CC BY
47
Надлежащая регулятивная практика как инструмент устранения нетарифных барьеров в торговле в регионе АТЭС
В.О. Никишина УДК 339.54
Организация Азиатско-Тихоокеанского Экономического Сотрудничества (АТЭС) объединяет 21 страну. В конце минувшего века в нее приняты Россия, Вьетнам и Перу. Тогда же было решено “заморозить” прием новых членов на ближайшие 10 лет. Появлению АТЭС в 1989 году предшествовало создание в Азиатско-Тихоокеанском регионе (АТР) ряда объединений экономического характера. Их цель состояла в том, чтобы наладить деловые связи и способствовать осмыслению огромного хозяйственного потенциала входящих в него стран. К числу этих объединений относились Тихоокеанский совет экономического сотрудничества и Экономический совет стран Тихого океана1.
Цель АТЭС состоит в том, чтобы поддержать развитие в регионе, направленное на повышение жизненного уровня народов и рост мировой экономики. Сотрудничество должно ставить своей задачей установление открытой многосторонней торговой системы. Сотрудничество должно строиться предпочтительно на экономической, а не политической или стратегической основе, с тем чтобы реализовать общие интересы и усиливать конструктивную взаимозависимость путем поощрения движения товаров, услуг, капитала и технологий.
Но особенно важным оказалось следующее совещание лидеров стран АТЭС, происшедшее в ноябре 1994 года в Богоре (Индонезия). Они взяли от имени своих государств обязательство (Богорская Декларация о свободе торговли и инвестиций) установить свободный торгово-инвестиционый режим не позднее 2020 года, то есть отменить всякие ограничения в этой об-ласти2. Это и следует рассматривать ныне как конечную цель деятельности АТЭС.
Нельзя игнорировать в то же время и те глубокие различия, которые существуют между этими странами и затрудняют их сотрудничество. Наряду с великими державами здесь присутствуют и страны среднего уровня экономического развития и страны с еще низким хозяйственным потенциалом.
Цель АТЭС с того времени, когда его участники провозгласили Богорскую декларацию о свободе торговли и инвестиций, состоит в том, чтобы найти компромисс между различными подходами к вопросу экономического сотрудничества. Форум стран-членов АТЭС стремится выполнять свой мандат по упрощению процедур торговли путем поощрения такой торговой политики, которая уменьшает расходы (административные и технические барьеры) и стимулирует конкуренцию, что ведет к повышению эффективности внешнеторговой деятельности.
При сокращении тарифов нетарифные барьеры в торговле играют все более важную роль в вопросах доступа на рынок. При этом различия в нормативных требований отдельных стран относятся к числу тех, которые имеют наибольшее влияние на торговлю. Все шире признается, что внутреннее регулирование стран может иметь как положительное, так и отрицательное влияние на конкуренцию. В определенных ситуациях, нормативные требования могут фактически нивелировать выгоды от либерализации торговли.
Различия в нормативных требованиях отдельных государств-членов в определенных ситуациях могут фактически нивелировать выгоды от либерализации торговли. Многие из вопросов, касающихся стандартов и техрегла-
ментов, признаются по своей природе дискриминационными, чрезмерно ограничительными, и непрозрачными, а связанные с ним испытания и процедуры сертификации часто выступают в качестве значительных барьеров в торговле. После того как в странах принимаются новые технические регламенты, изменить их чрезвычайно трудно, в том числе из-за сложных и длительных нормативных и законодательных процессов в большинстве стран.
Поэтому в последнее время форум АТЭС способствует необходимости рассмотрения надлежащей регулятивной практики в рамках комплексного подхода к содействию торговле.
Успешный бизнес все чаще стремится работать на глобальной основе, ища выходы на внешние рынки товаров и услуг в различных частях земного шара, а также источники для привлечения инвестиций. При этом глобализация означает, что экономические показатели экономик все сильнее зависят от качества нормативно-правовой базы торговых партнеров, с которыми данная страна имеет экономические связи. Поэтому координация подходов стран в области регулирования, максимально возможная гармонизация и взаимное признание систем регулирования являются крайне важным элементом для успешного ведения торговли. Большее число стран АТЭС приступили в последние годы к разработке программ по снижению бремени регулирования и улучшения качества и экономической эффективности нормативных мер.
