CC BY
459
Г. С. Патюлин
НАДНАЦИОНАЛЬНЫЕ МЕХАНИЗМЫ ЗАЩИТЫ ПРАВ
ЧЕЛОВЕКА*
Права и свободы человека - высшая ценность человеческой цивилизации. Невозможно представить современный мир без естественных, прирожденных и неотчуждаемых прав, таких, как, например, право на жизнь, личную неприкосновенность, свободу совести и многих других, основанных на принципах свободы, равенства и справедливости.
Не вызывает сомнений тот факт, что обязательным условием укрепления и развития современного государства и общества является соблюдение законов всеми участниками общественных отношений. Ответственность не только человека, но и государства -необходимый и неотъемлемый элемент формирования и гарантии существования подлинно правового государства, его социальных институтов. Возможность и реальные примеры безнаказанности представителей государственной власти ставят под сомнение принципы правового государства, особенно те, которые связаны с приоритетом прав и свобод человека и гражданина, их неуклонного соблюдения и обеспечения. Эффективное функционирование института ответственности государства перед гражданином представляет собой основную гарантию ограничения власти, которая не должна выходить за пределы, установленные обществом и закрепленные в форме закона.
В.М. Гессен писал о том, что правовое государство осуществляет двоякого рода функцию: с одной стороны, государство законодательствует, государственная власть является творцом положительного права. С другой - то же государство управляет, осуществляет свои функции в пределах им же самим создаваемого права. «Законодательствуя, государство свободно; оно не связано положительным - обычным и законодательным правом... Наоборот, то же государство, в лице своей правительственной власти, - правящее, а не законодательствующее государство, - ограничено дей-
* Статья рекомендована к печати членом-корреспондентом РАН, доктором юридических наук Е.А. Лукашевой.
7
Труды Института государства и права Российской академии наук. № 2/2014.
ствующим положительным правом. Издавая закон, государство связывает им не только подчиненных ему индивидов, но вместе с тем... и самое себя. Закон налагает известные обязанности на граждан, предоставляя соответствующие права правительству; но в то же время закон налагает известные обязанности на правительство, предоставляя гражданам соответствующие права. Государство, в
лице своей правительственной власти, так же подчинено закону,
1
как каждый, в отдельности, гражданин» .
Приведенные слова справедливы в отношении и современного правового государства, однако сегодня их можно дополнить:
во-первых, правом связана не только правоприменительная деятельность, но и законодательная, что достигается требованием верховенства правового закона, нашедшего закрепление в международном законодательстве, действии политических прав граждан и демократических институтов народовластия (выборы депутатов и президента, референдум и др.);
во-вторых, источником власти признается не государство, а его народ.
Таким образом, принцип ответственности государства перед гражданином реализуется в наличии законодательно закрепленных в национальном и международном праве нормативных предписаний, предусматривающих основание, виды, конкретные меры и механизмы реализации ответственности государства и его представителей за нарушение прав и свобод человека и возможность их реального применения.
В правовом обществе гражданин должен обладать такой же возможностью принуждения должностных лиц к точному исполнению правовых норм, какой обладают должностные лица в отношении граждан. Данной позиции придерживается и Конституционный Суд РФ, признающий принцип взаимной правовой и юридической ответственности государства и личности и паритетных начал в их взаимоотношениях. «Гражданин и государство Российской Федерации связаны взаимными правами, ответственностью и обязанностями»2. Следовательно, содержание юридической ответственности государства проявляется в правоотношении между государством, с
1 ГессенВМ. О правовом государстве. СПб., 1912. С. 11-12.
2 Постановление Конституционного Суда РФ от 20 декабря 1995 г. // СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 54.
одной стороны, и частным лицом, права которого нарушены, - с другой.
Кроме того, ответственность государства, его обязанности регламентируются международными публичными отношениями, принципами взаимоотношения человека с публичной властью, сформулированными в основных документах по правам человека. Такая «наднациональность» этого вида ответственности позволяет защитить человека, чьи права окажутся нарушенными, при помощи (в том числе) институтов международной юрисдикции.
Особенность наднационального правового регулирования «заключается в том, что правовые нормы, установленные наднациональными органами, адресуются государствам - членам соответствующей организации, но вместе с тем непосредственно создают права и обязанности для частных лиц, находящихся под их юрисдикцией, которые могут ссылаться на них в национальных судах и наднациональных судебных органах»3.
