CC BY
30
УДК 330
НА ПУТИ К ПРОКЬЮРЕМЕНТУ НОВОГО ПОКОЛЕНИЯ © К.В. Петров1
Московский государственный строительный университет, 129337, Россия, г. Москва, Ярославское шоссе, 26.
Рассматривается проблема формирования эффективной организационно-экономической модели проведения торгов для нужд государственного строительного заказа. Для этого предлагается учитывать не только характерные особенности строительства, в том числе параметры цикличности, но и возможные конфликты экономических интересов государственных заказчиков и строительных компаний. Выдвинута гипотеза о возможности оценки экономической эффективности процедур прокьюремента через оценку степени удовлетворения экономических интересов сторон. Для оптимизации этих процедур предлагается создание особого государственно-частного общественного института по мониторингу и оперативному устранению конфликтов экономических интересов. Табл. 2. Библиогр. 6 назв.
Ключевые слова: государственный строительный заказ; прокьюремент; экономические интересы; цикличность; экономическая эффективность; государственно-частное партнерство; общественный институт; государственные закупки; девелопмент.
TO PROCUREMENT OF NEW GENERATION K.V. Petrov
Moscow State University of Civil Engineering (MGSU), 26 Yaroslavskoe Shosse, Moscow, 129337, Russia.
The article examines the problem of creating an effective organizational and economic model of bidding the orders for the needs of a government construction contract. For this purpose it is proposed to consider the characteristic features of construction including cyclicity parameters as well as possible conflicts of economic interests of state contracting authorities and construction companies. The author advances a hypothesis on the possibility to evaluate the economic efficiency of procurement procedures through the assessment of the degree of meeting parts' economic interests. To optimize these procedures it is proposed to create a special social institution based on public-private partnership that deals with the monitoring and immediate elimination of possible conflicts of economic interests. 2 tables. 6 sources.
Key words: government construction contract; procurement; economic interests; cyclicity; economic efficiency; public-private partnership; social institution; state procurements (purchase); development.
На фоне общих для мировой экономической системы проблем очень актуальным является вопрос стабилизирующего государственного вмешательства в национальную экономику. И одним из важнейших инструментов государственного воздействия на совокупный спрос служит механизм государственных закупок, планы по реализации которого в форме Федеральной контрактной системы (ФКС) в настоящее время активно обсуждаются как учёными, так и предпринимателями.
Госзакупки представляют собой неотъемлемый элемент экономического взаимодействия государственных и коммерческих структур в процессе взаимовыгодного сотрудничества. Государство через за-
купки может одновременно удовлетворять собственные потребности, возникающие в ходе выполнения государственными структурами своих функций, а также ввести дополнительные денежные средства в финансовую систему, создать новые рабочие места, поддержать платежеспособный спрос на производимые блага, тем самым стимулируя развитие. Только государство может вкладывать ресурсы в требуемом объёме в реализацию крупномасштабных, долгосрочных проектов, имеющих большое значение для существования и развития общества, но низкодоходных или вовсе убыточных. Это предопределяет важнейшую роль государственных финансов при планировании стратегии долгосрочного развития.
1Петров Кирилл Владимирович, кандидат экономических наук, старший преподаватель кафедры экономики и управления в строительстве, тел.: 89265270340, e-mail: [email protected]
Petrov Kirill, Candidate of Economics, Senior Lecturer of the Department of Economics and Construction Management, tel.: 89265270340, e-mail: [email protected]
236
ВЕСТНИК ИрГТУ №9 (80) 2013
Строительный прокъюремент, имеющий столь разнообразные функции и принципы, правомерно характеризовать как действенный механизм, позволяющий достичь практического внедрения идеологии государственного предпринимательства в инвестиционно-строительную сферу. На его основе возникает возможность реализовать все преимущества государственного предпринимательства, а в более общем смысле модернизировать строительство в соответствии с требованиями прогрессивного модернизаци-онного тренда национальной экономики [2, 5].
За прошедшее десятилетие проблема эффективной организации процесса реализации государственного заказа многократно становилась предметом обсуждений на самых разных уровнях. Федеральный закон от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», до недавнего времени являвшийся основным руководящим документом в отношении государственных торгов, подвергался изменениям и дополнениям десятки раз за 7 лет своего существования. Теперь же он и вовсе уходит в историю, его функции призван принять на себя новый проект закона о Федеральной контрактной системе, вводящий полностью новые принципы организации удовлетворения всех государственных потребностей в создаваемых частным сектором экономики благах. В конце июня 2012 г. Законопроект № 68702-6 «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг (в части регулирования государственных и муниципальных закупок)» прошёл первое чтение в Государственной Думе, а совсем недавно, 18 февраля 2013 г., он снова был вынесен на рассмотрение с учётом поправок [1].
