CC BY
173
НАЧАЛЬНЫЙ ЭТАП СТАНОВЛЕНИЯ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (1991-1995 гг.)
I Л.В. Карнаушенко
Аннотация. В статье рассматривается проблема становления новой системы государственной службы России в условиях демократического реформирования политического строя РФ. Выработаны новые подходы к формированию кадрового аппарата органов государственной власти и управления в 1991-1995 гг.
Ключевые слова: государственная служба, государственный аппарат, исполнительные органы власти.
Summary. The paper scrutinises the problem of establishing a new civil service system of Russia in the conditions of a democratic reform of the political system of Russia. The new approaches to the formation of the personnel of the state power and administration in 1991-1995 are developed.
Keywords: public service, the state personnel, the executive authorities.
Обращаясь к историческому опыту становления современной российской системы государственной службы, следует в первую очередь отметить, что данный процесс в значительной степени определялся наследием советского прошлого. В этой связи важно подчеркнуть, что основу советской кадровой политики и государственно-управленческой практики составлял дискреционный принцип, то есть принцип усмотрения. При этом нормативно-институциональной основой управления сферой государственной службы стала партийно-советская номенклатура, обеспечивавшая ведущую роль КПСС, ее комитетов в назначениях на все ответственные должности, как в государственном аппарате, так и в общественных организациях.
Господство данного принципа, в частности, привело к тому, что на протяжении всей советской истории
единственным законодательным актом о государственной службе в РСФСР и СССР являлось действовавшее свыше 70 лет «Временное положение о службе в государственных предприятиях и учреждениях» 1923 года [44]. В итоге 241 при отсутствии законодательства направлявшего и регулировавшего порядок различных видов государственной службы, ее регламентация приобрела хаотичный вид. Частные, отдельные вопросы службы регулировались различного рода инструктивными документами, подзаконными актами.
Лишь в условиях перехода к системной политической реформе 19881991 гг. в СССР была, наконец, осознана необходимость формирования целостной концепции государственной службы, ее политического и правового оформления. Однако проводившаяся в данном направлении работа осталась незавершенной. В итоге, с лише-
ВЕК
242
нием КПСС властных функций стал очевидным глубокий кризис прежних номенклатурных структур. Дополнительный импульс его развитию был придан конфликтом союзного и российского руководством, в ходе которого в 1989-1991 годах в РСФСР начали активно конструироваться собственные министерства и ведомства, функции которых ранее попросту поглощались общесоюзными структурами.
Своего логического завершения кризис достиг в результате краха СССР. Еще до признания формального распада Советского Союза 14 ноября 1991 года были упразднены союзные отраслевые министерства. Это было связано с тем, что в этот день участники заседания, собравшегося в Новоогарево и призванного согласовать текст Договора о Союзе Суверенных государств (ССГ), в число которых входили 10 руководителей республик, поддержали намерение создания государства, основанного на принципах конфедеративного устройства [6; 315]. Остальные союзные министерства были окончательно упразднены 26 декабря 1991 года.
С началом процесса формирования новой российской государственности, сопровождавшегося нарастанием хаоса в организации системы государственной службы, голоса сторонников реформы государственного аппарата усилились [11]. В частности, о необходимости определить статус государственных служащих поставил вопрос Съезд народных депутатов Российской Федерации [1; Ст. 899].
Объективно необходимость реорганизации системы государственной службы диктовалась также общими изменениями в системе органов государственной власти и управления, порожденными реформами начала 1990-х годов. В частности, в новой
Преподаватель
России реформаторы отказались от отраслевого принципа формирования министерств. Из 25 отраслевых министерств в структуре государственной исполнительной власти осталось только пять ведавших наиболее сложными, ключевыми отраслями (по атомной энергетике, путей сообщения, сельского хозяйства и продовольствия, топлива и энергетики, транспорта). Наряду с этим, в связи с развитием рыночных структур, появлялись министерства для эффективного управления этими процессами, например получившие заметную роль в экономической жизни страны министерства государственного имущества, антимонопольной политике и поддержке предпринимательства и пр.