Так, принципы Всеобщей декларации прав человека, принятой в 1948 г. Организацией Объединенных Наций, являются непременной частью всех демократических конституций, в том числе и Конституции РФ. Хотя сама Декларация имеет лишь статус рекомендации, но на ее основании были приняты два договора, обязательных для участников: Международный пакт о гражданских и политических правах и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах. Следует также иметь в виду, что сама Всеобщая декларация прав человека, не являясь международным договором, в настоящее время получила широкое распространение и признание, в силу обычая приобрела обязательную силу.
Положения Декларации получили дальнейшее развитие в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., в которой не только провозглашаются основополагающие права и свободы человека, но и закрепляется особый механизм их защиты, который является наиболее прогрессивной системой в мире .
3 Варламова Н.В. Универсализация социального порядка и гармонизация правового регулирования в условиях глобализации // Вестник Российского университета дружбы народов. 2007. № 4. С. 16. Подробнее о феномене надгосу-дарственности см.: Моисеев А.А. Надгосударственность в современном международном праве. М., 2007.
4 См.: Гомиен Д. Путеводитель по Европейской конвенции о защите прав чело-
Кроме того, особенность применения наднациональных институтов защиты прав и свобод человека выражается в том, что государство, выступая в них в роли ответчика, несет международно-правовую ответственность даже в тех случаях, когда разбирательство инициировано частным лицом. Данное положение следует из общего принципа, положенного в основу права международной ответственности государств (ст. 1 Статей Комиссии международного права ООН об ответственности государств за международно-противоправные деяния), согласно которому любое деяние государства, нарушающее принятое им на себя международно-правовое обязательство, влечет за собой международную ответственность.
Одним из наднациональных механизмов защиты прав человека, которые будут рассмотрены в данной статье, является Комитет по правам человека ООН (далее - Комитет), образованный в 1976 г. в соответствии со ст. 28 Международного пакта о гражданских и политических правах (далее - Пакт)5. В качестве второго механизма рассмотрим Европейский суд по правам человека (далее -ЕСПЧ).
Комитет по правам человека ООН не был автоматически наделен правом рассматривать индивидуальные жалобы на действия властей - основными его функциями были рассмотрение докладов государств-участников «о принятых ими мерах по претворению в жизнь прав, признаваемых в настоящем Пакте, и о прогрессе, достигнутом в использовании этих прав» (п. 1 ст. 40 Пакта) и представление замечаний общего порядка, содержащих толкование отдельных статей Пакта и меры, рекомендуемые государствам для исполнения указанных статей. Также Комитет наделен правом рассматривать жалобы участников Пакта на невыполнение принятых на себя другими участниками обязательств.
века. Страсбург, 1994. С. 5.
«Ценность Конвенции, - пишет французский ученый К. Васак, - определяется фактически ее механизмом, а не правами, которые она защищает. Впервые в истории человечества существует международный механизм, который функционирует вне государства и «выражает общие ценности всего человечества»» (Vasak С. The Council of Europe // The International Dimensions Human Rights. Vol. 2. Paris, 1982).
5 Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. № 12. 10
Возможность рассмотрения индивидуальных жалоб была закреплена за Комитетом Факультативным протоколом, принятым вместе с Пактом в 1966 г.
Для подачи жалобы в Комитет необходимо, чтобы государство, под юрисдикцией которого находится лицо, желающее подать жалобу, являлось участником Пакта и признало данную компетенцию Комитета. Кроме того, Комитет не рассматривает жалобу в случае неисчерпания внутригосударственных средств защиты, или если данный вопрос уже стал предметом разбирательства на наднациональном уровне по какой-либо иной процедуре международного разбирательства. При этом надо отметить, что решения и замечания Комитета не носят юридически обязывающего характера.
Российская Федерация приняла на себя обязательства по Пакту и Факультативному протоколу к нему от 1 октября 1991 г., однако ни одного дела против Российской Федерации Комитетом до сих пор рассмотрено не было.
Другой наднациональный механизм защиты прав и свобод человека - Европейский суд по правам человека - был создан в 1959 г.
