CC BY
168
Муниципальное правотворчество:
вопросы качества и резервы оптимизации
АстанинВ. В.*
Аннотация. С теоретико-прикладных позиций автор рассматривает актуальные вопросы обеспечения качества муниципального правотворчества в современной России. Отмечаются латентные проблемы количественного роста муниципальных правовых актов и их упорядоченности с учетом активной нормотворческой деятельности органов местного самоуправления. Приводятся статистические показатели, характеризующие динамику прироста муниципальных правовых актов в сравнительном численном соотношении с органами их издавшими. Формулируется авторское видение обеспечения мер качества муниципального нормотворчества, которое достигается через инструменты оценки регулирующего воздействия, антикоррупционной экспертизы, мониторинга правоприменения нормативных правовых актов муниципального уровня. Авторские положения иллюстрируются примерами из правоприменительной и судебной практики. Используются оригинальные методологические приемы обоснования высказываемых гипотез с позиции законов диалектики. Аргументируются предлагаемые первостепенные меры, направленные на оптимизацию муниципального правотворчества и обеспечение его качественного развития.
Ключевые слова: муниципальное правотворчество, муниципальные нормативные правовые акты, муниципальное право, диалектика, антикоррупционная экспертиза, мониторинг правоприменения, административная ответственность.
Современные проблемы муниципального правотворчества редко становятся темой практических обсуждений. Пожалуй, единственным в Российской Федерации солидным форумом обмена профессиональными мнениями и оценками по этой теме выступает ежегодно проводимая Минюстом России всероссийская конференция, посвященная специализированным вопросам ведения регистров и реестров муниципальных правовых актов.
Дефицит внимания к отмечаемым проблемам и вопросам способствует формированию стереотипа о том, что деятельность муниципальных образований тривиальна в контексте правового регулирования общественных отношений, отнесенных к компетенции органов местного самоуправления, а осуществляемое ими нормотворчество элементарно и не требует особенных методологических начал. Однако законы диалектики неминуемо заставят обратиться к всесторонним аспектам оптимизации муниципаль-
ного нормотворчества, если принять во внимание определенные показатели.
Так, по данным Росстата, на 1 января 2015 года число муниципальных образований в России составляет 22 923, при этом количество принятых ими правовых актов, содержащихся в федеральном регистре (свыше 4 млн. по состоянию на 2014 год)1, имеет последовательный прирост, выраженный сотнями тысяч единиц актов ежегодно. Можно и без знания совокупной статистики, в режиме сравнительного метода контент-анализа, представить усредненное число ежегодно принимаемых нормативных правовых актов муниципальными образованиями разного уровня. Так, например, в среднем по численности населения Добрянском муниципальном районе (Пермский край, проживает 56 тысяч человек) в 2012-2014 годах ежегодно принима-
1 Основные итоги деятельности за 2014 год. Министерство юстиции Российской Федерации. Краткий статистический сборник. М., 2015. С. 69.
* Астанин Виктор Викторович, заместитель директора по научной и учебной работе Федерального бюджетного учреждения «Научный центр правовой информации при Министерстве юстиции Российской Федерации», доктор юридических наук, профессор, Российская Федерация, г. Москва. E-mail: [email protected]
лось свыше 200 нормативных правовых актов2. В крупном муниципальном образовании - Ста-рооскольском городском округе (Белгородская область, население свыше 257 тысяч человек) только в 2015 году принято около 300 нормативных правовых актов3.
Как известно, количественные показатели являются измерительной величиной, которая по второму закону диалектики способна оказать решающее влияние на качество (перейти в него). Эта догма зиждется на том обосновании, что количество находится в единстве с качественной определенностью процессов, и это единство составляет их меру. Как видно, из приведенных статистических показателей (следует подчеркнуть, что они получены путем случайной выборки), процессы правотворческой активности самых разных муниципальных образований объективно определяются в состоянии меры количественной. Качественная мера в массивной количественной совокупности сложно оценима.
Несомненно, что за каждым принятым муниципальным нормативным правовым актом стоит необходимость решения важных социальных, экономических, управленческих и иных вопросов. Последние, в силу природы и назначения местного самоуправления, учитывая тенденции его развития, могут и будут появляться постоянно. При таком положении неминуемо возникнут и обретут острое звучание вопросы качества подготовки и содержания муниципальных нормативных правовых актов.
Категорию меры качества рассматриваемых актов можно попытаться определить в двух значениях. Первое - в результатах регулирующего воздействия на общественные отношения, которые подвергаются упорядоченному правовому режиму. Второе - собственно в оценке качества подготавливаемого и издаваемого нормативного правового акта.
