CC BY
40
НАЛОГОВАЯ ПОЛИТИКА КАК ИНСТРУМЕНТ УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИМ РАЗВИТИЕМ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В. В. РОЩУПКИНА, кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов и кредита
E-mail: [email protected] Северо-Кавказскийгосударственный технический университет
В современных условиях существенно повышаются требования к качеству управления социально-экономическими процессами как на уровне отдельных субъектов хозяйствования, так и, в гораздо большей степени, на уровне государственного управления экономикой. Сделан вывод о том, что проблема повышения качества управления не может обойти стороной и управление налоговыми отношениями, выражающееся посредством налоговой политики.
Ключевые слова: налоговая политика, бюджет, потенциал, управление, регулирование, оценка.
В настоящее время в России налоговая политика имеет в основном фискальную ориентацию — основу государственных решений, принимаемых в области налогообложения, составляет соблюдение фискальных интересов федерального центра и, в несколько меньшей степени, регионов. Подобная ориентация налоговой политики приводит к тому, что при разработке и принятии государственных решений в области налогообложения не уделяется должного внимания:
• оценке воздействия совокупности взимаемых налогов на экономическое положение хозяйствующих субъектов и перспективы их устойчивого развития;
• оценке возможной реакции налогоплательщиков на изменения, вводимые в налоговую систему;
• воздействию принимаемых решений на экономическое развитие как отдельных хозяйствующих субъектов, так и более сложных агрегатов — муниципального и регионального
хозяйственных комплексов и хозяйственного
комплекса страны в целом.
Для создания условий экономического роста бюджетная политика должна быть ориентирована не только на обеспечение доходами бюджетной системы, но и стимулирование деловой активности, что, в свою очередь, предполагает благоприятные условия для развития предпринимательской активности, защиты частной собственности, частных накоплений и инвестиций. Чрезмерная фискальная ориентация бюджетной политики ведет к подавлению частной предпринимательской активности, избыточному налоговому бремени и росту теневой экономики.
Видимым следствием этого являются часто встречаемые мнения по поводу низкой эффективности налоговой системы и чрезмерности налоговой нагрузки хозяйствующих субъектов. Невысокая лояльность хозяйствующих субъектов к налоговой системе, объективно обусловленная отсутствием учета их хозяйственных интересов при разработке системы государственных мероприятий в области налогообложения, приводит к большим объемам занижения налоговой базы, увеличению недоимок, необходимости ужесточения налогового контроля. Можно утверждать, что недостаточная реализация регулирующей функции налогов приводит к снижению эффективности реализации остальных функций (прежде всего — фискальной) и, как следствие, к общему снижению эффективности налоговой системы.
В условиях значительной схожести принципов формирования налоговой политики нарегиональ-
ном и муниципальном уровнях именно налоговая политика региона, по мнению автора, должна иметь решающее значение. Налоговая политика муниципальных образований при подобном подходе должна представлять собой дополнительную детализацию региональной налоговой политики на уровне конкретного муниципального образования.
Такой подход позволит обеспечить соблюдение следующих важных условий:
• преемственность налоговой политики регионов и муниципальных образований;
• конструктивное сотрудничество региональных и муниципальных властей, направленное на решение задачи социально-экономического развития региона;
• соблюдение общего экономического и налогового пространства в границах региона;
• возникновение эффекта взаимного дополнения усилий обоих уровней власти;
• отсутствие дополнительных трансакционных издержек, возникающих вследствие несогласованности действий региональных властей. В понимании налоговой политики надо четко
определять ее объективное содержание и проявление в деятельности государства, в его функциях, конкретных решениях в области управления финансовыми потоками и кругооборотами (рис. 1).