Россия вступила в Совет Европы 28 февраля 1996 г. Тогда же была подписана Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (далее - ЕКПЧ), которая начала действовать на территории РФ 5 мая 1998 г. В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 30 марта 1998 г. № 54-ФЗ «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней»6 Россия признала юрисдикцию ЕСПЧ обязательной по вопросам толкования и применения норм, закрепленных в Конвенции и Протоколах к ней, в случае предъявления обвинения в нарушении указанных норм. Таким образом, Конвенция и Протоколы к ней стали, согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, составной частью правовой системы России.
Об эффективности данного средства защиты прав и свобод человека можно судить по статистическим данным - ежегодно в ЕСПЧ подается более 10 тыс. жалоб только в отношении предполагаемых нарушений прав и свобод со стороны РФ. За прошедшее время ЕСПЧ установил более 3 тыс. случаев нарушения Конвенции
6 СЗ РФ. 1998. № 14. Ст. 1514.
со стороны России (надо отметить, что большая часть жалоб отклоняется Судом ввиду несоответствия критериям приемлемости)7.
Инкорпорирование ЕКПЧ в правовую систему Российской Федерации и необходимость применения национальными судами как положений самой Конвенции, так и прецедентной практики ЕСПЧ подтверждается постановлениями высших судов РФ. Прежде всего это многочисленные постановления и определения Конституционного Суда РФ8, в которых нашла отражение практика применения Конвенции по самому широкому спектру правовых проблем9.
Высший Арбитражный Суд РФ в информационном письме от 20 декабря 1999 г. и в ряде своих постановлений обязал арбитражные суды принимать во внимание требования ст. 6 ЕКПЧ (право на справедливое судебное разбирательство) и ст. 1 Протокола 1 (защита собственности) при рассмотрении исков10. Тем самым в системе арбитражных судов был последовательно закреплен принцип правовой определенности путем построения четкой системы апелляционных и кассационных судов, а также установления единственной надзорной инстанции - Высшего Арбитражного Суда, что позволило ЕСПЧ признать арбитражный надзор в России эффек-
7 Статистика приводится на основании данных официального сайта ЕСПЧ (URL: http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/Pages/search.aspx#{"fulltext":["russia"], "respondent":["RUS"],"documentcollectionid2":["JUDGMENTS","DECISIONS"]})
8 См.: Европейские правовые стандарты в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации / Отв. ред. Ю.Ю. Берестнев. М., 2003; Зорькин В.Д. Роль Конституционного Суда Российской Федерации в реализации Конвенции о защите прав человека и основных свобод // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. № 1; Витрук Н.В. Практика Конституционного Суда Российской Федерации в контексте действия Конвенции о защите прав человека и основных свобод // Российское правосудие. 2006. № 3; Бурков А.Л. Конституционный Суд Российской Федерации и прецедентная практика Европейского суда по правам человека // Права человека. Практика Европейского суда по правам человека. 2009. № 3.
9 См.: Ковлер А.И. Россия и Европейская конвенция // Роль верховных судов в имплементации Европейской конвенции по правам человека на национальном уровне. Материалы региональной конференции. Страсбург, 2008. С. 6.
10 См.: Нешатаева Т.Н. О компетенции Европейского суда по правам человека в отношении имущественных прав // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 1999. № 4; она же. Уроки судебной практики о правах человека: европейский и российский опыт. М., 2007.
тивным средством правовой защиты в смысле статьи 35 Конвен-
11
ции .
Пленум Верховного Суда, в свою очередь, указал судам общей юрисдикции, что применение ими Конвенции обязательно и должно осуществляться с учетом практики Европейского суда во избежание любых нарушений Конвенции12.
Представляется важным отметить, что и ЕСПЧ учитывает в своих постановлениях и решениях по жалобам против России правовые позиции Конституционного Суда РФ13.
Однако, как справедливо пишет В.В. Лапаева, «процессы формирования наднационального правового регулирования... не могут не сталкиваться с серьезными проблемами, особенно там, где они связаны с необходимостью гармонизации существенно разных правовых систем». Одной из наиболее значимых проблем подобного рода, возникающих в правовом пространстве Совета Европы, В. В. Лапаева называет поиск концепции соотношения юридической силы ЕКЧП и национальных конституций14. Более того, обозначенная проблема имеет следствием определенные трудности в вопросе соотношения юридической силы решений ЕСПЧ и национальных конституционных судов.
