CC BY
40
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2011. № 6
вопросы экологического права
И.А. Игнатьева, доктор юридических наук, доцент кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ*
НА пУТИ к «РИо+20»: проблемы РАЗвИТИя экологического законодательства в россии
Подготовка к конференции ООН по устойчивому развитию, которая намечается в Рио-де-Жанейро в 2012 г., актуализирует вопросы об эффективности и полноте правового регулирования экологических отношений в Российской Федерации. В статье анализируется состояние экологического законодательства в двух основных направлениях его совершенствования: во-первых, в аспекте соответствия международным документам, подписанным в Рио в 1992 г. на Конференции ООН по окружающей среде и развитию, и во-вторых, в свете своевременного реагирования на вызовы времени, усиления динамики развития законодательства.
ключевые слова: экологическое законодательство; международный договор; конференция ООн; устойчивое развитие; рио+20.
Preparation for the United Nations Conference on Sustainable Development which is planned in Rio de Janeiro in 2012, brings into focus the problems of efficiency and completeness of legal regulation of ecological relations in the Russian Federation. The article analyzes current condition of the environmental legislation in Russia in two main directions of its development: first, bringing it in conformity with the international documents signed in Rio in 1992 at the United Nations Conference on Environment and Development, and secondly, making it more flexible, dynamic and relevant to modern challenges.
Keywords: environmental legislation; international treaty; the United Nations Conference; sustainable development; Rio+20.
В преддверии новой конференции ООИ по устойчивому развитию, которую уже принято кратко именовать «рио+20»1, закономерно возникает вопрос о влиянии международных документов, принятых на конференциях такого уровня, на российское экологическое законодательство (понимаемое в данной работе как совокупность приро-доресурсных отраслей законодательства и законодательства об охране окружающей среды).
1 резолюцией 64/236 Генеральной Ассамблеи ООн от 24 декабря 2009 г. принято решение «организовать в 2012 г. проведение Конференции ООн по устойчивому развитию на возможно более высоком политическом уровне, включая глав государств и правительств или других представителей».
Известно, что экологическое законодательство развивается в соответствии с международными обязательствами Российской Федерации, испытывая на себе влияние международного права окружающей среды. Причем в условиях возникновения, с одной стороны, глобально значимых экологических задач, жизненно важной потребности скорейшего решения проблемы нарастания кризисных тенденций в окружающей среде, с другой — быстрого истощения природных ресурсов при постоянном расширении заинтересованности общества в их использовании особое значение приобретает установление надлежащего баланса внутригосударственного и международного регулирования главнейших вопросов существования человечества.
Как подчеркнул Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении от 31 июля 1995 г. № 10-П2, «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры ... должны добросовестно соблюдаться, в том числе путем их учета внутренним законодательством» (п. 5). Многие из них «представляют собой как бы программу дальнейшего развития российского законодательства, определяют те идеалы, к которым законодатель должен стремиться при создании основ правового государства»3. Иными словами, международные договоры, основываясь на общепризнанных принципах и нормах международного права, не столько направлены на собственно правовое регулирование внутренних экологических отношений в государстве, имея свой специфический предмет правового регулирования, сколько определяют основы для согласованного развития экологического законодательства государств в рамках международного сообщества.
В целом взаимовлияние международного права окружающей среды и внутригосударственного экологического права определяется тем, что существует приоритет международного права перед внутри-
2 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля 1995 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. № 2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики», указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. № 2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне Осетино-Ингушского конфликта», постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. № 1360 «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа», указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. № 1833 «Об основных положениях военной доктрины Российской Федерации»» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 33. Ст. 3424.
Здесь и далее тексты нормативных правовых и судебных актов приводятся при информационной поддержке компании «Консультант Плюс».
3 Российское законодательство: проблемы и перспективы / Под ред. Л.А. Окунь-кова. М., 1995. С. 20.
3 ВМУ, право, № 6
государственным (второе предложение ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации)4. Более того, развитие правового регулирования экологических отношений в России в соотношении с международным правом окружающей среды получило отчетливую специфику, которая заключается в повышенном влиянии международного права на формирование внутригосударственного законодательства, в определяющем значении международного права окружающей среды в обозначении предмета правового регулирования (например, в формировании законодательства об охране озонового слоя атмосферы, законодательства о сохранении биологического разнообразия и т. д.).