Отметим также, что, наряду с переменами, происходившими в общероссийском масштабе, реформа системы государственной власти развернулись и в субъектах Федерации. Здесь она набрала обороты еще осенью 1991 года, когда правопреемниками исполкомов областных Советов народных депутатов выступили администрации территорий. Назначенные Президентом России, главы администраций во всех регионах начали активную реорганизацию старых аппаратов управления.
К примеру, назначенный главой администрации В. Дьяконов в начале процесса реформирования аппарата управления заявил, что пытается отойти от отраслевого принципа управления к территориальному, горизонтальному [15]. Соответственно, отраслевые должности заместителей главы края ликвидировались. При этом глава администрации заметно усилил свое личное влияние на аппарат управления, сосредоточив в своих руках решение ряда управленческих вопросов, как он считал, в целях повышения ответственности при их решении.
Как следствие реформирования аппарата, уже в конце 1991 года в новой структуре власти на местах появились обновленные департаменты (в отдельных субъектах Федерации - министерства). Это, в частности, департаменты науки и народного образования, сельского хозяйства и пр. Вместо отраслевых подразделений на местах, как правило, структурно заметно был усилен общеэкономический блок. Это обуславливалось формированием в России новых экономических подразделений в министерствах и ведомствах, которые отражали становление рыночной системы. В 1992 году в администрациях появилась также новая должность заместителя губернатора по приватизации. Наряду с этим возникали и многие другие должности, в частности, отражающие местную специфику (к примеру, заместители по казачеству в южных регионах России).
Рассматривая происходившие перемены, связанные с модернизацией структур государственного управления в центре и на местах, отметим, что, на наш взгляд, в принципиальном плане в наследство от прошлого новой власти достались некоторые проблемы, характерные для страны в целом. В новых условиях выяснилось, что, несмотря на внешне стройную партийно-государственную кадровую политику в стране накопилось немало проблем. В первую очередь к ним следует отнести неупорядоченность отношений в обновлявшемся государственном аппарате, отсутствие должной инициативы при снизившемся уровне исполнительской дисциплины, неготовность к работе в условиях развертывания процессов демократизации. Наряду с этим, к ним добавлялись многие новые трудности, связанные с тем, что стихийно разрушилась десятилетиями складывавшаяся сис-
тема государственной службы, ухудшались ее качественные характеристики. В частности, была нарушена отработанная система ротации кадров, остро встала проблема повышения профессионализма с учетом современных требований, в том числе, адаптации государственных служащих к условиям рынка и демократии. Все это существенно затрудняло проведение административной реформы, снижало авторитет власти, эффективность управленческой деятельности.
В целом, организационная нестабильность государственных структур в короткий срок стала одной из наиболее острых проблем новой России. В частности, это выразилось в быстром росте с 1991 года общей численности государственного аппарата. Необоснованное раздувание штатов, отмечавшееся как на региональном, так и на федеральном уровне стало серьезной проблемой. В рассматриваемый период произошло и заметное ухудшение качественного состава кадров государственного аппарата, нарушение прежде складывавшихся кадровых пропорций.
В данной связи необходимо заметить, что еще с довоенных времен в стране сложилась практика формирования государственного аппарата, прежде всего, из числа лиц с высшим инженерным образованием. Поскольку хозяйственно-организаторская функция КПСС являлась, по сути, основной, директора предприятий, их заместители, начальники цехов, проявив свой талант организаторов производства, переводились в ранг организаторов всего общества. Они проходили через должности в партийных аппаратах на местах и, наконец, возвышались до центральных органов, прежде всего, до министерств и ведомств в Москве [13]. В итоге, как на
243
244
федеральном, так и на региональном уровнях их доля составляла около 80% [14, 14]. В отличие от СССР, персонал государственного аппарата развитых стран комплектовался преимущественно из гуманитариев, зачастую имевших двойное образование и ученые степени по юридическим и экономическим наукам.