Объективным содержанием налоговой политики являются формируемые и регулируемые (управляемые) ею бюджетные и налоговые (в целом доходные) потоки и кругообороты, которые образуют доходы и расходы бюджетной системы, ее звеньев (федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации, местные бюджеты), включая совокупность государственных внебюджетных фондов (Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Фонд медицинского страхования). Управление финансовыми институтами, регулирование нормативно-законодательной базы являются функциями государственного институционального механизма реализации бюджетной политики, который в России иногда подменяет институты формирования стратегии и тактики бюджетной политики. В числе этих институтов институт Президента РФ, Федеральное Собрание РФ и в некоторых функциях — Правительство РФ как единый орган центральной (федеральной) испол-
(в я
н
о &
£
и
нительной власти, главная функция которого в бюджетной политике — ее реализация посредством бюджетного процесса.
Результаты проведенных исследований позволили сформулировать ряд особенностей, которые необходимо учитывать при разработке целевой функции региональной налоговой политики:
• сохраняется высокая степень зависимости региональных бюджетов от межбюджетных отношений; в свете развития бюджетного федерализма это уже в ближайшем будущем приведет региональные власти к необходимости адекватной замены бюджетного финансирования альтернативными источниками финансовых ресурсов;
• налоговая ориентированность бюджетов большинства субъектов Российской Федерации приводит к необходимости повышения эффективности сбора налоговых доходов;
• высокая доля налоговых доходов в располагаемых доходах регионального бюджета диктует необходимость формирования налоговых доходов на качественно более высоком уровне (рис. 2).
Исходя из изложенного стратегическая цель региональной налоговой политики определена нами следующим образом: повышение уровня собственной бюджетной обеспеченности консолидированного регионального бюджета, с достижением в будущем уровня полной самодостаточности (бездотационности) в условиях реализации федеральной налоговой политики. Стратегическими задачами региональной налоговой политики в свете указанной цели должны быть:
Руководство процессами
тт
Оценка и использование налоговых ресурсов государства в целом
1±
ТТ
Разработка системы управления бюджетно-налоговым процессом
И
Формирование и реализация тактики налоговой политики
й £ О в
133 р
Рис. 1. Основные блоки формирования налоговой политики
• расширение существующих и поиск новых возможностей повышения объемов налоговых доходов консолидированного регионального бюджета при условии неснижения темпов социально-экономического роста в регионе;
• построение системы налоговых мер, направленных на стимулирование экономического развития в регионе при условии неснижения уровня нало-говыхдоходов консолидированного регионального бюджета;
• увеличение налогового потенциала региона. Тактическими целями и
задачами региональной налоговой политики являются: с одной стороны, обеспечение достижения стратегических целей и задач; с другой стороны — отражение задач социально-экономического развития региона в краткосрочном (текущем) периоде. Конкретная формулировка этой системы целей и задач во многом определяется текущей ситуацией в конкретном регионе, а инструментами их достижения должны стать конкретный перечень установленных налогов и налоговые льготы, а также в случае необходимости неналоговые инструменты государственного регулирования.
Проводимая реформа налоговой политики России не в полной мере учитывает условия, в которых находится экономика нашей страны. Практически значимым представляется решение поставленной задачи — оценки параметров функционирования налоговой системы посредством исследования показателя налоговой нагрузки и выявления налогового потенциала экономики региона.
я Я
я « О н о Я О (и Я я
н о >Я Г) Я
Я « а Я « Я о В Л ч
а Й ю н
Я)
и С О
И
я
в
2
¡а
н
о
«
к
СП я
О о
И я
я н о и ю &
о ¡а
я о
¡а н
я И
н ю
И >а
ю
« о ^ о
¡а
о
ч
ю
ч
н
о
о
Рч
о О
я .