Связь экологического законодательства и международных договоров по охране окружающей среды и природопользованию, как правило, должна быть опосредованной: необходима трансформация международно-правовой нормы в национальные законодательные и иные нормативные правовые акты5. Такой порядок установлен Федеральным законом от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»6.
Двадцать лет, которые вскоре будут отделять современное российское экологическое законодательство от даты проведения одной из наиболее значительных конференций ООН по проблемам окружающей среды — Конференции ООн по окружающей среде и развитию, состоявшейся 3—14 июня 1992 г. в Рио-де-Жанейро, — серьезный повод вновь проанализировать комплекс существующих нормативных правовых актов, регулирующих отношения по охране окружающей среды и природопользованию, на предмет учета ими положений международных документов, явившихся юридически значимым результатом названной Конференции. Более того, такое исследование приобретает характер необходимого в свете обозначенной в Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 64/236 цели будущей конференции «Рио+20»: она должна «заключаться в том, чтобы, оценив достигнутый до настоящего времени прогресс и сохраняющиеся пробелы в осуществлении решений крупных встреч на высшем уровне по устойчивому развитию и рассмотрев новые и нарождающиеся проблемы, обеспечить подтверждение политической приверженности устойчивому развитию» (курсив мой. — И.И.).
4 С известными разумными ограничениями, неоднократно отмечавшимися в научных работах (см.: Марченко М.Н. Источники права: Учебное пособие. М., 2005. С. 326—327; Рубанов А.А. Материальная и юридическая основы взаимодействия международного права с национальным // Известия вузов. Правоведение. 1989. № 4. С. 41; Та-лалаев А.Н. Конституционный Суд и международные договоры России (К вопросу о конституционности международных договоров РФ) // Государство и право. 1996. № 3. С. 119; Игнатьева И.А. Соотношение источников экологического права: экологическое законодательство и международные договоры // Государство и право. 2001. № 2. С. 41-50).
5 Международное право: Учебник / Отв. ред. Ю.М. Колосов, В.И. Кузнецов. М., 1994. С. 12; Международное право: Учебник / Под ред. Г.И. Тункина. М., 1994. С. 135.
6 Собрание законодательства РФ. 1995. № 29. Ст. 2757; 2007. № 49. Ст. 6079.
Работа по оценке того, «что было достигнуто и что не было сделано прошлым поколением», проводится в настоящее время Подготовительным комитетом Конференции ООН по устойчивому развитию, ей был посвящен специальный доклад Генерального секретаря на первой сессии Подготовительного комитета (17—19 мая 2010 г.). При этом были сформулированы четыре критерия для определения степени прогресса в области устойчивого развития, достигнутого с 1992 г., среди которых несомненным юридическим аспектом выделяется критерий «оценки выполнения обязательств», учитывающий показатели выполнения обязательств, взятых на международном и национальном уровнях (А/СОКЕ216/РС/2).
Разумеется, при этом необходимо учитывать тот факт, что Конференцией ООн 1992 г. были приняты документы разного значения и степени обязательности: Декларация Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию, Конвенция о биологическом разнообразии (ратифицирована Российской Федерацией Федеральным законом от 17 февраля 1995 г. № 16-ФЗ), Повестка дня на XXI век, Принципы лесоводства (не имеющее обязательной силы заявление с изложением принципов для глобального консенсуса в отношении рационального использования, сохранения и устойчивого развития всех видов лесов). Очевидно, что ряд международных актов, не обладающих свойством обязательного применения, тем не менее выполняют функцию обозначения некоего направления в дальнейшем урегулировании проблем охраны окружающей среды международным сообществом и отдельными государствами.
Сопоставление российских эколого-правовых норм с названными актами, изучение общего состояния экологического законодательства выявляют определенный разрыв с поставленными Конференцией 1992 г. целями и ориентирами. Прежде всего обозначаются проблемы координации процессов развития эколого-правового регулирования в российском законодательстве с теми тенденциями, которые были намечены в названных международных документах.
