налогов с потребителей, в том числе акцизы на отдельные товары. Кроме того, в систему местных налогов предлагается включить подоходный налог с населения в части доходов, исчисляемых по декларации, а также доходов индивидуальных предпринимателей. Считается необходимым введение местных налогов, способствующих охране окружающей среды.
• Также следует отметить, что для российского федерального бюджета значимость некоторых налогов, централизуемых на федеральном уровне, по сути ничтожна: например, удельный вес налога на игорный бизнес в доходах федерального бюджета составляет всего 0,05 %, доля земельного налога - 0,4 %, госпошлины - 0,1 %, платежей за пользование лесным фондом -0,09 %, платежей за пользование водными объектами - 0,05 % (данные за 1999 г.). Понятно, что федеральный бюджет вполне может обойтись без столь несущественных финансовых источников, а для конкретных местных бюджетов прибавка могла бы быть вполне ощутимой.
Возвращаясь к вопросу о роли налогов в обеспечении города финансовыми ресурсами, следует остановиться еще на одном моменте, который подчеркивает их значимость.
Реформы в России создают условия для возрождения и развития предпринимательства, без которого не может сложиться столь необходимая конкурентная среда. По данным государственной статистики, на 01.10.2001 г. в российской экономике функционировало 875,5 тыс. малых предприятий. Общая численность занятых в секторе малого предпринимательства - 7 млн 569 тыс. чел. Но при этом достигнутый уровень развития малого предпринимательства в России, измеряемый по общепринятым в промышленно развитых странах показателям, явно недостаточен. Так на 1000 россиян приходится в среднем лишь 6 малых предприятий, тогда как в странах-членах ЕС - не менее 30.
В малом предпринимательстве имеются большие резервы экономического и социального развития города. Данная сфера при соответствующей государственной поддержке, способна приносить много полезного городскому сообществу, повышая благосостояние граждан.
С одной стороны, малое предпринимательство представляет большие возможности в повышении собираемости налогов. Как показывает практика, повысить собираемость налогов при нынешних ставках не удается. Люди рискуют, но продолжают уходить от слишком больших отчислений. Больше всего нарушений налогового законодательства (в том числе сокрытие прибыли в крупных размерах) совершают предприятия, осуществляющие торгово-закупочную деятельность, связанную с продуктами питания (почти половина всех нарушений), и именно эта сфера деятельности является основной для малого предпринимательства. Тем не менее, малое предпринимательство уже сейчас стало одним из основных источников налоговых поступлений в ряде субъектов РФ.
С другой стороны, сами налоги могут оказывать положительное воздействие на развитие предпринимательства. Одним из методов поддержки развития малого предпринимательства должна стать налоговая политика, строящаяся на принципах стабильности и достаточности. Стабильность должна проявляться: 1) в недопущении изменений налогового законодательства, усиливающих налоговое бремя; 2) в сохранении порядка расчетов налогов в течение года; 3) в стабильности форм отчетности; 4) в сохранении сроков и процедуры уплаты налогов. Достаточность должна проявляться в установлении предельного размера совокупной налоговой нагрузки для субъектов малого предпринимательства в зависимости от видов деятельности.
Отчисляя государству в виде налогов значительную часть своих доходов, предприниматели при этом будут видеть, что средства для них не потеряны, а служат развитию их деятельности. Поэтому необходимо разработать и ввести механизмы реального участия представителей малого бизнеса в формировании налоговой политики, предоставить им возможность лоббировать интересы малого бизнеса, активно участвуя в решении территориальных задач.
Предоставление льгот малым предприятиям следует рассматривать не как способ создания им тепличных условий, а как метод создания экономических условий, стимулирующих деятельность предпринимателей. Налоговые льготы для субъекта малого предпринимательства устанавливаются только с учетом интересов населения по группам предприятий, расположенных на территории города, исходя из классификации по видам деятельности и отраслевому признаку. При этом льготы должны быть только целевыми, с четко определенными условиями использования льготных сумм или требованиями к осуществлению производственнохозяйственной деятельности налогоплательщика.
Таким образом, из всего вышесказанного можно сделать вывод о том, что налоги могут и должны стать основным источником финансовых ресурсов города, чем обеспечат формирование устойчивого конкурентного преимущества для его развития.
В.П. Максимов
ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ОБЩЕСТВЕННОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ЕГО ВКЛАДА В СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
В современных условиях одной из главных задач, стоящих перед органами местного самоуправления в муниципальных образованиях, особенно на уровне крупных городских поселений, является разработка механизмов вовлечения жителей в процессы местного самоуправления. Из всего многообразия организационных форм участия населения в местном самоуправлении важная роль принадлежит территориальному общественному самоуправлению (ТОС) как самоорганизации граждан по месту жительства на части территории муниципального образования для самостоятельного осуществления собственных начинаний в вопросах местного значения [1].