Нет сомнений, что общество определяет спрос на государственное регулирование, в частности, для достижения социальных и экологических целей. Нормативные мероприятия государства необходимы для поддержания здоровой окружающей среды, сохранения жизни и здоровья человека, животных и растений, защиты потребителей и уязвимых социальных и экономических групп, а также содействия улучшению экономических показателей, например, охраны конкуренции на рынке.Существует множество расходов, связанных с вмешательством регулирующих органов. Они обычно варьируются в зависимости от того, как система государственного регулирования разработана, реализована и администрируется.
Можно выделить следующие три основных компонента расходов, связанных с регулированием:
- бюджетные расходы, т.е. затраты на администрирование непосредственно системы регулирования;
- расходы бизнеса и потребителей;
- динамические расходы на экономические показатели, которые в результате регулирования косвенно воздействуют на конкуренцию, инновации и инвестиции. Эти издержки часто носят скрытый характер и в конечном счете выражаются в воздействии на потребителей в виде более высоких цен на регулируемые товары и услуги, низкое качество, и снижение разнообразия.2 Например, исследования Организации Объединенных Наций показали, что прямые расходы на государственное регулирование достигают от 4 до 10 процентов от ВВП3. Эти затраты увеличиваются, если регулирование плохо продумано и разработано или осуществляется неэффективно.
Таким образом, к разработке правил регулирования следует подходить с осторожностью и с четким пониманием как потенциальных выгод, так и потенциальных издержек. Предложения по регулированию должны быть предметом для надлежащего и всестороннего анализа и контроля в отношении их необходимости, эффективности и воздействия на общественное благосостояние. Перед правительствами стоит более сложная задача поддержания такой нормативной среды, которая является справедливой и эффективной в достижении экономических, социальных и экологических целей.
При рассмотрении влияния регулирования на рынок имеет важное значение характер вмешательства государства.Традиционный «ко-мандно-контролирующий» стиль по-прежнему является доминирующим нормативным подходом в большинстве развитых стран. В частности, это обусловлено необходимостью для правительства демонстрировать своим избирателям, что они принимают меры для решения имеющихся проблем.Таким образом, регулирование представляет возможность видимых признаков действий, которые могут быть как очень символичными, так и весьма реальными.
Тем не менее, сравнительно недавно стало наблюдаться все более широкое использование альтернативных подходов к традиционному регулированию (таких, как саморегулиро-
вание, добровольные соглашения, частные стандарты и пр). Все шире признается, что такие подходы могут обеспечить более эффективные способы борьбы с проблемами, проистекающими из «командно-контролирующего» регулирования. Представляется, что с течением времени сдвиг от традиционных подходов к альтернативному регулированию будет увеличиваться. Альтернативы традиционным предлагают регулирования более широкого спектра инструментов политики правительства в соблюдении нормативных целей при наименьших затратах.
АТЭС стремится к упрощению процедур торговли путем снижения барьеров. Недостаточно хорошо продуманная система регулирования ограничивает свободное перемещение товаров, услуг, инвестиций и технологий. Ненадлежащая регулятивная практика также искажает эффективное распределение ресурсов и сдерживает экономический рост. Страны-члены АТЭС признали, что в целях сведения к минимуму искажающего влияния регулирования на международную торговлю и движение инвестиций необходимо обеспечить соблюдение принципов эффективного регулирования.
Лидеры АТЭС признали, что растущая глобализация бизнеса объективно требует демонтирования торговых барьеров, связанных, в первую очередь, с различиями регуляторных систем стран-членов АТЭС, требует реформы системы регулирования4.
Комитет по торговле и инвестициям АТЭС неоднократно инициировал проведение симпозиумов, посвященных поиску решений общих вопросов политики, связанных с реформой регулирования. К ним относятся:
- Взаимосвязи между конкурентной политикой и регулированием;
- Обеспечение высокого качества регулирования;
- Роль нормативно-правовой реформы / дерегулирования;
- Глобализация и нормативно-правовая база.