Так, принципом 13 Декларации Рио по окружающей среде и развитию (далее — Декларация Рио) государствам предписана обязанность «разрабатывать национальные законы, касающиеся ответственности за ущерб, наносимый жертвам загрязнения и других видов экологически вредной деятельности, и компенсации такого ущерба». В настоящее время некоторые нормы по возмещению вреда содержатся в Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (ст. 77—79)7. В то же время противоречивость
7 Собрание законодательства РФ. 2002. № 2. Ст. 133; 2004. № 35. Ст. 3607; 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 25; № 19. Ст. 1752; 2006. № 1. Ст. 10; № 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2007. № 7. Ст. 834; № 27. Ст. 3213; 2008. № 29 (ч. 1). Ст. 3418; № 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2009. № 1. Ст. 17; № 11. Ст. 1261; № 52 (ч. 1). Ст. 6450; 2011. № 1. Ст. 54; № 29. Ст. 4281; № 30 (ч. 1). Ст. 4590, 4591, 4596.
подходов к порядку возмещения вреда, причиненного окружающей среде, ее отдельным компонентам, привела к нормативному закреплению в названном Федеральном законе явной законотворческой ошибки: положения ч. 3 ст. 77 и ч. 1 ст. 78 содержат прямо противоположные правила возмещения вреда. Примечательно, что в проекте концепции экологического кодекса, разработанном МПР России в 2007 г.8, одним из конкретных направлений совершенствования законодательства об охране окружающей среды было выделено устранение противоречия по порядку возмещения вреда, имеющему место в Федеральном законе «Об охране окружающей среды».
Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 5 ноября 1998 г. № 14 «О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения»9, к сожалению, ушел по существу от разрешения данного противоречия, процитировав, с одной стороны, положение ч. 1 ст. 78 Федерального закона «Об охране окружающей среды» (п. 14), а с другой — рекомендовав судам при определении объема возмещения экологического вреда и расчета сумм ущерба, причиненного экологическим правонарушением и подлежащего возмещению, руководствоваться как централизованно утвержденными методиками подсчета и установленными таксами, так и региональными нормами, конкретизирующими положения федерального законодательства (п. 15). Отсутствие в течение длительного времени вразумительных толкований сложившейся ситуации существенно затрудняет применение данных положений, формирует противоречивую судебную практику, создает возможность вариативности и оспаривания сумм возмещения вреда для субъектов хозяйственной деятельности.
Более того, в современном российском законодательстве до сих пор не решена проблема ответственности за накопленный экологический ущерб. Ряд поручений Президента РФ по итогам заседания президиума Государственного совета РФ 27 мая 2010 г. Правительству РФ совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации связан с инициированием решения проблемы ликвидации накопленного экологического ущерба. С этой целью были обозначены некоторые практические направления деятельности: инвентаризация объектов и полномочий в этой сфере, поиск путей финансирования. В законодательстве тем временем соответствующие правовые нормы и механизмы отсутствуют.
Значимость и широта проблемы накопленного экологического ущерба дают основание для разработки самостоятельного законодательного акта в системе экологического законодательства с соответствующим предметом правового регулирования.
8 URL: http://www.mnr.gov.ru/regulatory/detail.php?ID=20540&sphrase_id=49926.
9 Бюл. Верховного суда РФ. 1999. № 1; 2007. № 5.
Необходимость соблюдения принципа 17 Декларации Рио, равно как и ст. 14 Конвенции о биологическом разнообразии, согласно которым государства должны были внедрить в национальное законодательство такой национальный инструмент, как оценка экологических последствий в отношении предлагаемых видов деятельности, которые могут оказать значительное негативное влияние на окружающую среду, биологическое разнообразие, предусмотреть процедуры проведения экологической экспертизы, потребовала в свое время разработки и принятия Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»10.
Однако внесение изменений в данный законодательный акт в 2006 г.11, направленное на существенное сокращение объектов государственной экологической экспертизы и, как следствие, объектов оценки воздействия на окружающую среду, дает основание для постановки вновь вопроса о соответствии нынешнего законодательства об оценке воздействия на окружающую среду и экологической экспертизе предписаниям Конференции ООН, данным в Рио 20 лет назад. В этой части законодательство должно как минимум вернуться на прежние свои позиции. Примечательно, что именно такую перспективу развития законодательства наметил Президент РФ среди других поручений, сделанных им по итогам заседания президиума Государственного совета Российской Федерации 27 мая 2010 г.: «представить предложения о внесении изменений в законодательство Российской Федерации в части, касающейся обеспечения обязательности проведения государственной экологической экспертизы проектной документации экологически опасных объектов».