До недавнего времени в вопросе соотношения российской Конституции и ЕКПЧ ученые-юристы не усматривали серьезной теоретической проблемы, указывая, что в них «закреплен, по сути
11 См. решения: Kovaleva Е.А. v. Russia, № 6025/09, 25.06.2009 г.; ООО Link Oil SBP v. Russia, 42600/05, 25.06.2009 г.
12 См.: Постановление от 10 октября 2003 г. «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. № 12.
13 Пыриков Е.В., Мусукаев БX. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации в постановлениях и решениях Европейского суда по правам человека // Права человека. Практика Европейского суда по правам человека. 2009. № 6.
14 См.: Лапаева В.В. Проблема соотношения юридической силы Конституции РФ и Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (по материалам дела «К. Маркин против России») // URL: http://www.igpran.ru/articles/2957.
дела, совпадающий каталог основных прав и свобод»15. Кроме того, в отечественной конституционно-правовой доктрине провозглашен приоритет Конституции РФ перед международным договором РФ16.
Однако данное положение начинает утрачивать свою безусловность с развитием наднационального правового регулирования (что подтверждается недавней практикой - см. анализ дела «К. Маркин против России»17). И хотя, как пишет М.А. Филатова, на пространстве Совета Европы «сложно найти пример прямого признания приоритета Конвенции над положениями национальной конституции», все большее влияние получает «особый подход к соотношению международного и национального права в области защиты прав человека. ...Де-факто состоявшееся изменение миссии Европейского Суда (а также понимание им этой миссии) и его новая функция по осуществлению нормоконтроля были в целом приняты национальными правовыми системами»18. М. де Сальвиа в связи с этим указывает, «что компетенция Суда как суда международного со все более выраженным наднациональным характером является, по сути дела, предоставленной, поскольку эту компетенцию государства - участники Конвенции согласились ему предо-
19
ставить» .
Таким образом, можно говорить о расширении компетенции ЕСПЧ и усилении роли наднациональных механизмов защиты прав и свобод человека. Однако «судейский активизм», как назвал данное явление в своем докладе на II Международном юридическом форуме В. Д. Зорькин, присущ не только наднациональным, но и национальным судам. Подобная ситуация приводит к столкнове-
15 Зорькин В.Д. Диалог Конституционного Суда Российской Федерации и Европейского суда по правам человека в контексте конституционного правопорядка / URL: ksrf.ru>News/Speech/Pages/ViewItem.aspx).
16 См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина. М., 2011. С. 163.
17 См.: ЛапаеваВ.В. Указ. соч.
18 Филатова М.А. Страсбургский суд: есть ли путь между «суверенизмом» и «активизмом» // Судья. 2011. № 10. С. 59-60.
19 Де Сальвиа М. Действительно ли Европейский суд по правам человека является в силу природы своих постановлений судом полноценной юрисдикции? // Права человека. Практика Европейского суда по правам человека. 2006. № 3. 14
нию толкований одних и тех же, по сути, норм, и о споре о пределах вмешательства в сферу государственного суверенитета.
При этом данная тенденция не должна рассматриваться как вторжение в сферу государственного суверенитета и его ограничение - необходимо помнить о том, что «участие России в системе Европейской Конвенции призвано совершенствовать на национальном уровне механизмы защиты элементарных прав и свобод
20 -т
человека и гражданина» . Государство, выполняя свою конституционную обязанность по признанию, соблюдению, гарантированию и защите прав и свобод человека, должно ориентироваться на те положения, закрепленные в его Конституции и (или) в Конвенции, которые гарантируют более высокий уровень обеспечения и защиты прав и свобод. Именно такая позиция должна лежать в основе алгоритма решения конфликтов толкований норм о правах человека между национальными и наднациональными судами. Конечно, государство может полагать, что нормы национальной Конституции в интерпретации Конституционного Суда лучше обеспечивают права человека. Однако в таком случае оно должно быть в состоянии доказать это не только гражданам, но и международному сообществу. Ситуация же, когда в одном и том же городе один районный суд, не желая подчиняться предписанию ЕСПЧ о применении «неотложных мер» (правило 39 Регламента ЕСПЧ), может постановить, что «Российская Федерация как особый субъект международных отношений обладает иммунитетом от иностранной юрисдикции, не связана мерами обязательного характера, предписываемыми иностранными судами, и не может подчиняться этим мерам без своего согласия...»21, а другой, ссылаясь на положения ст. 5 ЕКПЧ в условиях отсутствия норм национального права, не предусматривающих продления сроков содержания под стражей и изменения меры пресечения в виде заключения под стражу на иную, не связанную с лишением свободы, и признавая ЕКПЧ составной частью российской правовой системы, не находит оснований для дальнейшего содержания под стражей лица, подлежащего выдаче иностранному государству, является недопустимой. По сути, речь идет не просто о разном понимании и толковании норм
20 См.: Ковлер А.И. Указ соч. С. 11.