Принимая во внимание существующую практику на национальном и региональном уровне регулирующих органов, надлежащее регулирование должно:
a) служить четко определенным стратегическим целям и быть эффективным в достижении этих целей;
б) иметь прочную правовую основу;
в) производить преимущества, которые оправдывают расходы с учетом экономических, экологических и социальных последствий;
г) минимизировать затраты;
д) быть ясным, простым и практичным для пользователей;
е) быть в соответствии с другими нормативными актами и политикой;
ж) быть основанным на международных или национальных стандартах, которые согласованы с международными стандартами;
з) минимально ограничивать торговлю для достижения желаемых целей;
к) ориентироваться на результат;
л) в равной мере относиться к товарам национального происхождения и товарам, импортируемым из иностранных государств; и
м) подлежать пересмотру, сохранять гибкость и приспособляемость к происходящим изменениям5.
Подкомитет АТЭС по стандартам и соответствию, инициативы которого способствуют надлежащей регулятивной практике, также признает связь между стандартами и методами оценки соответствия и реформой регулирования. Его подход основывается на признании того, что стандарты и соответствие требованиям могут иметь значительное влияние на торговые потоки и инвестиции в регионе6.
В рамках своей программы работы Подкомитет АТЭС по стандартам и соответствию начал исследовать природу эффектов технических регламентов в области торговли и экономической деятельности и необходимость рассмотрения альтернативных подходов к достижению результатов регулирования. В 1997 году Подкомитет по стандартам и соответствию разработал и принял Руководящие принципы для подготовки, утверждения и пересмотра технических регламентов. Эти рекомендации основаны на принципах ВТО.
Цель этих Руководящих принципов заключается в обеспечении общей основы и набора принципов для членов АТЭС для подготовки, принятия и рассмотрения технических регламентов. Предполагается, что поощрение аналогичных подходов к нормативно-правовому регулированию в рамках АТЭС может улучшить согласованность и прозрачность технических регламентов, тем самым снижая ненуж-
ные препятствия в торговле.
Руководящие принципы для подготовки, принятия и пересмотра технических регламентов предназначены для оказания помощи регуляторам государств-членов АТЭС в принятии эффективных механизмов регулирования, которые должны приводить к улучшению согласованности и прозрачности технических регламентов, тем самым ведущих к снижению технических барьеров на пути торговли. Использование данного руководства следует рассматривать как одно из средств для оказания помощи государствам-членам в выполнении их международных обязательств в рамках ВТО
о ТБТ и их реализации Богорский целей по либерализации торговли.
Принципы Надлежащей регулятивной практики включают три элемента:
а) обеспечение прозрачности нетарифных мер и устранение необоснованных торговых барьеров;
б) совершенствование Надлежащей регулятивной практики; и
с) согласование стандартов и технических регламентов и, где возможно, согласованных режимов регулирования гармонизация стандартов должна быть основана на международных нормах и правилах.
Технические регламенты, которые являются устаревшими или плохо разработаны, способствуют неэффективному регулированию и препятствуют достижению намеченных экономических целей. Когда техническое регулирование применяется неправильным образом, технические регламенты могут привести к необоснованному введению ограничений для развития промышленности и торговли и необоснованному увеличению расходов. Задача Надлежащей регулятивной практики заключается в разработке системы регулирования, которая может оптимизировать меры по регулированию.
Принципы Надлежащей регулятивной практики требуют ряда шагов, которым надлежит следовать:
а) определение проблемы, которая приводит к необходимости принятия мер (чего можно ожидать в условиях нерегулируемого рынка, почему такие нормативные действия необходимы, как нормативная система будет способствовать улучшению ситуации);
б) установление целей (четкое изложение целей, которые регулятор намерен достичь при установлении предлагаемых правил);
с) оценка всех возможных нормативных и ненормативных вариантов;
г) анализ последствий, вытекающих из этих вариантов (каждый вариант должен быть тщательно рассмотрен с точки зрения воздействия (затраты и выгоды) на потребителей, бизнес, правительства и сообщества, включая воздействие на малый бизнес;
e) проведение консультаций с заинтересованными сторонами (консультации были проведены и обобщают мнения основных пострадавших групп. Это важный аспект прозрачности процесса регулирования и повышения осведомленности о предполагаемых мерах регулирования).
