CC BY
31
28 (211) - 2011
ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ
УДК 69.003.13
о МЕРАХ РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАКАЗА В СТРОИТЕЛЬСТВЕ
Д. Н. СИЛКА, кандидат экономических наук, доцент кафедры экономики и управления в строительстве
Е-mail: w220@yandex. т. Московский государственный строительный университет
В статье поднимаются вопросы реализации государственных заказов, в ходе исполнения которых очень часто качественные параметры проектов не принимаются к расчету. Для строительной сферы это является особо актуальным. Отражены основные направления и проблемы реализации Федеральной контрактной системы, которая предлагается государством на замену существующей системы исполнения заказов.
Ключевые слова: бюджет, заказ, закон, контракт, строительство, цена, качество.
Государственные заказы с 2005 г. представляют собой отдельную самостоятельную сферу регулирования. Все отношения в области государственных заказов и закупок осуществляются в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Его положения в одинаковой мере распространяются на любые поставки, связанные с обеспечением государственных нужд.
С момента утверждения закона прошло немало времени. Но результаты его работы, хотя и промежуточные, крайне неудовлетворительны. По-прежнему отсутствуют единые подходы к выбору способа размещения заказов, проведению самих процедур, осуществлению контроля и т. д. Отсутствует единая административная и арбитражная
практика. Не снижается объем нарушений. Все это наводит на мысль о том, что система госзаказа, если уже не подтвердила свою несостоятельность, то, по крайней мере, находится в глубочайшем кризисе.
В общем виде государственный заказ распространяется на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных (муниципальных) бюджетов и внебюджетных источников финансирования.
Государственный заказ обеспечивает потребности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при осуществлении соответствующих функций и полномочий. К таковым относятся реализация приоритетных национальных проектов, федеральных целевых программ, других программ жизнеобеспечения граждан и иных государственных вопросов.
К выполнению государственного заказа может быть привлечено любое юридическое лицо, независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала, или любое физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель.
По способам закупок госзаказ распределяется на:
— открытый конкурс;
— открытый аукцион;
— запрос котировок;
— открытый аукцион в электронной форме (онлайновый аукцион);
— предварительный отбор.
Наиболее перспективным в настоящее время признается аукцион в электронной форме.
Электронный аукцион проводится посредством Интернета на специализированных сайтах. В отличие от обычных аукционов электронные аукционы проводятся на расстоянии, т. е. дистанционно: не находясь в месте проведения аукциона, можно делать ставки через интернет-сайт или компьютерную программу аукциона.
Электронные аукционы — наиболее удобная, эффективная и прозрачная форма привлечения широкого круга поставщиков, исполнителей работ. Интернет-аукционы существенно удешевляют, ускоряют и упрощают процедуру заключения государственного контракта. Можно классифицировать следующие их преимущества:
— во-первых, при использовании электронного аукциона куда сложнее обеспечить победу «нужного» подрядчика. Организовать давление на участников торгов также вряд ли получится. Да и прочие схемы закупочных злоупотреблений здесь исключаются;
— во-вторых, доступ к электронной форме заказа широкому кругу потенциальных поставщиков, что способствует увеличению конкуренции между ними;
— в-третьих, перестает иметь значение географическое месторасположение контрагентов — участвовать в аукционе может каждый;
— в-четвертых, использование современных коммуникационных технологий значительно снижает стоимость размещения заказа. Электронные площадки минимизируют расходы заказчика на проведение закупок.
Таким образом, введение обязательных электронных торгов — это передовая мера, направленная на повышение прозрачности госзакупок и уменьшение злоупотреблений при их проведении. Но несмотря на все эти меры, уровень коррупции при реализации государственных заказов остается высоким.
Особенности системы отечественного госуправления позволяют утверждать, что совершенствование механизма проведения аукциона хотя и уменьшило число злоупотреблений, но не исключило их полностью. Примеры, когда подрядчик возвращает заказчику определенный процент от контракта наличными, продолжают существовать в больших количествах.