Отмеченная потребность в реформировании системы государственной службы все более осознавалась руководством органов государственной власти и управления. В частности, в 1992 году 6-й Съезд народных депутатов РФ в одном из постановлений поручил Верховному Совету в трехмесячный срок принять закон РФ «О государственной службе». Первые практические шаги в сфере модернизации системы государственной службы были определены постановлением Правительства Российской Федерации от 6 марта 1992 года № 145 «Вопросы Главного управления по подготовке кадров для государственной службы при Правительстве РФ». Одним из первых документов, внесших принципиально новые моменты в практику регулирования государственной службы, стал Указ Президента РФ от 4 апреля 1992 года № 361 «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» [1; Ст. 923]. В соответствии с ним, в целях усиления борьбы с коррупцией на период принятия Закона о государственной службе в РФ на служащих государственного аппарата накладывался целый ряд ограничений, а также вводилась ответственность за нарушение указанных требований. В частности, указом вводилась практика обязательного представления деклараций о доходах, данных о движимом и недвижимом имуществе, о вкладах в банках и ценных бумагах, а также об обязательс-
Преподаватепь
твах финансового характера при назначении государственных служащих на должность.
В 1992 году появился и первый вариант концепции развития государственной службы Российской Федерации. И хотя этот вариант был критически встречен в научных кругах, а также получил скептические оценки в прессе, тем не менее, выработка данной и последующих концепций дала толчок системной работе по созданию новой модели государственной службы. Безусловно, это имело немалое положительное значение.
Процессы формирования новой системы государственной службы в 1992-1993 годах проходили в условиях углубления политического противостояния между Съездом народных депутатов Российской Федерации и Президентом в условиях перманентных изменений Конституции и ускоренного усиления позиций исполнительной власти. В силу этого, в 1993 году работа в указанной сфере становилась все менее результативной. Тем не менее, даже в таких сложных условиях она продолжалась. Так, в целях обеспечения единой политики в области организации системы государственной службы Указом Президента Российской Федерации от 3 июня 1993 года «О первоочередных мерах по организации системы государственной службы в Российской Федерации» был образован Совет по кадровой политике при Президенте Российской Федерации [2; 1993. № 23. Ст. 2108].
Эффективность работы по совершенствованию системы государственной службы России существенно возросла после прохождения высшей точки конфронтации президентских и парламентских структур. В частности, это нашло отражение в Конститу-
ции Российской Федерации, прежде всего, в пункте 4 статьи 32, который установил, что граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе, а также в пункте «т» статьи 71, отнесшем федеральную государственную службу к ведению Федерации. Таким образом, Конституция в главном урегулировала вопросы, связанные с определением и реализацией статуса государственных, а также муниципальных служащих. С этого времени к характерным чертам процесса реформирования государственной службы можно отнести конституционную легитимность формирования ее нормативной базы.
Однако наличие некоторой неточности формулировок в упомянутых статьях Конституции, а также развернувшиеся в России процессы «суверенизации» привели к тому, что в условиях запаздывания в принятии федеральных законов, в субъектах Федерации начали приниматься собственные законы о государственной службе.
Закрепление своего рода компромиссной позиции российской власти было связано с принятием Положения о федеральной государственной службе, утвержденного Указом Президента от 22 декабря 1993 года [2; 1993. № 52. Ст. 5073]. Этот документ стал первым крупным правовым актом в сфере государ ственно-служебных отношений, закрепивший принципы государственной службы, перечень государственных должностей, обязанности, права, ограничения и запреты для служащих, порядок прохождения и т.д. При этом Положением было впервые введено деление служащих на «государственных» и «негосударственных», т.е. фактически было признано, что государственная служба подразделяется на федеральную и государственную службу субъектов Федерации.
В целом, демократические преобразования в Российской Федерации заставили пересмотреть приоритеты формирования государственной службы, кадровой политики. Уже на начальном этапе произошли серьезные изменения в государственном аппарате, были в основной своей части обновлены федеральные органы исполнительной власти (на 58,5%). Большие подвижки прошли и в кадровом составе органов исполнительной власти субъектов Федерации, где к середине 90-х годов произошло обновление кадрового состава в среднем на 30% [5].
В рассматриваемый период практически заново был сформирован и аппарат представительных органов, что позволило существенно обогатить и омолодить потенциал законодательной власти, в определенной степени изменить приоритеты их деятельности. Однако следует отметить, что качественного укрепления государственной службы все же не удалось добиться. В связи с этим особую значимость для обновлявшейся России приобрело создание продуманной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.
