CC BY
17
R.V. NAGORNYH
FORMATION OF ADMINISTRATIVE AND LEGAL INSTITUTE OF THE STATE LAW-ENFORCEMENT SERVICE
Annotation: the author investigates the process of formation and development of administrative and legal institute of the state law-enforcement service, its purposes and goals, the normative documents regulating its activity.
Key words: state law-enforcement service, types of state service.
О ФОРМИРОВАНИИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ СЛУЖБЫ
Аннотация: автор исследует процесс формирования и развития административно-правового института государственной правоохранительной службы, его цели и задачи, нормативные документы, регламентирующие ее деятельность. Ключевые слова: государственная правоохранительная служба, виды государственной службы.
Кадровая политика в правоохранительной сфере находит выражение в действующем законодательстве, которое образует самостоятельный уровень кадровой политики и определяет ее нормативные основы. Несмотря на то что в современных условиях реформирования системы государственного управления вопросам совершенствования законодательства о государственной службе, реорганизации и совершенствования системы кадрового обеспечения правоохранительных органов уделяется особое внимание, проблемы фактического определения правоохранительной службы, правового положения сотрудниковправоох-ранительных органов и ряд других сопутствующих вопросов до настоящего времени не разрешены.
В последнее десятилетие правовое регулирование института государственной службы в России стремительно развивалось. Об этом, по мнению Ю.Н. Старилова, свидетельствует новое российское законодательство о государственной службе1 (Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»2 и Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»)3.
Существенное обновление законодательного массива позволило обеспечить относительную стабильность в вопросах определения общих положений административно-правового института
государственной службы, основ ее организации, принципов функционирования4. Положительное влияние на улучшение ситуации в сфере государственнойслужбы оказало принятие утвержденной Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336 Федеральной программы «Реформирование государственнойслужбы Российской Федерации (2003-2005 г.)»5, основная цель которой - повышение эффективности государственной службы в целом, ее видов и уровней, оптимизация затрат на государственных служащих и развитие ресурсного обеспечения государственной службы.
Основными направлениями реализации программы на период до 2007 г. определены совершенствование законодательной и нормативно-правовой базы по вопросам реформирования государственной службы; проведение экспериментов и осуществление пилотных проектов по применению новых подходов к организации федеральной государственной службы и обеспечению деятельности федеральных государственных служащих; совершенствование подготовки, переподготовкии повышения квалификации государственных служащих; создание материально-технических условий для эффективного функционирования федеральной государственной службы; формирование системы управления государственной службой. Реализация программы уже на прошедшем этапе во многом способствовала улучшению состояния дел в системе государственной службы6.
Ґ Р.В. НАГОРНЫХ, N
кандидат юридических наук, доцент (Вологодскийинститут права и экономики ФСИН России)
V E-mail: [email protected] J
Вместе с тем в настоящее время контуры развития административно-правового института государственной службы до конца не определены, отсутствует единство во взглядах на основные направления его дальнейшего развития, совершенствования форм и методов организационно-правового регулирования, информационного и ресурсного обеспечения, соотношения с другими отраслями права и т. д. Это существенным образом сказывается на состоянии дел в регулировании отраслевых разновидностей государственной службы. Следует признать, что сегодня наметилось серьезное отставание законодательной деятельности от потребностей государственно-правового развития страны в сфере государственной службы. Особенно ярко это проявляется в регулировании государственной службы в правоохранительных органах.
Такое положение дел должно быть исправлено за счет более тщательной проработки теоретических проблем в рассматриваемой сфере, в том числе путем совершенствования терминологического аппарата, устранения пробелов в действующем законодательстве и ведомственном правовом регулировании вопросов прохождения государственной службы различных видов.
В связи с этим следует отметить, что любой вид государственной службы (прежде всего ее административно-правовой статус) про-изводен от функций того органа, где она предусматривается. Поэтому необходимо на законодательном уровне определить правовой статус государственных органов, осуществляющих функции в области борьбы с преступностью, поддержания правопорядка, соблюдения законности. Принципиально важно определить критерии классификации государственной службы. На наш взгляд, в данной ситуации наиболее применим функционально-целевой подход в классификации государственных органов, поскольку четкое разграничение их функций, в том числе в правоохранительной сфере, позволяет определить и ту разновидность государственной службы, которая должна обеспечивать выполнение указанных функций.
Исследование функционально-целевых характеристик существующих в настоящее время в государстве органов исполнительной власти, задействованных в той или иной степени в выполнении функций и решении задач в сфере
правоохранительной деятельности, не позволяет дать однозначный ответ на вопрос, какой вид государственной службы должен обеспечивать деятельность тех или иных органов. Решение данного вопроса даже на теоретическом уровне осложнено и тем, что практическое формирование аппарата государственных служащих этих органов осуществляется спонтанно, в основном путем применения смешанного принципа формирования должностей в том или ином органе. Само понятие «правоохранительная деятельность» до настоящего времени имеет достаточно размытые очертания, и применение его в теории и на практике носит более ситуативный, чем системный характер.