Чем это грозит государству — объяснять не нужно. Гарантия принятия работ при небольшой их стоимости (а в случае с электронным аукционом побеждает тот, кто назначит самую низкую цену контракта) означает, скорее всего, что у подрядчика остается возможность сэкономить только на качестве. Ведь оно из-за корыстных интересов заказчика или отсутствия необходимых критериев все равно не будет полноценно проверяться. Таким образом, аукционная схема позволяет лишь экономить бюджетные средства при осуществлении госзакупок, но отнюдь не повышает эффективность размещения заказа.
Этап размещения слишком локален, чтобы за счет него обеспечить решение вставших в повестке дня сложных задач. Необходимо также учесть, что после размещения заказа и относительно независимо от его итогов с любым из победителей требуется установить экономико-правовые отношения, достаточные для гарантии исполнения условий контракта. Мониторинг и приемка результатов работ, гарантийное обслуживание продукции, а также их утилизация — вся последующая контрактная деятельность прямо влияет на качество обеспечения публичных нужд.
Учитывая накопившиеся проблемы в области размещения госзаказа, в 2010—2011 гг. Минэкономразвития России разработало и предложило передовой механизм совершенствования процесса госзакупок, а именно: внедрение в сферу закупок Федеральной контрактной системы (ФКС) [1, 2].
Концепция ФКС предполагает, что отраслевые министерства и ведомства будут планировать госзакупки и размещать заказы, а также контролировать результаты торгов. Будут созданы федеральные библиотеки ориентировочных контрактов и методики определения цен. Кроме этого госзаказчикам предлагается дать большую свободу выбора при определении формы госконтракта и способа проведения закупок.
После ознакомления с предложениями Минэкономразвития России у новой концепции ФКС обнаружились оппоненты. Среди них оказались Минфин России и Федеральная антимонопольная служба (ФАС). Последняя выступила с резкой критикой разработанной концепции и заявила, что ФКС может привести к резкому всплеску коррупции [3].
Минэкономразвития России предлагает позволить заказчику произвольно выбирать способ размещения заказа и иметь возможность менять условия контракта по соглашению сторон, а также ввести другие нормы реализации заказов.
По мнению руководителя Центра эффективных закупок, такая реакция ФАС вполне предсказуема, так как антимонопольная служба отстаивает идею проведения электронных аукционов, и какие-либо компромиссы в этом вопросе ее не устроят [4].
Что касается высказанных ФАС опасений, то все будет зависеть от того, насколько грамотно будет написан закон. Допустим, заказчикам позволят выбирать способ размещения заказа. Но это не значит, что свобода обернется коррупцией. Есть рамки применения той или иной процедуры. Если они будут четко прописаны, никаких нарушений не будет.
Одобряя саму идею введения Федеральной контрактной системы, эксперты расходятся во мнении по поводу судьбы Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» [5, 6]. Возможно, после детального обсуждения вопроса закон все-таки не будет ликвидирован, а станет элементом Федеральной контрактной системы [7].
Федеральная контрактная система представляет собой совокупность процедур и правил, регулирующих отношения, связанные с прогнозированием и планированием государственных нужд, формированием и размещением заказов на поставку товаров, работ и услуг, на продажу, аренду, залог и другое распоряжение государственным движимым и недвижимым имуществом, исполнением государственных контрактов и анализом эффективности контрактов и результатов развития имущественного комплекса в целях планирования контрактов будущих периодов. Для целей функционирования ФКС формируется организационно-функциональная структура и единая интегрированная информационная система.
Целью ФКС является реализация единого цикла формирования, размещения государственного заказа и исполнения государственных контрактов, который позволяет обеспечить выполнение публичных обязательств государства, адекватное потребностям государства качество поставляемых товаров, работ и услуг, эффективное использование ресурсов, надежное управление технологическими и экономическими рисками, существенное снижение коррупции в государственном секторе.