При обсуждении перспектив этого документа неизбежно возникает необходимость проверки соответствия его положений реальным экономическим условиям. Каким образом можно определить, действительно ли новый закон будет лучше ныне действующего, который был бессчетное множество раз раскритикован как теоретиками, так и практиками? Как можно адекватно оценить его оптимальность, какие критерии оценки следует использовать? И где искомая идеальная организационно-экономическая модель всего процесса госзаказа?
Поиск ответов на эти вопросы предопределил необходимость разработки новых теоретических положений прокьюремента. Главным предметом рассмотрения стал государственный заказ на продукцию и услуги компаний строительной отрасли, что обусловлено особым значением строительства в национальной экономике. Кроме того, строительная отрасль имеет множество прочих уникальных особенностей, которые необходимо исследовать и принимать во внимание, а особенно те из них, которые имеют существенное значение в контексте реализации государственного строительного заказа (ГСЗ).
Строительную продукцию как разновидность материальных активов отличают: стационарность, уникальность, относительная дефицитность, капиталоёмкость, длительность срока создания и службы, веч-
ность земли, специфика оборота, особенности жизненного цикла, рост цен на землю, низкая эластичность предложения, раздел юридических прав, возможность обременений, своеобразие налогообложения, необходимость инвестиционного менеджмента, низкая ликвидность, повышенный риск, гибкость условий финансирования. Рассмотрим указанные свойства в контексте выявления специфики методов государственного прокъюремента в строительстве [2]:
1. Стационарность.
2. Уникальность.
3. Относительная дефицитность.
4. Длительность сроков создания и службы строительных объектов.
Столь существенные особенности неизбежно нашли отражение в различных проекциях инвестиционно-строительной деятельности, в том числе экономических, финансовых, технологических, социальных и т.п.
Физические особенности строительной продукции обусловливают ряд характеристик недвижимости как особого товара:
1. Специфика оборота (через оборот прав).
2. Особенности жизненного цикла - его длительность.
3. Потенциал роста стоимости земли при объективной тенденции снижения стоимости зданий и сооружений.
4. С течением времени стоимость другого компонента недвижимости - зданий и сооружений снижается вследствие материального износа и морального старения, не компенсируемого инфляцией.
5. Низкая эластичность предложения строительной продукции.
Из представленных выше особенностей в свою очередь вытекают наиболее важные для подготовки и размещения государственного заказа характеристики строительной продукции организационно-правового и непосредственно инвестиционного плана:
- раздельность (делимость) юридических прав на строительную продукцию;
- возможность обременений;
- сервитут;
- своеобразие условий налогообложения;
- необходимость инвестиционного менеджмента;
- низкая ликвидность;
- повышенная степень риска и неопределённость;
- гибкость условий финансирования [2].
Эти особенности во многом предопределяют характеристики цикличности - неотъемлемого качества любой экономической системы, в то числе и строительной отрасли. Циклические процессы и их характеристики также должны найти должное отражение среди положений будущего закона о ФКС.
За последнее десятилетие российская экономика отразила переход через несколько экономических циклов, которые подтверждаются основными макроэкономическими индикаторами. При этом анализ данных циклов позволяет установить, что индикаторы экономического цикла крайне слабо отражают отраслевую структуру развития экономики. На фоне дело-
вой активности, фиксируемой на макроуровне, фактически циклы деловой активности мезоуровня могут наблюдаться в крайне замедленной динамике и быть очень слабо выраженными [4, 5].
Исследование цикличности всех процессов ГСЗ является перспективным путём разработки научного обоснования передовых принципов развития прокью-ремента.
В силу того, что именно экономические интересы являются основой любого экономического действия, причины трудностей организации эффективного механизма реализации госзаказа можно найти, исследуя существующие и потенциальные противоречия между теорией экономических законов и практикой реализации экономических интересов всех участников процесса удовлетворения государственных потребностей [3]. В связи с этим представляется логичным проведение анализа соответствия получаемых каждой из сторон госзаказа результатов их ожиданиям, для чего потребуется исследовать экономические интересы каждой из сторон с целью выделения явных и скрытых противоречий (конфликтов) экономических интересов сторон. Предположим, что в результате исследования природы экономических интересов и мотивации сторон возможно будет оценить эффективность процесса госзаказа через оценку степени удовлетворения каждой из их потребностей. Для этого рассмотрим задачи, решаемые госзаказчиком и строительной компанией в процессе реализации ГСЗ.