В связи с этим нельзя не остановиться на характеристике действующего Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы в Российской Федерации»7, который установил деление государственной службы на три основных вида. Формирование системы государственной службы в данном законе, на наш взгляд, носит слишком упрощенный характер и не позволяет обеспечить надлежащим правовым регулированием весь спектр общественных отношений, существующих в системе государственнойслужбы. Слишком условное деление государственно-служебных правоотношений, предложенное в законе, не позволяет обеспечить решение важных задач государственно-правового строительства.
Попытки привести действующее законодательство о государственной службе в соответствие с данным законом вызвали серьезные сложности правового и организационного характера. Так, совершенно невозможно при помощи данного закона решить вопрос об определении статуса государственной службы, например, в органах прокуратуры, ряде специальных федеральных служб, выполняющих в том числе важнейшие правоохранительные функции (ФСБ, ФСО, СВР России и др.). Традиционно государственнаяслуж-ба в органах безопасности относилась к особой разновидности военной службы. Вместе с тем в современных условиях расширения спектра внешних и внутренних угроз национальной безопасности, изменения их структуры и дифференциации вполне уместна постановка вопроса о создании специального вида государственной службы в органах, обеспечивающихинтересы национальной безопасности России.
В пользу такой точки зрения свидетельствует и практика правового регулирования государственной службы в органах безопасности, которая заметно отличается от правового регулирования военной службы. Например, в соответствии со ст. 17 Федерального закона от 10 января 1998 г. № 5-ФЗ «О внешней развед-ке»8 на военнослужащих органов внешней разведки распространяется действие федеральных законов, регулирующих прохождение военной службы, с учетом особенностей, обусловленных спецификой выполняемых указанными военнослужащими функций. Аналогичные нормы, определяющие административно -правовой ста -тус сотрудников, предусмотрены и в ст. 16 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности»9. Таким образом, государственные служащие рассматриваемой категории обладают специальным административно-правовым статусом, производным от правового положения органов безопасности и заметно отличающимся от правового положения обычных военнослужащих.
Несмотря на то что в соответствии с законодательством данная категория государственных служащих отнесена к категории военнослужащих, между ними существуют заметные различия, на что часто обращается внимание в специальной литературе, посвященной рассматриваемой проблеме10. А.В. Кудашкин указывает на то, что административная реформа предполагает реформирование военной организации государства, в том числе ликвидацию некоторых федеральных государственных органов, исключение военной службы в ряде государственных органов, обеспечивающих деятельность Вооруженных Сил РФ (например, ФСБ, СВР, Федеральная служба охраны), включение самостоятельных государственных органов в состав Вооруженных Сил РФ (Гостехкомиссия при Президенте РФ, Федеральная служба специального строительства, Главное управление спецпрограмм). По его мнению, это уже в ближайшее время приведет к тому, что предложенная Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» классификация видов государственной службы устареет и потребует последующего изменения законодательства11.
Кроме того, далеко не все органы системы безопасности в настоящее время комплектуют1
ся сотрудниками, имеющими статус военнослужащих. Например, правовой статус сотрудников Государственной фельдъегерской службы РФ, которая в соответствии со ст. 1 Федерального закона от 17 декабря 1994 г. № 67-ФЗ «О федеральной фельдъегерской связи» является составной частью сил и средств обеспечения безопасности Российской Федерации, определяется законодательством о прохождении государственной службы в органах внутренних дел.
Не менее противоречиво законодательство о прохождении службы в органах правопорядка. В настоящее время правоохранительная служба не имеет единого законодательного акта, регулирующего вопросы ее организации и прохождения. Правоохранительная служба урегулированамно-жеством разнообразных по юридической силе и содержанию нормативных правовых актов. Например, федеральные законы о соответствующих видах государственно-служебной деятельности (Федеральный закон от 18 апреля 1991 г. № 1034-1 «О милиции»12, Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации»13, Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах»14, Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве»15 , Федеральный закон от 17 декабря 1994 г. № 67-ФЗ «О федеральной фельдъегерской связи»16 и др.).
Кроме того, правоохранительными признаками обладает служба в органах прокуратуры, федеральной миграционной службе, милиции общественной безопасности, которая должна быть отнесена, скорее, к муниципальной (негосударственной) правоохранительной службе, а также в муниципальных органах охраны общественного порядка (в случае их фактического создания в соответствии со ст. 3 Федерального закона от 18 апреля 1991 г. № 1034-1 «О милиции»).
Определение правоохранительной службы, содержащееся в ст. 7 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», носит слишком общий характер и не может быть критерием отнесения той или иной государственной службы к правоохранительной.