Сфера регулирования в рамках ФКС охватывает стадию формирования госзаказа, стадию размещения госзаказа и стадию исполнения.
Федеральная контрактная система также частично включает:
— планирование бюджетных ассигнований на государственные закупки (в части прогнозирования потребности, обоснования приоритетных направлений);
— управление созданными активами.
В перечень основных функций Федеральной контрактной системы согласно предложениям Минэкономразвития России входят:
1) управление контрактами на всем этапе реализации проекта, вплоть до получения заданного результата;
2) использование результатов государственных контрактов предыдущих периодов в целях обоснования бюджетных проектировок;
3) мониторинг рыночных цен на закупаемую продукцию, реализация эффективных процедур размещения государственного заказа;
4) идентификация проблем реализации государственных контрактов на всех стадиях его исполнения, разработка критериев и процедур принятия соответствующих управленческих решений;
5) подбор оптимальных организационных, управленческих и финансовых схем исполнения государственного контракта с учетом специфики закупаемых товаров, работ и услуг;
6) оценка рисков государственного контракта (формирование и ведение реестра и карты рисков государственных контрактов);
7) контроль и мониторинг исполнения государственных контрактов;
8) определение и применение мер корректирующего воздействия в случаях негативной оценки хода реализации контракта;
9) учет и паспортизация проектов, государственных контрактов;
10) обеспечение обязательной публикации хода исполнения государственных контрактов;
11) оценка эффективности реализации контрактов с учетом степени достижения ожидаемого социально-экономического результата;
12) обобщение и распространение лучшего опыта формирования, размещения и исполнения государственного заказа и ряд других мер.
Ожидается, что запуск Федеральной контрактной системы позволит принять общий правовой порядок и методологию осуществления процессов, которые абсолютно необходимы для достижения в публичных закупках инновационного качества и вы -сокой производительности. Сейчас же большинство из них находится за форматом старой парадигмы.
Следует подчеркнуть, что ФКС — это сугубо рабочий инструмент, дающий в руки государс-
твенного и муниципального заказчика необходимые ему практические методы планирования, поиска оптимального закупочного решения, его обоснования и контроля исполнения. А потому ФКС нельзя сформировать исключительно посредством «бумажных» форм административной работы. Контрактная система регулирует сферу хозяйствования и требует для своего создания не столько концепций и стратегий, сколько детальных методик ценообразования, формул оптимизации расходов, нормирования видов затрат.
Федеральная контрактная система предусматривает общую профессионализацию полномочий закупщика, усиление роли и значения этого института государственного управления. Профессионализация, в свою очередь, позволяет обществу ставить перед публичными заказчиками более сложные задачи. Среди них:
— достижение конкретных объемов экономии расходов при сохранении натуральных объемов закупок;
— повышение инновационности госзаказа, использование его ресурсов в интересах устойчивого развития, социальных и экологических целей;
— повышение ответственности госзаказчиков за итоги размещения госзаказа.
Для представителей строительной сферы, участвующих в государственных заказах, потребителей строительной продукции польза от внедрения Федеральной контрактной системы является очевидной. Трансформация сферы государственного и муниципального заказа на основе парадигмы ФКС обеспечивает в этом сегменте экономики переход к современным постиндустриальным экономическим отношениям. Для сферы инвестиционно-строительной деятельности возможности внедрения механизмов и инструментов ФКС имеют важное значение. Все многообразие видов и форм взаимоотношений в строительстве подтверждает, что при выборе исполнителей работ нельзя отталкиваться только от критерия минимальной цены. Такие основные элементы ФКС, как определение оптимальной формы контрактов, организационной структуры участников проекта, регламентирование их деятельности, определение мер корректирующего воздействия, публичное освещение хода реализации проекта как нельзя кстати подходят для строительной сферы.
Вместе с тем хочется обратить внимание на следующие задачи перспективного периода.