В значительной степени актуальным при анализе развития при-родоресурсных отраслей российского законодательства является принцип 3 из Декларации Рио, согласно которому право на развитие должно соблюдаться таким образом, чтобы адекватно удовлетворялись потребности нынешнего и будущих поколений в областях развития и окружающей среды. В случае, когда правовое регулирование отношений по природопользованию имеет конечной целью преимущественно экономическое развитие и интересы бизнеса, неизбежно умаляется значение деятельности по охране окружающей среды, природных ресурсов.
Лесной кодекс Российской Федерации допускает в настоящее время такие виды «использования лесов», включая частично и защитные леса, как добыча полезных ископаемых, строительство и эксплуатация объектов капитального строительства, в том числе объектов энергетики, другие виды деятельности, не связанные с ведением лес-
10 Собрание законодательства РФ. 1995. № 48. Ст. 4556.
11 Федеральный закон от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2006. № 52 (ч. 1). Ст. 5498.
ного хозяйства. Причем последние изменения в лесном законодательстве, прошедшие в конце 2010 и в 2011 г., были связаны с расширением возможностей дальнейшего использования лесных участков для этих целей. В таких условиях возникает закономерный вопрос о сохранности лесов как компонента окружающей среды, природного ресурса для потребностей будущих поколений.
Значение лесов неоднократно подчеркивается в документах Конференции ООН 1992 г. — Повестке дня на XXI век (7.27), специально принятых Принципах лесоводства. Государства, участвовавшие в этой Конференции, подчеркнули необходимость принятия мер по увеличению зеленого покрова планеты. Всем странам, особенно развитым странам, указывается в Принципах лесоводства, следует по мере необходимости принимать конструктивные и целенаправленные меры по лесовосстановлению, облесению и сохранению лесов. Одновременно в Декларации Рио прямо подчеркивается обязательность отражения условий в области окружающей среды в целях и приоритетах хозяйственной деятельности (принцип 11).
При исследовании документов, принятых в Рио-де-Жанейро в 1992 г., становится очевидной задача реформирования ныне действующего Лесного кодекса РФ. Регулирование лесных отношений должно базироваться на международных принципах охраны окружающей среды и устойчивого развития.
Те же принципы целесообразно было бы положить в основу общей экономической стратегии государства. Задачи и приоритеты, закрепленные в различных документах программного характера, предстают до сих пор весьма расплывчатыми. Так, Энергетическая стратегия России на период до 2030 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 13 ноября 2009 г. № 1715-р, в значительной степени скоординированная с положениями Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 г., утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р12, в качестве базовых подходов к регулированию энергетического сектора содержит требование перехода страны «от экспортно-сырьевого к ресурсно-инновационному развитию с качественным обновлением энергетики (как топливной, так и нетопливной) и смежных отраслей». В то же время названная выше Концепция предусматривает вполне однозначно в качестве одной из задач развития энергетического комплекса «расширение масштабов <...> добычи <...> нефти, газа и угля, обеспечивающие увеличение экспорта». Очевидно, что это как минимум прямо противоположные задачи.
Следовательно, два основополагающих документа, определяющих дальнейшую судьбу энергетики, мягко говоря, не дают представления
12 Собрание законодательства РФ. 2008. № 47. Ст. 5489; 2009. № 33. Ст. 4127.
о четких ориентирах намечаемых преобразований. Есть надежда, что государственный курс на охрану окружающей среды и согласованное с природоохранительными принципами природопользование будет, наконец, четко заявлен в будущих основах экологической политики, проект которых разработан в Минприроды России. Но пока оценка деятельности по использованию природных ресурсов в Российской Федерации может и должна напрямую основываться на международных подходах к устойчивому развитию.
Анализ экологического законодательства на предмет соответствия документам Конференции ООН 1992 г. целесообразен и в аспекте выявления в нем пустых, ничем не подкрепленных деклараций. Принципом 11 Декларации Рио от государств требуется принятие эффективных законодательных актов в области окружающей среды. Однако научному сообществу хорошо известен ряд положений современных экологических законов, являющих собой общие фразы, которые не обеспечиваются затем ни детальным регламентированием, ни процедурами и механизмами применения, и тем самым не обладающих необходимыми признаками нормы права.