5 ^
^ о
2 >В
8 1° * &
8 В я 5
§ 2 & £
ю
¡3 *
- 5 о 2 и ю я я ю
В я
2 £
О >я
И И
и Й
Совершенствование системы налоговой отчетности
Оперативная оценка налоговой базы
Выявление и учет всех объектов налогообложения
Создание эффективной системы учета налоговых льгот к Работа над эластичностью льготных условий
Контроль над налогоплательщиками, имеющими право на льготы
\
V
\ Совершенствование системы налогового законодательства
Стимулирование развития реального сектора экономики региона
Предоставление льготных условий налогообложения инвесторам
Контроль за социально-экономическим состоянием региона
Государственная поддержка крупнейших налогоплательщиков
Дифференциация налоговых ставок в зависимости от объекта обложения
Рассмотрение возможности снижения налоговой нагрузки
Ужесточение мер к неплательщикам
Предоставление возможности отсрочки погашения задолженности
Проведение разъяснительной работы с налогоплательщиками
Постоянный мониторинг налоговой нагрузки на налогоплательщиков
Принятие оперативных мер в случае снижения уровня налоговых поступлений
Объективная оценка налогового потенциала региона
Рис. 2. Дерево целей региональной налоговой политики
На величину налогового потенциала территории оказывает влияние множество факторов, как объективных, так и субъективных. К первым относятся действующее налоговое законодательство, уровень развития экономики региона, его отраслевая структура, уровень и динамика действующих
цен, объем и структура экспорта и импорта и т.д. Субъективными факторами считаются состояние региональной налоговой политики, количество предоставляемых льгот и отсрочек и др.
Без точной оценки налогового потенциала нереальна разработка органами власти проектов бюджетов различных уровней на предстоящий период, поскольку она играет важную роль в совершенствовании процесса планирования бюджетных доходов.
Нормы Бюджетного кодекса РФ, определяющие состав и источники доходов бюджетов, могут быть положены в основу определения границ бюджетного и налогового потенциалов территорий. Уточненный подход к трактовке категории финансового потенциала состоит в том, что данный элемент планово-прогнозных расчетов рассматривается как совокупность бюджетного потенциала, денежных и иных ресурсов населения, потенциала реального и финансового секторов экономики, потенциала роста (снижения) финансовых ресурсов территории. Бюджетный и налоговый потенциалы различаются на величину неналоговых поступлений в звенья бюджетной системы. Поскольку все величины отражают потенциальные доходы, при их оценке следует учитывать параметры неиспользу-емыхрезервов, неучтенных поступлений и потерь в результате влияния различных рискообразующих факторов. Предельный налоговый потенциал обеспечивается при максимуме налоговых ставок, минимальных преференциях в налогообложении, т. е. в условиях приоритета фискальных функций налогообложения. Целевая величина налогового потенциала — это потенциал, соответствующий высокому уровню налоговой автономии территории, качества планирования, гармонизации интересов экономического развития и предпринимательской активности территории.
Анализу потенциалов принадлежит важнейшая роль при оценке экономических возможностей и предпосылок развития регионов и предприятий. Измерение с помощью различных показателей важнейших составляющих экономического потенциала является неотъемлемой частью исследования.
Формализованная интерпретация величин потенциалов может быть отражена следующим образом:
НП=НП -НП -НП + НП (1)
р ПЛ П 3 н.б' х /
где НП.р — расчетное значение налогового потенциала;
НП — планируемая величина налогового потенциала;
НПп — потери налоговых доходов в результате воздействия бюджетных рисков; НПз — недопоступления налоговых платежей в связи с возникновением налоговой задолженности, предоставлением некомпенсируемых льгот;
НПн б — поступление налоговых доходов в результате расширения налоговой базы по контингенту налогов или одному из обязательных платежей.
Расчетное значение бюджетного потенциала определяют по формуле:
БП = БП -БП + БП , (2)
р ПЛ п и' 4 '
где БПпл — планируемая величина бюджетного потенциала;
БПш — потери бюджетных доходов в результате воздействия бюджетных рисков; БПж — поступление бюджетных доходов при использовании дополнительных источников бюджетных доходов.