Эффективная реализация принципов Федеральной контрактной системы для сферы строи-
тельства возможна лишь при подготовке законодательных актов и иных нормативно-правовых документов, развивающих основные положения ФКС, но имеющих исключительное отношение к строительству. Создать единый закон и набор правил для всех отраслей, как это осуществлено в рамках Федерального закона № 94-ФЗ, более не представляется возможным. И это должно быть ясно и очевидно всему профессиональному сообществу, занятому вопросами повышения эффективности строительной сферы. Наряду с общими законодательными нововведениями, которые появятся в ближайшее время в связи с развитием принципов ФКС, будет необходима и активная работа по уточнению этих положений для строительной сферы.
Но строительство в настоящий период находится вне рамок отраслевого управления. Нет в России единого органа исполнительной власти, который полностью бы отвечал за развитие строительной отрасли. Минрегионразвития России в этом отношении не рассматривается в принципе, так как развитие строительства для него является лишь довеском к другим, совершенно не характерным концептуальному развитию строительства функциям. Предстоит решить вопрос, как будет использовать принципы Федеральной контрактной системы строительная сфера и сможет ли ФКС действительно привнести свои очевидные положительные свойства для инвестиционно-строительной деятельности, системно управлять которой в настоящее время некому. Все нововведения ФКС предполагают индивидуальную и качественную проработку каждого проекта, а это уже глубокое понимание особенностей конкретной отрасли, сферы деятельности и невозможность применения унифицированных подходов к управлению.
Практика и особенности строительной отрасли показывают следующее.
Во-первых, инвестиционно-строительная деятельность характеризуется относительно длительным циклом реализации проектов. В связи с этим надлежит разработать индивидуальные библиотеки контрактов, которые будут обязаны применять строители в той или иной ситуации. Отсюда вытекает масса вопросов по регламентации контроля работ, соблюдению определенных норм и правил.
Во-вторых, обеспечение качества, которое декларируется в ФКС, может быть достигнуто при наличии исчерпывающего количества технических регламентов и других технических документов. При
этом применение этих документов также должно быть продекларировано в законодательной базе и применимо всеми строителями.
В-третьих, реализация строительных проектов подразумевает значительную совокупность статей затрат, которые по усмотрению сторон и ситуационно распределяются между заказчиком или подрядной организацией и другими возможными участниками. Это затраты, связанные с землеотво-дом, подключением к сетям инженерно-технического обеспечения и т. д.
В-четвертых, наличие различных внештатных ситуаций, связанных с образованием незавершенного строительства, неисполнением подрядными организациями своих обязательств после получения финансирования.
Таким образом, показанные выше особенности строительства представляют собой лишь малую долю прецедентов, которые явным образом отражают уникальность сферы строительства. А учесть все вопросы в области строительства и других сфер деятельности в одном или ряде общих законов вряд ли получится. Не представляется возможным и понять, как контролировать соблюдение строителями всех норм ФКС. По мнению автора, эффективная реализация ФКС на уровне российской экономики
в ближайшее время вскроет острую необходимость создания специализированных органов отраслевого управления в строительной сфере и выработку широкого перечня нормативных документов, имеющих исключительное отношение к строительной деятельности.
Список литературы
1. Анчишкина О. В. ФКС: новые возможности для развития публичного (государственного и муниципального) заказа на пространстве таможенного союза // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2010. № 20.
2. Анчишкина О. В. Сфера публичных закупок: повестка для российского законодателя // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2010. № 22.
3. Госзаказ размещают под честное слово // Коммерсантъ. 2011. № 39.
4. Казнотраты переходят на контракт // Известия. 11.03.2011.
5. ФаляховР. Перекос в откатах // URL: http:// www. gazeta. га от 28.03.2011.
6. Центр эффективных закупок // URL: http:// www. tendery. га.
7. URL: http://www. economy.gov.ru.