Руководящие принципы для подготовки, принятия и пересмотра технических регламентов, разработанные в рамках АТЭС, предлагают поиск ответов на следующие вопросы:
- Какие цели правительства?
- В чем проблема?
- Что является источником проблемы?
- Насколько велика проблема?
- Кого это касается?
- Почему рынок самостоятельно не сможет достичь желаемого результата?
- Почему требуется государственное вмешательство?
- Какие варианты для решения этой проблемы были рассмотрены?
- Каковы альтернативы введению технического регулирования для решения проблемы?
- Существуют ли какие-либо ограничения, которые могут сделать регулирование нежелательными или недостижимым?
- Осуществляется ли техническое регулирование в соответствии с международными стандартами? Если нет, то почему?
- Осуществляется ли техническое регулирование в соответствии с международными обязательствами?
- Сформулированы ли требовании технического регулирования таким образом, что они сводят к минимуму ограничения на способность фирм для входа и выхода на рынок?
- Были ли приняты во внимание мнения всех заинтересованных сторон?
- Были ли соблюдены требования Соглашения ТБТ по уведомлению?
Вместе с тем, немаловажным элементом дискуссий, разворачиваемых на площадках форума стран - членов АТЭС, является вопрос взаимного признания систем технического регулирования.
Важно, таким образом, что АТЭС продолжает давать импульс совершенствованию реформы регулирования в странах-членах, побуждая их к дальнейшему развитию четких и ясных стандартов качества регулирования и принципов принятия взвешенных решений по регулированию, а также систематическому обзору внутреннего регулирования с целью сведения к минимуму ненужных расходов и необоснованных барьеров в торговле.
Несомненно, вопросы, обсуждаемые в рамках подходов к Надлежащей регулятивной практике, имеют важнейшее значение для России. В частности, более активное вовлечение России в процесс внедрения в российское законодательство системы СГС будет оказывать положительное влияние на сближение систем технического регулирования в регионе, приводя к устранению чрезмерных нетарифных барьеров в торговле, вызванных различиями в национальных системах маркировки и классификации классов опасности химических веществ. Кроме того, необходимо принять системные меры к тому, чтобы повысить осведомленность представителей промышленности и российских регулирующих органов о наилучшей практике в области регулирования, которой делятся на заседаниях АТЭС представители делегаций - членов АТЭС.
Вместе с тем, на отдельных дискуссионных площадках АТЭС активно обсуждается ряд инициатив развитых стран (США, Японии, Сингапура), внедрение которых в регулятивную практику стран региона АТЭС с большой степенью вероятности окажет негативное влияние на развитие внешней торговли России с этими странами. Речь, в частности, идет о Стратегии зеленого роста, создающей для российской промышленности угрозу протекционистс-
ких экологических барьеров на внешних рынках. США как председатель АТЭС в 2011 году активно призывает членов АТЭС к поддержке регуляторами этих стран плана действий по разработке экологических стандартов, максимально гармонизированных с имеющимися в развитых странах «наработками».
Представляется, что России следует весьма взвешенно оценить готовность нашей промышленности к поддержке данных инициатив, уделять серьезное внимание подготовке российской позиции по этим вопросам и вступать в активную дискуссию с инициаторами на предстоящих мероприятиях АТЭС. Особенно это актуально в связи с тем, что Россия как председатель форума АТЭС в 2012 году должна адекватно и последовательно отстаивать интересы своей промышленности, учитывая, что председательствующие в этом году США используют мероприятия АТЭС - 2011 для подготовки предстоящей в 2012 году юбилейной Конференции ООН «Рио+20» по устойчивому развитию и защите окружающей среды.