Пусть подобные положения условно выступают в качестве обозначенных для ближайших или отдаленных перспектив российского экологического законодательства. В конце концов некоторые вещи можно объяснить с позиции общемировых явлений. Так, в докладе Генерального секретаря на первой сессии Подготовительного комитета Конференции ООН по устойчивому развитию отмечалось: «В 2009 году 106 стран сообщили, что они осуществляют в настоящее время национальную стратегию устойчивого развития, однако такие стратегии редко рассматриваются в качестве главного фактора координации политики» (п. 28).
Однако само наличие неких деклараций и намеченных рубежей заставляет обратить внимание на общую динамику в достижении определенного уровня, эффективности правового регулирования экологических отношений. Насущная потребность в качественном правовом регулировании экологических отношений с особой остротой диктует необходимость неотложных практических действий по развитию законодательства.
Прогресс в развитии данной отрасли напрямую связан с принятием ряда новых норм, которые в той или иной форме предполагают действующие законодательные акты. Прежде всего речь должна идти об устранении фактографических ошибок — отсылок к несуществующим нормативным правовым актам — Федерального закона «Об охране окружающей среды»: в ч. 3 ст. 18 и ч. 1 ст. 57 Закона упоминается законодательство об экологическом страховании, законодательство о зонах экологического бедствия.
На важность некоторых новых законов, призванных развить механизм реализации экологического законодательства, урегулировать
обособленные группы экологических отношений, неоднократно указывалось в науке, планах и программах законотворческой деятельности (законы о плате за негативное воздействие на окружающую среду, о почвах и др.).
Ряд пробелов в законодательстве обозначает Классификатор правовых актов, одобренный указом Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 г. № 51113. Классификатор предусмотрел в своей структуре существенную часть планируемых нормативных правовых актов посредством введения таких рубрик, как «Экологический аудит» (110.010.100), «Экологическое образование и воспитание» (110.010.120); «Зоны чрезвычайной экологической ситуации и зоны экологического бедствия» (110.010.150).
Наконец, на заседании президиума Государственного совета РФ 27 мая 2010 г. очерчен круг актуальных вопросов, требующих своевременной правовой регламентации: разработка новых правовых норм, направленных на создание или совершенствование правовой базы для повышения эффективности экологического законодательства. В числе необходимых направлений развития правового регулирования в этой части Президентом РФ названы законодательные акты, обеспечивающие совершенствование системы нормирования негативного воздействия на окружающую среду; формирование правовых и экономических механизмов стимулирования хозяйствующих субъектов на снижение негативного воздействия на окружающую среду, равно как и в сфере обращения с отходами; совершенствование законодательства Российской Федерации в области регулирования использования природных ресурсов внутренних морских вод Российской Федерации, в том числе Охотского моря, а также в области особо охраняемых природных территорий; повышение эффективности организации государственного экологического мониторинга и эффективности государственного экологического контроля, обязательность проведения государственной экологической экспертизы проектной документации экологически опасных объектов при совершенствовании процедуры оценки воздействия на окружающую среду. Кроме того, в качестве перспективы в развитии экологического законодательства было обозначено совершенствование правового регулирования в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов.
Поставленные Президентом РФ сроки для выполнения данных поручений сорваны. При таком количестве сформулированных, но не решенных задач трудно назвать динамику развития экологического законодательства достаточной, отвечающей потенциалу, заложенному документами Конференции ООН 1992 г.
На фоне острой необходимости разработки и принятия законо-
13 Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 12. Ст. 1260; 2002. № 40. Ст. 3905; 2005. № 28. Ст. 2865.