Мера качества первого значения, связанная с оценкой регулирующего воздействия муниципальных нормативных правовых актов, является достаточно новой. Вопросы оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов и экс-
2 См.: Официальный сайт администрации Добрян-ского муниципального района http://www.dobrraion.ru/ protivodeystvie_korruptsii/antikorruptsionnaya_ekspertiza_ admr (Дата обращения к ссылке 20.01.2015 г.).
3 См.: Официальный сайт администрации Старо-
оскольского городского округа http://oskolregion.ru/ administration/documents/post2015/ (Дата обращения к ссылке 20.01.2015 г.).
пертизы муниципальных нормативных правовых актов, нашли свое отражение сравнительно недавно - в середине 2013 года в силу соответствующего законодательного решения4. Статья 7 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» была дополнена частью 6, которая предусматривает проведение экспертизы муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, в целях выявления положений, необоснованно затрудняющих осуществление такой деятельности.
Определение меры качества второго значения - большая редкость. В законодательстве не часто можно встретить требования, которые предъявляются к правотворчеству, а тем более, осуществляемому на муниципальном уровне. Анализ регионального законодательства позволяет остановиться на столичном примере. Так, в соответствии с Законом г. Москвы от 08.07.2009 № 25 (ред. от 25.06.2014) «О правовых актах города Москвы», правотворчество рассматривается как деятельность по разработке, принятию (изданию), подписанию, опубликованию и мониторингу правовых актов. При этом базовые принципы правотворчества и требования к нему, имеющие отношение к рассматриваемым в настоящей статье проблемам, составляют: планомерность и своевременность принятия (издания) правовых актов; обязательность создания механизмов реализации правовых актов; соблюдение правил юридической техники; проведение экспертизы (правовой, лингвистической, антикоррупционной) проектов правовых актов.
Иллюстрируемый пример обеспечения качества правотворчества является частным в силу его регионального формата. Может ли он выступить моделью для формирования методологии правотворчества органов местного самоуправления, применимой для всех муниципальных образований в Российской Федерации? Представляется, что да, но с учетом общих проблем
4 См.: Федеральный закон от 02.07.2013 № 176-ФЗ (ред. от 30.12.2015) «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статьи 7 и 46 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов» // Собрание законодательства РФ. 08.07.2013. № 27. ст. 3468.
правотворческой деятельности органов местного самоуправления, имеющих историческую детерминацию и региональную особенность.
Первоначально, концептуальные правовые основания муниципального нормотворчества определены в ст. 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В части 1 указанной статьи отмечается, что «по вопросам местного значения (выделено мной - А.В.) населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты». Круг вопросов местного значения, подлежащих правовому регулированию на муниципальном уровне, достаточно обширен и определен в законе в неоднородном отраслевом значении.
Известными учеными-юристами (С.С. Алексеев, О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев) [1, 2] задолго до настоящего времени и неоднократно поднимались проблемы соответствия и сочетания предмета правотворчества органов местного самоуправления в сферах общественных отношений, имеющих одновременно межотраслевое значение (земельных, налоговых, бюджетных, охраны общественного порядка, и др.). Современные исследователи (К.А. Гринченко, Н.Л. Пешин, и другие) продолжают отмечать специфику развития муниципального права, имеющего неоднородный предмет отраслевого регулирования общественных отношений, выражают ее в концепции комплексности [3,5], которая представляется в модели вбирания в себя большого количества норм из других отраслей права.
Дискуссии, связанные с уточнением предмета и границ муниципального права, как самостоятельной отрасли, не прекращаются в современной юридической науке [4]. Происходящее развитие муниципального управления, в том числе связанное с расширением реализации отдельных государственных полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления, детерминирует новые научные полемики и актуальное звучание вопросов качества и резерва оптимизации их правотворческой деятельности.
Совершенствование правотворчества на местном уровне, не ограничивается только лишь практической задачей, связанной с обеспечением эффективности регулятивно-правовых возможностей муниципальных образований в решении стоящих перед ними социально и экономически значимых вопросов. Следует принимать во вни-
мание, что муниципальные правовые акты являются частью российской правовой системы в условиях и в силу действия конституционного требования о законности любых нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина (ч. 3 ст. 15 Конституции РФ). К тому же, в силу ч. 2 ст. 132 Конституции РФ, наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями осуществляется законом, и соответственно делегирование таких полномочий происходит как на уровне федерального, так и регионального законодательства, поскольку определение правового статуса местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Соответственно, реализация переданных полномочий уже на местном уровне, естественным образом обеспечивается при помощи издания муниципальных нормативных правовых актов. Таким образом, издание актов именно такого статуса, дает все основания считать правотворчество органов местного самоуправления частью системы правотворческой деятельности публичной власти.