Сопровождение государственных заказов выполняет различные задачи, возникающие с обеих сторон в процессе достижения ими поставленных целей.
1. Государственный заказчик осуществляет:
- удовлетворение потребностей государственных структур, возникающих в связи с выполнением ими своих законодательно определённых функций (можно выделить административные и целевые расходы);
- управление вектором социального и технологического развития страны и общества через стимулирование развития перспективных или инновационных отраслей и технологий с помощью изменения спроса;
- исследование и разработка оптимальных форм и методов экономического сотрудничества государственных и коммерческих структур в модели «заказчик - подрядчик»;
- повышение качества государственного снабжения;
- оптимизация государственных расходов;
- снижение рисков нарушения подрядчиком гарантийных обязательств.
2. Коммерческая организация осуществляет:
- повышение шанса победы в проводимых торгах и получение заказов - возможность иметь стабильный платежеспособный спрос на свою продукцию и услуги;
- максимизация прибыли от участия в закупочном цикле;
- снижение накладных расходов при участии в торгах;
- упрощение и ускорение процесса проведения торгов.
Таким образом, оценка эффективности всего за-
купочного цикла должна включать способы учёта уровня удовлетворённости экономических интересов всех его участников, которые отражены в целях и задачах каждого участника.
Итак, перечислим полученные в результаты анализа экономических интересов сторон соответственно выделенным базовым категориям оценки результативности экономической деятельности.
Эффективность с точки зрения государства
Категории оценки:
1. Время, затраченное на реализацию проекта, включая возможный его «перерасход», то есть потери вследствие затягивания сроков сдачи проекта, нарушения гарантийных обязательств и т.п. Время как экономическая категория имеет стоимостное выражение, что связано с рядом факторов, важнейшими из которых являются: инфляция и недополученная вследствие упущенных возможностей прибыль (обесценивание денежных средств из-за инфляции стимулирует к задержке выплат; потеря покупательной способности денежных единиц всего за два года может составить до 10-25%.)
2. Финансы - объём затраченных денежных средств на каждом этапе реализации ГСЗ.
3. Качество - соответствие значений контрольных параметров объекта требуемым нормативам.
4. Количество - соответствие объёма поставок условиям договора.
5. Социальный эффект - изменения, произошедшие в обществе и окружающей среде в результате реализации проекта (сюда же будем включать и изменения экологической обстановки, так как экономическая оценка этих изменений неразрывно связана с их влиянием на население; точная оценка воздействий этого рода представляется непростой междисциплинарной задачей).
6. Надёжность исполнения обязательств - риск невыполнения гарантийных обязательств, возрастающий прямо пропорционально их продолжительности;
7. Научный и отраслевой эффект - направление развития научного и созидательного потенциала отрасли, поддержка перспективных инновационных технологий, в первую очередь, отечественных, со своевременным замещением устаревших технологий строительного дела.
Итак, систематизируем экономические интересы государства и строительных компаний по вышеописанным категориям по критерию удовлетворения экономических интересов сторон (табл. 1).
Возможны два полярных сценария хода процесса реализации государственного строительного заказа:
1) оптимальный сценарий - ход процесса реализации государственного строительного заказа, который приводит к результату, наиболее соответствующему экономическим интересам каждого участника;
2) неблагоприятный сценарий - неудовлетворение или ущерб экономических интересов участника ГСЗ.
Эффективность с точки зрения строительных компаний - участников торгов
1. Время как рациональное использование временного ресурса является условием существования,
для оптимизации времени применяются различные способы совмещения и сокращения этапов строительства, что позволяет снизить себестоимость объекта.
2. Финансы - основная цель коммерческой деятельности.
3. Качество. Превышение требований качества проекта ведёт к перерасходу ресурсов, в то время как недостаточный (умышленно или ошибочно) уровень качества может привести как к экономии, так и к дополнительным затратам. Управление качеством работ и услуг с целевой установкой на повышение выгоды от реализации проекта также является способом оптимизации издержек.
4. Количество. Одним из основных принципов
коммерческой деятельности является снижение затрат (себестоимости), что может мотивировать к нарушению условий контракта - недопоставкам.
5. Социальный эффект. В различных коммерческих организациях управляющие по-разному понимают социальную ответственность бизнеса.
6. Надёжность исполнения обязательств. В первую очередь интересуют сроки выполнения обязательств от другой стороны, то есть сроки получения оплаты.
7. Научный и отраслевой эффект. В долгосрочном технологическом опережении заинтересованы, в первую очередь, крупнейшие девелоперские и строительные компании.