По смыслу ст. 7 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» к исследуемому кругу можно относить государственные органы, службы и
учреждения, осуществляющие функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, защите прав и свобод человека и гражданина. Однако это не совсем корректно, поскольку в одном органе может быть предусмотрена как правоохранительная, так и государственная гражданская, военная или иная государственная служба. Например, органы ФСБ России комплектуются военнослужащими и гражданским персоналом. Сотрудниками органов Федеральной службы безопасности являются военнослужащие органов Федеральной службы безопасности (за исключением военнослужащих, проходящих военную службу по призыву), а также лица из числа гражданского персонала, назначенные на должности военнослужащих (ст. 16 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности Российской Фе-дерации»)17. Лица из числа гражданского персонала, назначенные на должности военнослужащих в ФСБ России, являются не только сотрудниками данного органа государственной власти, но и федеральными государственными служащими. Однако в настоящий момент однозначно отнести их профессиональную служебную деятельность к одному из трех видов федеральной государственной службы представляется трудной задачей.
В обеспечении одного направления правоохранительной службы могут быть задействованы несколько государственных органов. Например, согласно ст. 5 Федерального закона от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ (ред. от 29 декабря 2004 г.) «О государственной охране»18 государственную охрану осуществляют федеральные органы государственной охраны, а в обеспечении безопасности объектов государственнойохраны и защиты охраняемых объектов в пределах своих полномочий участвуют органы Федеральной службы безопасности, органы внутренних дел Российской Федерации и внутренние войска Министерства внутренних дел Российской Федерации, органы внешней разведки Российской Федерации, федеральные органы правительственной связи и информации, Вооруженные Силы Российской Федерации, органы пограничной службы Российской Федерации и иные государственные органы обеспечения безопасности.
Некоторые указания на органы, где может быть предусмотрена правоохранительная служ-
ба, можно обнаружить в содержании отдельных нормативных правовых актов (например, в Постановлении координационного совещания руководителейправоохранительных органов РФ от 28 июля 1999 г. «О механизме информационного обеспечения режима законности в период предвыборных кампаний», которое было подписано должностными лицами Генеральной прокуратуры, ФСБ, МВД, налоговых и таможенных органов России. В качестве более современного примера можно вспомнить Указ Президента РФ от 5 июня 2003 г. № 613 «О правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ»19.
Анализ содержания ст. 7 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» не позволяет однозначно уяснить смысл нормативной дефиниции. Так, обеспечение безопасности отнесено тем же законом и к содержанию военной службы. Статья 6 Федерального закона определяет ее как вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства.
Таким образом, правоохранительная служба в настоящее время лишь обозначена федеральным законодательством, ее теоретический, в том числе понятийно-категориальный аппарат, нуждаются в серьезной доработке. Современные модели службы в правоохранительных органах могут послужить для этого лишь отправными точками. Для решения задачи создания института государственнойправоохранительной службы необходимо прежде всего на законодательном уровне определить статус федеральных органов исполнительной власти, выполняющих функции в области обороны, безопасности и правопорядка. При этом научная классификация видов государственной службы возможна лишь после создания стройной классифицированной системы органов исполнительной власти, законодательного закрепления их полномочий путем принятия соответствующих федеральных законов. Подобный шаг позволит определить функции и компетенцию органов исполнительной вла-
сти, перераспределить функции между ними, а в дальнейшем - избежать их дублирования.
1 См.: Старилов Ю.Н. Что происходит с институтом российской государственной службы? // Журн. рос. права. 2004. № 9. С. 11-25.
2 См.: Собрание законодательстваРФ. 2003. № 22. Ст. 2063.
3 См.:Там же. 2004. № 31. Ст. 3215.
4 См.: КулешовИ.В. Правоохранительная государственная служба России: конституционно-правовые основы формирования // Чиновникъ. 2003. № 3. С. 15-18.
5 См.: Собрание законодательстваРФ. 2002. № 47. Ст. 4664.
6 См.: О продлении срока реализации Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» на 2006-2007 годы: Указ Президента РФ от 12 декабря 2005 г. № 1437 // Собрание законодательстваРФ. 2005. № 51. Ст. 5514.
7 См.: Собрание законодательстваРФ. 2003. № 22. Ст. 2063.
8 См.: Там же. 1998. № 3. Ст. 143.
9 См.: Там же. 1995. № 15. Ст. 16.
10 См., напр.: Колодкин Л.М. Концептуальные вопросы формирования института правоохранительной службы в Российской Федерации. М., 2004. С. 42-43.
11 См.: Кудашкин А.В. Военная служба и ее место в системе государственной службы Российской Федерации // Право в Вооруженных Силах. 2003. № 8. С. 15-17.
12 См.: Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503; Собрание законодательства РФ. 1999. № 14. Ст. 1666; 2000. № 31. Ст. 3204; 2001. № 1. Ст. 15.
13 См.: Собрание законодательстваРФ. 1997. № 30. Ст. 3586.
14 См.: Там же. Ст. 3590.
15 См.: Там же. Ст. 3591.
16 См.: Там же. 1994. № 34. Ст. 3547.
17 См.: Там же. Ст. 1269.
18 См.: Там же. 1996. № 22. Ст. 2594; 2005. № 1. Ч. 1. Ст. 17.
19 См.: Собрание законодательстваРФ. 2003. № 23. Ст. 2197; 2005. № 36. Ст. 3665.