21 Shtukaturov v. Russia, 44009/05, Judgment 27.03.2008, § 38.
ЕКПЧ, а о столкновении противоположных систем ценностей и правовых идеологий.
Учитывая приведенный выше пример, трудно не согласиться с В. Д. Зорькиным, полагающим, что «особая роль в процессе развития права, определении его основных направлений, принадлежит, безусловно, конституционным судам, деятельность которых, выходя за рамки классической теории разделения властей, направлена на выстраивание системы правовых координат, отвечающих конституционным представлениям о должном во всех сферах норма-
22
тивного регулирования общественной жизни» .
Задачей национальных судов, и, в первую очередь, Конституционного Суда, должно стать способствование построению такой системы национального права, которая наилучшим образом обеспечивала, гарантировала и защищала права человека. Конечно, при этом должны учитываться и правовые позиции наднациональных органов защиты прав и свобод.
Данный процесс позволит добиться действительно универсального характера прав и свобод человека, единого их понимания мировым сообществом. В то же время нельзя не учитывать, что изменение изначально заложенных концепций защищаемых «универсальных прав» порой приводит к их инфляции - конкретное содержание современных прав человека иногда определяется на основе «субъективных воззрений, отражающих взгляды тех или иных политических или социальных групп, групп государств по географическому признаку или даже групп отдельных персона-
~ 23
лий» .
Во избежание подобных ситуаций национальные суды (в первую очередь, суды конституционные) должны вести конструктивный диалог по вопросам понимания и толкования прав и свобод человека, и, в случае необходимости, отстаивать наиболее приемлемую для данного общества трактовку прав и свобод, позволяющую наилучшим образом гарантировать их соблюдение и защиту.
22 Зорькин В.Д. Взаимодействие национального и наднационального правосудия: новые вызовы и перспективы // URL: http://www.ksrf.ru/ru/News /Speech/Pages/ViewItem.aspx?ParamId=53.
23 Там же.
Сближение национальной и наднациональной систем правового регулирования общественной жизни должно служить цели установления наиболее надежных гарантий обеспечения, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина. Наднациональная система защиты прав и свобод призвана лишь дополнять, или, в необходимых случаях, исправлять национальную, но при этом не быть способом оказания политического давления на то или иное государство.
В.В. Харченко
ИНСТИТУТ ПРЕЗИДЕНТА В СИСТЕМЕ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ РОССИИ И ПОЛЬШИ*
После распада Союза Советских Социалистических Республик в декабре 1991 г. на постсоветском пространстве образовалось 15 независимых суверенных государств. В каждом из них была принята новая Конституция, установившая президентскую, парламентскую либо смешанную форму государственного правления. К последним странам можно отнести Россию, Украину, Белоруссию, Казахстан, Армению и Киргизию. Одновременно во всех бывших социалистических государствах Восточной Европы был взят курс на демократизацию общественного строя с переходом от советской модели правления к парламентской либо смешанной республике. Ко второй группе стран принадлежат Польша, Словакия и Румыния.
Однако при наложении в целом классической конституционной модели французской полупрезидентской республики на существующую постсоциалистическую действительность она претерпела значительные изменения, эволюционировав в современные вариации рассматриваемой формы правления. При этом, несмотря на внешнюю схожесть, механизмы сдержек и противовесов между главой государства и институтами публичной власти в каждой из перечисленных стран выстроены по-разному - баланс политических сил может быть смещен как в сторону парламента, так и в сторону президента.
* Статья рекомендована к печати доктором юридических наук, профессором Ю.Л. Шульженко.