Таблица 1
Систематизация критериев эффективности ГСЗ с позиции госзаказчика
Катего- Оптимальный сценарий Неблагоприятный сценарий
рия Описание Выгода Описание Вид рисков и ущерба
Время Сдача объекта в установленные сроки Оперативность достижения поставленных целей Затягивание исполнителем сроков сдачи Невыполнение задач; вынужденное нецелевое расходование средств; неисполнение бюджета; санкции со стороны руководящей инстанции или органов госконтроля; срыв сроков
Финансы Точное исполнение финансовых обязательств* Порядок в отчетности Перерасход средств Непредвиденные расходы; необходимость привлечения дополнительных средств; срыв заказа
^ !Т СО < со Качество Принятие объекта в полном соответствии с проектом Достижение поставленных целей Ошибки в ходе строительства Критические: дефекты, не позволяющие эксплуатацию по назначению. Некритические: требующие существенных доработок ^ущерб экономических интересов в категориях «время» и/или «финансы»
Количество Соблюдение количественных параметров проекта Отсутствие перерасхода ресурсов Несоответствие объекта проекту Недополучение оплаченного объема продукции (по количественным показателям)
о О Социальный эффект Выполнение госструктурами своих задач Повышение качества строительства; удовлетворение потребностей граждан РФ в недвижимости и др. Ущерб общественным интересам В зависимости от назначения и важности объекта ущерб варьируется в широких пределах: от точечной застройки, влияния на экосистемы и др. снижения качества окружающей среды
Надежность Минимальные задержки исполнения гарантийных обязательств; гарантия достижения приемлемого результата Снижение различных видов рисков, выявленных после сдачи объекта дефектов и др. Невозможность исполнения обязательств (уклонение, банкротство исполнителя) Дополнительные расходы на устранение выявленных при эксплуатации объекта недостатков
Научный и отраслевой эффект Стимулирование инвестиционной и инновационной активности; управление циклом развития инвестиционно-строительной сферы Ускорение темпов развития технологий, качества окружающей среды, безопасности, рост конкурентоспособности национальной экономики Возобновление технологической отсталости, зависимости строительной отрасли и российской науки от иностранных разработок Снижение конкурентоспособности национальной экономики, повышение стратегических рисков из-за зависимости ключевых отраслей экономики (в т.ч. строительства) от иностранных технологий и ресурсов
* Отметим, что в настоящее время на практике строительные компании сталкиваются с проблемой точного ис-полнения финансовых обязательств со стороны госзаказчика. Целевая установка на безусловное исполнение условий контракта должна быть поддержана со стороны законодательства, а выполнение условий контрактов со стороны государственной организации должно строго контролироваться и стать стандартом в государственно-частных взаимоотношениях.
Таблица 2
Систематизация критериев эффективности ГСЗ с позиции строительных компаний_
Строительная компания Категория Оптимальный сценарий Неблагоприятный сценарий
Описание Выгода Описание Виды рисков и ущерба
Время Получение наибольшей прибыли. Реализация стратегии долгосрочного развития* Прибыль, чаще всего понимаемая как финансовый результат в краткосрочной и среднесрочной перспективе Дополнительные расходы, штрафные санкции и т.п. Затягивание сроков может принести как выгоду, так и убыток
Финансы Прямые и косвенные денежные расходы
Качество Перерасход ресурсов или повышение риска необходимости устранять недостатки объекта
Количество Возможно недобросовестное выполнение обязательств с целью снижения издержек
Социальный эффект Поддержание желаемого образа компании в глазах общества (РР бР), Рост капитализации за счет улучшения деловой репутации (гудвил) Негативный имиджевый эффект Ущерб репутации, ухудшение условий ведения бизнеса
Надёжность Гарантия получения прибыли в установленные сроки Поддержание финансовой устойчивости СК, снижение рисков Возникновение необходимости исполнения обязательств Дополнительные затраты (необходимость устранения дефектов может привести к отвлечению ресурсов от текущих проектов, имиджевым потерям)
Научный и отраслевой эффект Собственные экономически эффективные и перспективные научные разработки Усиление конкурентных позиций Упущенные возможности по развитию конкурентных преимуществ Утрата конкурентных позиций
* В дальнейшем будем рассматривать стратегию по развитию бизнеса, исходя из экономических интересов собственников.
Результаты аналогичного анализа, проведённого для строительных компаний, представлены в табл. 2.