Налоговый потенциал региона включает в себя не только налоговые ресурсы, которыми располагает регион в настоящий момент, но и те финансовые ресурсы, которые могут быть привлечены для выполнения функций региональных органов власти в процессе реализации эффективной налоговой политики. При этом налоговый потенциал конкретного субъекта Федерации и объем налоговых ресурсов соответствующего органа власти — понятия отнюдь не тождественные. Во-первых, потому что регионы вправе распоряжаться далеко не всеми мобилизуемыми на их территории налоговыми ресурсами (часть является доходами более высокого уровня государственной власти). Во-вторых, потому что в процессе внутригосударственного перераспределения средств вышестоящих звеньев финансовой системы, осуществляемого в целях выравнивания степени финансовой обеспеченности территориального развития, объем финансовых ресурсов, концентрируемых на местах, может превышать размеры имеющегося здесь налогового потенциала
Одним из важнейших параметров экономического и социального развития регионов является наличие в обороте достаточного объема налоговых ресурсов. Перед регионами стоитчасть техже задач, что и перед федеральными властями в рамках принятой общефедеральной концепции развития экономики страны. Причем экономическая политика региона неразрывно связана с его финансовой политикой. Налоговая политика региона является базой осуществления его экономической политики.
Решение важнейшей задачи по обеспечению роста налоговых поступлений и повышению уровня собираемости налоговых платежей требует разработки научно-методологического подхода к количественной оценке налогового потенциала региона.
Так как налоговый потенциал определяет будущие налоговые поступления, то с помощью его оценки могут быть решены такие проблемы, как планирование доходов региональных бюджетов и прогнозирование финансового положения региона.
В литературе по фискальному федерализму обычно выделяются три основных подхода к оценке налогового потенциала: во-первых, это оценка на основе экономического дохода как ресурса бюджетных доходов; во-вторых, оценка регионального налогового потенциала на основе репрезентативной системы; и, в-третьих, — использование макроэкономических показателей для оценки возможностей субнациональных властей по мобилизации налоговых доходов в собственные бюджеты. Причем в рамках каждого метода возможны вариации, имеющие свои достоинства и недостатки и влияющие, в конечном итоге, на оценку налогового потенциала.
Для анализа налоговой базы субъектов Российской Федерации и оценки их налогового потенциала должна использоваться система показателей, анализирующая тенденции развития макроэкономической ситуации в регионе, а также воздействие отраслевых и региональных факторов на структуру финансовых потоков, что в конечном итоге влияет на состояние налоговой базы и перспективу ее развития, но не исключает получения укрупненных результатов. При этом в расчет налоговой базы, в первую очередь, включают факторы, оказывающие ключевое влияние на ее формирование. Однако представить налоговую базу в качестве реального экономического показа-
теля по совокупности налогов невозможно, так как объекты налогообложения по отдельным налогам имеют разные характеристики. Поэтому реальное содержание и статистически возможное выражение имеет показатель налогового потенциала.
Последовательное применение указанных показателей потенциалов на этапах разработки среднесрочного финансового плана, проектов бюджетов позволит наиболее полно и обоснованно отразить движение финансовых потоков в финансовую систему территорий.
Список литературы
1. Ашхотов В. Ю. Закономерности устойчивого развития региональной экономики / В. Ю. Ашхотов, А. М. Ашхотов //Ростов: Экономический вестник Ростовского государственного университета, т.5,№ 4, ч. 4, 2007.
2. Богов Х.М. Бюджетная политика: развитие межбюджетных отношений и предпосылок экономического роста // Финансы и кредит, 2007. № 28.
3. Боровикова Е. В. Налоговое и бюджетное планирование в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях: теория и практика / М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и Ко», 2007.
4. Зенченко C.B. Формирование и оценка финансового потенциала региона: монография / Ставрополь: СевКавГТУ, 2007.
5. Красницкий В. А. Налоговый контроль в системе налогового администрирования / М.: Финансы и статистика, 2008.
6. ЮрзиноваИ.Л. Налоговая политика и оценка ее влияния на экономическое развитие регионов Российской Федерации / М., 2006.