Несомненно, вопросы Надлежащей регулятивной практики, обсуждаемые в рамках мероприятий АТЭС, имеют важнейшее значение для России. Следует отметить, что Россия проводит активную политику в области совершенствования своей системы технического регулирования. Представляется, что России необходимо активно взаимодействовать с регуляторами других стран - членов АТЭС, чтобы, как минимум, повысить осведомленность представителей промышленности и российских регулирующих органов о наилучшей практике в области регулирования и безопасного обращения химической продукции, которой делятся на заседаниях представители делегаций -членов АТЭС, а, как максимум, формировать позицию делегатов АТЭС с учетом интересов российской промышленности как на внутреннем российском рынке, так и в контексте доступа на рынки стран - членов АТЭС.
Активное и осознанное участие РФ в форуме АТЭС позволит эффективно решать перечисленные выше вопросы не только в пределах нашей страны, но и в пределах всего динамично развивающегося Азиатско-Тихоокеанского региона, оказывая тем самым влияние на мировое развитие в целом.
Примечания:
1 Архипов В.Я. Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество. Плюсы и минусы интеграции http://www.erudition.ru/referat/printref/ id.29459_1.html
2 Bogor Declaration - APEC Economic Leaders’ Declaration of Common Resolve, http://www.apec.org/ Meeting-Papers/Leaders-Declarations/1 9 94/ 1994_aelm.aspx
3 OECD (1997), Working Party No. 2 on Competition and Regulation, “Regulatory Quality and Public Sector Reform.” OECD Background Document on Oversight Bodies for Regulatory Reform. Paris: OECD,2007. http:/ /www.oecd.org/dataoecd/4/41/36785272.pdf
4 APEC INFORMATION NOTES ON GOOD REGULATORY PRACTICE, September, 2000 http:// publications.apec.org/publication-detail.php? pub_id=954
5 APEC INFORMATION NOTES ON GOOD REGULATORY PRACTICE, September, 2000 http:// publications.apec.org/publication-detail.php? pub_id=954
6 4th Conference on Good Regulatory Practice, September, 2006, Da Nang City, Vietnam, Sub-Committee on Standards and Conformance (SCSC), 2006/SOM3/ SCSC/031
Библиография:
Report on APEC Sub Committee on Standards and Conformance 1-2 March 2011, USA, Washington DC
Christopher Johnson Office of Industries, U.S. International Trade Commission, The Role of Good Regulatory Practice in Reducing Technical Barriers to Trade, October 2009, http://www.usitc.gov/ publications/332/working_papers/ID_24.pdf
Study on Good Regulatory Practices for Goods and Services Necessary or Desirable for Climate Change Mitigation and Adaptation, October 2009, APEC Policy
Support Unit, PUBLICATION NUMBER: APEC#209-SE-01.7 http://publications.apec.org/publication-detail.php?pub_id=954
Семинар ВТО по Надлежащей регулятивной практике, 18-19 марта 2008, G/TBT/GEN/67/Rev.1. http://www. wto .org/english/tratop_e/tbt_e/ wkshop_march0 8_e/wkshop_march0 8_e. htm
Ministry of Economic Development of New Zealand, Code of Good Regulatory Practice (Last Updated 28 August 2006) http://www.med.govt.nz/ template s/MultipageDocumentT OC_22149.aspx
4th Conference on Good Regulatory Practice, September, 2006, Da Nang City, Vietnam, Sub-Committee on Standards and Conformance (SCSC), 2006/SOM3/ SCSC/031
APEC INFORMATION NOTES ON GOOD REGULATORY PRACTICE, September, 2000 http:// publications.apec.org/publication-detail.php? pub_id=954
APEC. Sub-Committee on Standards and Conformance (SCSC), Guidelines on Preparation, Adoption and Review of Technical Regulations. http:/ /publications.apec.org/publication-detail.php? pub_id=395846
OECD Background Document on Oversight Bodies for Regulatory Reform. Paris: OECD,2007. http:// www.oecd.org/dataoecd/4/41/36785272.pdf
Government of Korea. Korea’s Response to the APEC-OECD Integrated Checklist on Regulatory Reform. June 28, 2007.
Bogor Declaration - APEC Economic Leaders’ Declaration of Common Resolve, http://www.apec.org/ Meeting-Papers/Leaders-Declarations/1 9 94/ 1994_aelm.aspx
Архипов В.Я. Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество. Плюсы и минусы интеграции, http://www.erudition.ru/referat/printref/
id.29459 1.html