В данной связи, к середине 1990-х годов выросло внимание к вопросам подготовки и переподготовки кадров. В частности, следует особо отметить преобразование в 1994 году Российской академии управления в Российскую академию государственной службы при Президенте РФ, что позволило существенно укрепить учебную, научную и организационно-методическую базу всей системы государственной службы. Вслед за этим, в 1995 году находившиеся в ведении Академии Волго-Вятский, Дальневосточный, Поволжский, Северо-Западный, Северо-Кавказский, Сибирский и Уральский кадровые цен-
245
246
тры были преобразованы в академии государственной службы.
Несмотря на определенные успехи, к концу рассматриваемого периода для системы государственной власти и управления новой России по-прежнему была необходима реальная демократизация государственной службы на основе объективных процедур проверки и подтверждения деловых качеств работников, и в то же время -превращения ее в открытую систему, имеющую постоянную связь с гражданами и их организациями, отзывчивую к их нуждам и запросам и находящуюся под эффективным общественным контролем. Разумеется, никакие ссылки на необходимость сберечь профессио нальный уровень аппарата не должны были служить оправданием для выведения его из-под общественного контроля и из нормального взаимодействия с гражданами и их объединениями.
В частности, об остроте проблем формирования госаппарата свидетельствовал продолжавшийся рост его численности. Так, в 1994 году прирост численности работников центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти, по сравнению с 1991 годом, составил 24,3 тыс. человек, а общая численность составляла 39,2 тыс. человек. В свою очередь, общее количество работников органов государственной власти на 1 января 1995 года составила 1054 тыс. человек. Примерно 86,4 % их общей численности составляли занятые в органах исполнительной власти [7, 24]. Тенденция роста численности, хотя и менее ярко выраженная, наблюдалась и в других ветвях власти.
В рассматриваемый период обострилась также проблема качественного состава работников, находящихся на государственной службе. Как отмеча-
Преподаватепь
лось выше, немалое количество государственных служащих трудились ранее в партийно-советском аппарате [9, 36]. Несмотря на все последующие преобразования, значительное число чиновников сумело удержаться у власти, хотя с трудом восприняло многие «демократические новации». Соответственно, после 1991 года чиновничество было представлено двумя неравными группами - старыми специалистами и вновь рекрутированными представителями новой «демократической» волны.
При этом нужно заметить, что возможности реформаторов по радикальному изменению состава органов государственной власти и управления были ограничены не только их личным прошлым (начиная с Президента Б. Ельцина), но и стихийно сложившимися условиями комплектования государственного аппарата в постсоветской России. Значительное количество служащих проходили «школу руководства» в низовых административно-хозяйственных структурах. Основой здесь были работники административно-советского госаппарата. Президентская администрация после 1991 года, например, формировалась за счет чиновников советских аппаратов, а правительство профессионализировалось за счет хозяйственных кадров. Подобные тенденции были в целом характерны для становления политической элиты новой России в целом, а не только структур аппарата органов управления [12 (13); 25-27 (148)].
Сколько-нибудь системной работа по реформированию системы государственной службы стала лишь после того, как вопросами организации государственной службы в масштабах всей страны стала заниматься Администрация Президента. В данной связи позитивное значение имело созда-
ние 22 февраля 1994 года Управления Федеральной государственной службы при Президенте Российской Федерации [5]. Вопрос государственной службы привлек внимание и избранной в соответствие с Конституцией Российской Федерации, Государственной Думы. В частности, 7 июня 1994 года в Государственной Думе состоялись парламентские слушания Комитета по делам Федерации и региональной политики по проекту Закона «О Государственной службе Российской Федерации».
Тем не менее, следует особо отметить сохранение доминирующего значения структур исполнительной власти, по сути, действовавших на опережение и вводивших соответствующие изменения в практике организации и порядке прохождения государственной службы. Так, к примеру, в январе 1995 года специальными Указами Президента Российской Федерации были утверждены Сводный перечень государственных должностей Российской Федерации [3; 1996. № 52. Ст. 5912; 1998. № 43. Ст. 5337] и Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих. [3; 1995. № 3. Ст. 174; 1997. № 20. Ст. 2244].