Сопоставление экономических интересов с целью выявления требует учёта принципов цикличности, присущей строительству в целом, а также фазам закупочного и жизненного циклов в частности. Так, если инвестиционно-строительная сфера подлежит управлению без учёта особенностей состояния цикла деловой активности, тогда принимаемые решения могут быть либо заведомо недостаточными и рассеянными (эффект энтропии в сложных системах), либо несвоевременными, либо адресованы не в должном направлении. В свою очередь зная, в какой точке цикла находится система в каждый конкретный момент времени, можно установить, какие управленческие воздействия требуются при нахождении системы в данном цикле, и какие воздействия необходимы для перехода к новому циклу деловой активности [4]. Для этого потребуется сначала провести анализ распределения экономических интересов и разграничения зон ответственности по различным фазам жизненных циклов, что станет предметом отдельного исследования.
Итак, для оптимизации процесса взаимодействия государственных структур строительных компаний при реализации государственного строительного заказа очевидной необходимостью является полноценный учет разнообразных особенностей, присущих как ком-
паниям строительной отрасли, так и государственным заказчикам продукции строительства. Одним из ключевых принципов прокьюремента будущего необходимо утвердить принцип справедливости в таких процессах, как: допуск к торгам, победа в торгах, штрафы и премии участникам, распределение ответственности на всех этапах реализации ГСЗ, осуществление контроля над соблюдением экономических интересов и обязанностей всех участников ГСЗ. Принцип справедливости включает оценку целесообразности принятия решений в ходе процедур прокьюремента.
Федеральная контрактная система, содержащая различные экономические, организационные, юридические аспекты, должна иметь внутреннюю согласованность и логичность, сохраняя при этом способность к дополнениям и изменениям. Создание сформированного на государственно-частном партнёрстве и основанного на принципах прокьюремента будущего особый общественный институт контроля. Его целью станет всестороннее содействие оптимизации технологий и этапов прокьюремента, что также включает задачу по коррекции конфликтов и предотвращению ущемления чьих-либо экономических интересов.
Необходимо оперативное управление конфликтами интересов на разных этапах жизненного цикла проекта на основе разработанных процедур по обработке этих конфликтов, что включает в себя следующие функции:
1. Прогнозирование конфликтов - выявление потенциально конфликтных «узлов напряжения» экономическим интересам сторон. Эта функция предварительного этапа, основным предполагаемым инструментом должен стать разработанный набор экономических моделей реализации типовых для прокьюрем-ента проектов.
2. Мониторинг всего закупочного цикла - наблюдение за ходом реализации ГСЗ в каждом рассматриваемом случае с учетом всех сроков действия условий ГСЗ и проекта. По разным этапам размещаются так называемые «контрольные точки», позволяющие иметь достаточно точные сведения о ходе реализации закупочного процесса и далее по этапам жизненного цикла проекта, охватываемого заключённого в результате работы ФКС контрактом между госзаказчиком и строительной компанией.
3. Устранение - применение разработанного комплекса мер по устранению выявленного потенциального конфликта, исходя как из типовых, так и из специфических особенностей рассматриваемого проекта.
Предполагаемый инструмент - разработанный на научной основе набор решений, позволяющий оперативно устранять конфликтные ситуации и способствовать снижению потенциального ущерба экономическим интересам сторон.
4. Профилактика - анализ и практические выводы полученных по «контрольным точкам» данных о ходе выполнения ГСЗ и дальнейших этапах. Эта функция реализует обратную связь между субъектом управления - государственными структурами с общественным участием, и объектом управления - системой прокью-ремента.
Именно направление исследования и синхронизации экономических интересов представляется наиболее целесообразным для формирования оптимального механизма, необходимого для включения в планируемую Федеральную контрактную систему государственных закупок. Предложенные основы системы пошаговой оптимизации процессов прокьюремента требуют более тщательной проработки теоретических положений нового закона о ФКС.
Библиографический список
1. О Федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг (в части регулирования государственных и муниципальных закупок): проект федер. закона от 18.03.2013 г. № 68702-6.
2. Касянчик П.И. Развитие механизмов государственного прокьюремента в инвестиционно-строительной сфере: дис. ... канд. экон. наук: 08.00.05; Байкальский государственный университет ун-т экономики и права. Иркутск, 2011.
3. Петров К.В. Оценка экономической эффективности информационной безопасности участия строительной компании в электронных торгах: дис. ... канд. эк. наук: 08.00.05;
Московский государственный строительный университет. М., 2010.
4. Силка Д.Н. Деловая активность отраслевого уровня в условиях экономической динамики // Новости научного прогресса - 2012. Экономические науки: сб. тр. по материалам конф. М., 2012.
5. Яськова Н.Ю. Механизмы инвестирования в устойчивое развитие // Экономика строительства. 2010. № 2. С. 40-46.
6. Яськова Н.Ю., Силка Д.Н. Управление инвестиционно-строительной деятельностью в циклической динамике. М.: Изд-во МГСУ, 2011.