Исходя из таких позиций, возникает обоснованность всесторонних требований к обеспечению системности, законности и качеству муниципального правотворчества. Определение необходимости соблюдения этих требований не пустая декларация. Говорить о них приходится потому, что картину современного прироста муниципальных правовых актов, как уже отмечалось выше, можно охарактеризовать как энтропию (термин, употребляемый в математической статистике для количественного измерения неупорядоченности) [6]. Учитывая масштаб и закономерности накопления числа муниципальных нормативных правовых актов, сложно реализуемыми становятся задачи выявления их недостатков, а также приведения в требуемое соответствие качества. В настоящее время исполнение этих задач представлено в возможностях деятельности органов прокуратуры и Минюста России.
Меры прокурорского реагирования чаще всего выражены в актах протеста на издание муниципальных нормативных правовых актов противоречащих законодательству с требованием их отмены или изменения, реже - в требованиях их принятия для реализации федерального и регионального законодательства. В качестве иллюстрации можно привести в пример показательные сведения о работе органов прокуратуры всего лишь в одном субъекте Российской Федерации - Кемеровской области. Новостной релиз прокуратуры,
гласит: «В первом полугодии 2014 года горрайпро-курорами подготовлено и внесено на рассмотрение органов местного самоуправления муниципальных образований 311 предложений по принятию муниципальных нормативных правовых актов, необходимых для реализации федерального и регионального законодательства. Из 200 рассмотренных органами местного самоуправления предложений все учтены при приведении муниципальной нормативной базы в соответствии с требованиями законодательства. Кроме того, территориальными прокурорами подготовлено и направлено в органы местного самоуправления 40 модельных нормативных правовых актов, по которым принято 87 нормативных правовых актов. Перечисленные меры приняты прокурорами в результате проведенного мониторинга действующей нормативной базы муниципалитетов»5.
Хороший фильтр, позволяющий выявлять и устранять недостатки муниципального нормотворчества, предоставляет антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов. По крайней мере, 2 из 12 коррупци-огенных факторов, предусмотренных Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (далее - Методика)6, непосредственно отражают возможные недостатки результатов правотворчества, имеющих отношение к области издания нормативных правовых актов муниципального уровня. Эти факторы выражены так:
> чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества (наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию государственного органа, органа местного самоуправления или организации, принявшего первоначальный нормативный правовой акт);
> принятие нормативного правового акта за пределами компетенции (нарушение компетенции государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов).
Однако в практической плоскости возможности выявления и устранения недостатков муниципальных нормативных правовых актов,
5 См.: Официальный сайт прокуратуры Кемеровской области htpp://www.kemprok.ru/8477.htm (Дата обращения 21.01.2015).
6 Утверждена Постановлением Правительства РФ от
26 февраля 2010 г. (ред. от 18.07.2015) № 96) // Собрание законодательства РФ. 08.03.2010 № 10. ст. 1084.
которые порождают их коррупциогенность, ограничены дефицитом возможностей использования субъектами антикоррупционной экспертизы отмеченного выше фильтра. Специальная компетенция по осуществлению экспертизы актов, издаваемых на местном уровне, в Методике определена за Минюстом России. Однако данный федеральный орган исполнительной власти обладает скромными полномочиями обеспечения требований качества муниципальных правовых актов, а именно только в случаях их регистрации и внесения в соответствующий регистр нормативных правовых актов. В частности, в соответствии с Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов7, Минюст России проводит антикоррупционную экспертизу только в отношении уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований - при их государственной регистрации.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.09.2008 г. № 657 «О ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов» определено, что федеральный регистр состоит из регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, а уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по ведению и методическому обеспечению регистра является Минюст России. Между тем, на практике предоставление органами местного самоуправления муниципальных нормативных правовых актов в Регистр, нередко происходит в режиме энтропии. Де-юре и де-факто, Минюст России лишен возможности требовать от органов местного самоуправления своевременного предоставления в Регистр изданных муниципальных правовых актов. Привлечение к административной ответственности виновных должностных лиц муниципальных образований за непредставление (несвоевременное представление) муниципальных правовых актов в Регистр становится возможным только после актов прокурорского реагирования. Примечательны в данном случае выдержки по характерному административному делу, которое вынесено мировым судом в Республике Якутия (Саха): «Прокуратурой г. Удачный в соответствии с полномочиями, предоставленными ст. 22 ФЗ «О
Также утверждены Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. (ред. от 18.07.2015) № 96) // Собрание законодательства РФ. 08.03.2010 № 10. ст. 1084.
прокуратуре Российской Федерации», проведена проверка исполнения главами муниципальных образований по направлению текстов принятых муниципальных нормативных правовых актов в уполномоченный орган для включения в регистр. В судебном заседании представитель прокуратуры г. Удачный суду пояснил, что в 2013 году тексты принятых муниципальных правовых актов не направлялись. Исследовав материалы дела, суд приходит к выводу о том, что должностное лицо глава муниципального образования «поселок Айхал» Ш. совершил административное правонарушение, предусмотренное ст. 19.7 КоАП РФ, несвоевременное представление в государственный орган сведений, представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом его законной деятельности»8.