Однако все это не снимало с повестки дня вопроса о принятии единого федерального закона о государственной службе. В данной связи переломным моментом стал 1995 год. 5 июля 1995 года, Государственная Дума приняла Закон «О Государственной службе», а 31 июля 1995 года Президент РФ подписал Федеральный Закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» [3; 1995. №31. Ст. 2990]. Несмотря на целый ряд совершенно очевидных недостатков закона (к примеру, фактический отказ от регулирования сферы
«милитаризованных служб» - военной, милицейской и др.), концепция реформы государственной службы получила в нем свое дальнейшее развитие. Принятие закона, безусловно, имело позитивное значение, в частности, заключавшееся в том, что впервые на законодательном уровне публично закреплялись права и обязанности работников аппарата управления и социальные льготы государственных служащих.
Отметим также, что закон 1995 года имел рамочный характер, а поэтому изначально предполагал принятие пакета других нормативных актов, регламентирующих особенности государственной службы в отдельных органах, вопросы денежного содержания федеральных госслужащих, порядок присвоения квалификационных разрядов и пр. Таким образом, была предпринята попытка выстроить стройную систему института государственной службы, в которой имелись бы все ее атрибуты, виды государственной службы, порядок поступления на государственную службу, квалификационные разряды государственных служащих и порядок прохождения государственной службы.
Для реализации Федерального закона предполагалось принятие более 30 нормативных актов. И действительно, вскоре такая работа по их принятию началась. В соответствии со статьей 26 Федерального закона, в декабре 1995 года был образован Совет по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации [3; 1995. № 49. Ст. 4778], имеющий в своем составе представителей Президента Российской Федерации, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Кон-
247
248
ституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
Однако продвижение в сфере реформирования системы государственной службы, на наш взгляд, и в 19941995 годах не сопровождалось системными шагами в практической организационной работе по оптимизации государственного аппарата, особенно его качественного состава. В данной связи, мы разделяем точку зрения исследователей, считающих, что становление современной системы государственной службы в России происходило скачкообразным путем. Старая служба утратила свои стратегические цели. Возникла неопределенность в ее деятельности, в выборе средств и методов работы, в порядке организации и функционирования. Свидетельством этого являлись непрерывные реорганизации, сопровождавшиеся сменявшими друг друга волнами сокращений кадров государственного аппарата и его новых расширений. Одновременно возникли крупные отклонения от устоявшихся правил, норм, социальных традиций, стандартов государственной службы, а также широкое распространение среди государственных служащих коррупции, бюрократизма, равнодушия к работе. Массовым стал уход государственных служащих в коммерческие и иные негосударственные структуры и пр. [8; 115].
В данной связи, рассматривая мероприятия по становлению системы государственной службы в Российской Федерации в 1991-1995 гг., следует признать, что в значительной степени они носили не концептуально-политический, а структурно-организационный характер. В это время много внимания уделялось декларации новых принципов, созданию все-
Преподаватепь
возможных управленческих структур.
Однако, на наш взгляд, эта деятельность не приобрела должной осмысленности и системности.
ЛИТЕРАТУРА
1. Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. — 1992. — №17.
2. Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации.
3. Собрание законодательства Российской Федерации.
4. Собрание Узаконений РСФСР. 1923. №11.
5. Текущий архив Совета Федерации ФС РФ.
6. Коржихина Т.П., Сенин А. С. История российской государственности. - М., 1995.
7. Госслужащий как человек и профессионал. Информационный бюллетень центра социологического обеспечения подготовки государственных служащих. - М, 1996.
8. Государственная служба в России: отечественный опыт организации и современность. - Ч. 2. - М., 2000.
9. Современная государственная кадровая политика и эффективность управления / Под ред. В.Г. Игнатова. - Ростов-на-Дону: Изд-во СКАГС, 1998.
10. Желтое В.В., Клещевский Ю.Н. Социология политики: политическое господство. - Кемерово, 1996.
11. Атаманчук Г.В. Основные положения концепции развития государственной службы в Российской Федерации// Вестник государственной службы. -М., 1992. Июнь.
12. Зинченко Г.П. Госслужащие региона: состав и социальные особенности // Социс. - 1999. - № 2.
13. ОлещукЮ. Госаппарат в России // МЭ-иМО. - 1998. - № 4.
14. Охотский Е. Кадры в зеркале социологии // Власть. - 1997. - № 6.
15. Кубань. - 1991. - 15 декабря. ■