дательных актов, которые позволят решить наиболее значимые экологические проблемы (о возмещении вреда окружающей среде, накопленном экологическом ущербе, об экологически неблагополучных зонах), особенно выделяется выбор сегодняшних направлений законотворческой деятельности. Появившиеся в период 2010-2011 гг. законопроекты в природоохранительной сфере характеризуются явной незначительностью решаемых их принятием юридических задач в сравнении с масштабом и характером экологических проблем. Именно такой вывод следует, например, из анализа текстов проектов федеральных законов № 529927-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части повышения эффективности организации государственного экологического мониторинга», № 97705-5 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Первый из названных законопроектов предлагает: а) изменения в устоявшемся понятийном аппарате с потерей части содержания дефиниций; б) перечисление видов экологического мониторинга в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» (сейчас эти виды установлены нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации) и при этом «теряет» отдельные его составные части (такие, как мониторинг пожарной опасности в лесах и лесных пожаров) и «забывает» определить новый вид мониторинга (мониторинг радиационной обстановки); в) разделение единой функции мониторинга подземных вод. Названный проект фактически не учитывает системного характера российского права, предлагая изменения лишь в трех действующих законодательных актах, его положения отличаются внутренними противоречиями и не отвечают требованиям юридической техники.
Проект закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» также имеет целью пересмотр видов (категорий) особо охраняемых природных территорий. Одним из значимых направлений предлагаемых изменений в законопроекте выступает исключение из состава особо охраняемых природных территорий лечебно-оздоровительных местностей и курортов, равно как и территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.
Попытка упорядочить в Законе перечень категорий особо охраняемых природных территорий, порядок их образования является в целом обоснованной. В то же время намеченные преобразования вызывают необходимость дополнительного аргументирования выбранных способов ее реализации (например, объяснения, почему органы местного самоуправления оказываются полностью исключены из про-
цесса создания особо охраняемых природных территорий), а также координации с соответствующими законодательными и иными нормативными правовыми актами.
Сегодняшняя ситуация скорее требует организации и функционирования все большего количества особо охраняемых природных территорий: это насущная необходимость для выживания людей и сохранения их среды существования. В этих условиях очевидно, что подобная реформа не должна предприниматься поспешно, поскольку подобные коренные преобразования требуется подкрепить теоретическими исследованиями, привести практическое обоснование необходимости данных новаций, представить серьезные доводы для изменения уже вполне апробированной правом и практикой применения законодательства ситуации.
Положительно характеризуют проект в основном изменения формального характера — изменения и дополнения, направленные на унификацию терминологии законодательства об особо охраняемых природных территориях и гражданского, земельного, градостроительного, лесного, водного законодательства. Так, в Федеральном законе от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»14 до сих пор используется наименование права на землю — «бессрочное (постоянное) пользование», в то время как Земельный кодекс РФ ввел понятие «постоянное (бессрочное) пользование». Проблема разнобоя в наименованиях снимается сейчас нормой Федерального закона о введении в действие Земельного кодекса РФ, где указанные понятия объявлены тождественными. Тем не менее корректировка терминологического аппарата в ст. 18, 28 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» при его обновлении и совершенствовании вполне обоснованна и уместна. Кроме того, следует особо отметить и позитивно оценить отказ от наименования «природоохранное учреждение». Однако то обстоятельство, что в законодательстве и до сих пор имелись правовые основания для преодоления указанных несоответствий и законодательство об особо охраняемых природных территориях вполне успешно применялось начиная с 1995 г., несколько снижает ценность достигнутого результата.
Одновременно с мелкотемьем проводимых законотворческих работ важно отметить их неполноту: тексты проектов законов порождают множество вопросов по применению тех или иных положений, с самого начала не предполагают соответствующие правовые нормы как действенные, исчерпывающие. Именно к такому выводу приводит изучение проекта федерального закона № 464857-5 «О внесении из-
14 Собрание законодательства РФ. 1995. № 12. Ст. 1024; 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 2; 2005. № 1 (ч. 1).Ст. 25; № 19. Ст. 1752; 2006. № 50. Ст. 5279; 2007. № 13. Ст. 1464; № 21. Ст. 2455; 2008. № 29 (ч. 1). Ст. 3418; № 30 (ч. 2). Ст. 3616; № 49. Ст. 5742, 5748; 2009. № 1. Ст. 17; № 52 (ч. 1). Ст. 6455; 2011. № 30 (ч. 1). Ст. 4567, 4590.