Через призму суждений о коррелирующих проблемах муниципального правотворчества, становится возможным определить defining points резерва оптимизации качества муниципального правотворчества. Объем этого резерва можно оценить с точки зрения соответствия накопленным проблемам, а потому он не может быть реализован оперативно. Интерпретируя третий закон диалектики (отрицания отрицания) - о связи старого и нового в процессе развития, думается важно сосредоточить первостепенное внимание на давних проблемах, решение которых позволит исключить вновь появившиеся и нивелировать появляющиеся.
Итак, стратегической задачей видится разработка методических рекомендаций по подго-
товке муниципальных нормативных правовых актов. Методика будет требовать учета лучших и современных научных результатов в исследовании вопросов лингвистического, юридико-тех-нического, антикоррупционного обеспечения подготовки таких актов. При успешной апробации такой методики, потребуется ее утверждение для использования на общероссийском уровне.
Непременный инструментарий, который позволит осуществлять наблюдение, производить анализ и оценку состояния и развития муниципального правотворчества, должен быть сосредоточен в методах мониторинга правоприменения.
Фундаментальной основой достижения качественной практики муниципального правотворчества должны выступить организация и осуществление программ дополнительного профессионального образования муниципальных служащих, участвующих в процессе нормотворчества. Причем с учетом многочисленности муниципальных образований, их удаленности, и ради исключения излишних командировочных расходов на такое обучение, приоритетной основой реализации таких программ должны выступать дистанционные формы проведения занятий.
Начала реализации этих мер, думается, позволят определить и разработать отвечающие запросам современности новые предложения по обеспечению качества муниципального правотворчества и его развитию.
Литература
1. Алексеев С.С. Теория права. М., 1995. С. 1985.
2. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2006. С. 11.
3. Пешин Н.Л. Муниципальная власть: понятие и содержание // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 9. С. 16.
4. Васильев В.И. О предмете муниципального права // Журнал российского права. 2006. № 5.
5. Гринченко К.А. Источники муниципального права Российской Федерации / под ред. С.Е. Чаннова. М.: ДМК Пресс, 2015.
6. Ширяев В.Д. Статистический последовательный анализ. Оптимальные правила остановки. — М.: Наука, 1976. С. 47.
8 Информация предоставлена Интернет-порталом ГАС «Правосудие» (sudrf.ru). См.: https://rospravosudie.com/ court-mirninskij-sudebnyj-uchastok-19-s/act-211493530/ (Дата обращения к ссылке 26.01.2016).
Municipal law-making: issues of quality and resources
for optimisation
Viktor Astanin, Doctor of Science in Law, Professor, Deputy Director for Academic Affairs and Research of the Federal State-Funded Institution "Scientific Centre for Legal Information of the Ministry of Justice of the Russian Federation", Russian Federation, Moscow.
Abstract; Topical issues of ensuring the quality of municipal law-making in today's Russia are considered by the author from theoretical and applied standpoints. Latent problems of proliferation of municipal legal acts and their orderliness considering vigorous rule-making activities of local governments are noted. Statistical data for the dynamics of the increase in number of municipal legal acts in comparison with the number of bodies which issued the acts are given. The author's vision of arrangements necessary for ensuring the quality of municipal rule-making achieved with the help of tools for the assessment of the regulating impact, anti-corruption examination, monitoring of law enforcement of municipal level normative legal acts is set out. The author's propositions are illustrated by examples taken from law enforcement and court practice. Original methodological techniques based on the laws of dialectics are used for the justification of the hypotheses put forward. Top priority measures proposed by the author and directed at the optimisation of municipal law-making and ensuring its high-quality development are argued for.
Keywords: municipal law-making, municipal normative legal acts, municipal law, dialectics, anti-corruption examination, law enforcement monitoring, administrative responsibility.
1. Alekseev S.S. Teoriia prava, M., 1995, p. 1985.
2. Kutafin O.E., Fadeev V.I. Munitsipal'noe pravo Rossiiskoi Federatsii, M., 2006, p. 11.
3. Peshin N.L. Munitsipal'naia vlast': poniatie i soderzhanie, Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo, 2011, No. 9, p. 16.
4. Vasil'ev V.I. O predmete munitsipal'nogo prava, Zhurnal rossiiskogo prava, 2006, No. 5.
5. Grinchenko K.A. Istochniki munitsipal'nogo prava Rossiiskoi Federatsii, pod red. C.E. Channova, M.: DMK Press, 2015.
6. Shiriaev V.D. Statisticheskii posledovatel'nyi analiz. Optimal'nye pravila ostanovki, M.: Nauka, 1976, p. 47.
References