менений в Водный кодекс Российской Федерации и в статью 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации». Он призван в целом решить серьезную практическую задачу определения правового режима на территориях, подверженных затоплению и подтоплению, поскольку до сих пор в водном законодательстве и градостроительном законодательстве выявлялись пробелы в правовом регулировании соответствующих общественных отношений. С этой точки зрения законопроект, несомненно, является весьма своевременным.
Однако существенным недостатком является отсутствие в нем необходимого объема правового регулирования в части определения правового режима названных территорий. К числу недостатков законопроекта, которые не позволяют рассматривать его как исчерпывающий и отвечающий на все поставленные в действующем законодательстве и практикой применения Водного и Градостроительного кодексов РФ вопросы, следует отнести: отсутствие определения правового понятия территории, подверженной затоплению и (а может, как вариант — или) подтоплению; отсутствие нормативно закрепленного различия в терминах «затопление», «подтопление» и, как следствие, отсутствие установления в праве различия правовых режимов территорий, подверженных соответственно затоплению и/или подтоплению; отсутствие единых критериев для выявления территорий, подверженных затоплению, и территорий, подверженных подтоплению, в то время как именно определенная характеристика и оценка территорий позволяют ставить решаемый законопроектом вопрос о порядке установления границ таких территорий; игнорирование вариативности и зависимости особенностей правового режима территорий, подверженных затоплению и подтоплению, от частоты наступления данных негативных последствий (что намечено в настоящее время в п. 3 ст. 67 Водного кодекса РФ). При этом законопроектом даже не намечаются последующие направления решения обозначенных проблем: нет указания на органы государственной власти, которые будут обязаны упорядочить и детализировать применение новых законодательных норм на подзаконном уровне (есть отсылка к подзаконным нормативным правовым актам лишь в аспекте установления границ названных территорий). Таким образом, проектом закона с самого начала не обозначается весь комплекс общественных отношений, требующих правовой регламентации, что не позволяет его характеризовать как устраняющий сложившийся правовой вакуум, достаточный в данных условиях для надлежащего правового регулирования. Очевидно, что без регламентации по крайней мере названных выше положений законопроект, будучи принятым, не сможет быть реализованным.
Показательны планируемые изменения в Градостроительный кодекс РФ. В настоящее время Водный кодекс РФ в п. 3 ст. 67 содержит бланкетную норму о применении норм градостроительного законо-
дательства как в части определения границ территорий, подверженных затоплению и подтоплению, так и в части установления режима осуществления хозяйственной и иной деятельности на этих территориях. Следовательно, восполняя пробелы, законодатель прежде всего призван ориентироваться на развитие градостроительного, а не водного законодательства. Однако Градостроительный кодекс РФ дополняется лишь в части расширения перечня возможных зон с особыми условиями использования территорий, который к тому же и сейчас не является закрытым, предполагая наличие в правовом пространстве в числе прочих и названных зон.
Для эффективного правового регулирования экологических отношений, следовательно, наиболее важны своевременность выявления и постановки проблем, которые требуют неотложного разрешения в праве, и качество законопроектных работ.
Идея совершенствования правового регулирования отношений по охране окружающей среды и использованию отдельных природных ресурсов приобретает особую значимость в период подготовки Российской Федерации к конференции «Рио+20» и требует своего воплощения как в аспекте приведения действующего экологического законодательства России в соответствие с основными положениями документов, принятых на Конференции ООН по окружающей среде и развитию 1992 г., так и в общем русле повышения результативности правовой и иной государственной регламентации устойчивого развития страны.
Список литературы
1. Игнатьева И.А. Соотношение источников экологического права: экологическое законодательство и международные договоры // Государство и право. 2001. № 2.
2. Марченко М.Н. Источники права: Учебное пособие. М., 2005.
3. Международное право: Учебник / Отв. ред. Ю.М. Колосов, В.И. Кузнецов. М., 1994.
4. Международное право: Учебник / Под ред. Г.И. Тункина. М., 1994.
5. Российское законодательство: проблемы и перспективы / Под ред. Л.А. Окунькова. М., 1995.
6. Рубанов А.А. Материальная и юридическая основы взаимодействия международного права с национальным // Известия вузов. Правоведение. 1989. № 4.
7. Талалаев А.Н. Конституционный Суд и международные договоры России (К вопросу о конституционности международных договоров РФ) // Государство и право. 1996. № 3.
