CC BY
63
МУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ КАК СУБЪЕКТ ПРАВОНАРУШЕНИЯ
Ким Сергей Тимофеевич, аспирант кафедры государственного права.
Место работы: ГОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный университет аэрокосмического приборостроения»
Контакты автора: [email protected]
Аннотация. В статье исследуются вопросы юридической ответственности муниципального образования как самостоятельного субъекта. При анализе российского законодательства основное внимание автор обращает на то, что в качестве субъекта ответственности рассматриваются непосредственно органы местного самоуправления, их должностные лица даже в тех случаях, когда неблагоприятные последствия очевидно наступают для муниципалитета в целом. Анализ отечественного права дополняется практикой регламентации некоторых аспектов ответственности местной власти за рубежом.
Ключевые слова: юридическая ответственность; правонарушение; местное самоуправление; муниципалитет.
MUNICIPALITY AS THE SUBJECT OF THE OFFENCE
Kim Sergey Timofeevich, Post-graduate student of specialized department of state law.
Place of employment: Saint-Petersburg state university of aerospace instrumentation.
Contacts of the author: [email protected]
Annotation. Questions of legal liability of municipality as independent subject are investigated in the article. The basic attention the author turns that as the subject of liability in the Russia agencies of local self-government or their officials are considered directly even when municipality as a whole is legally accountable de facto. The analysis of the domestic law is supplemented with practice of a regulation of some aspects of liability of local self-government abroad.
Keywords: legal liability; offence; local self-
government; municipality.
В теории муниципального права принято считать, что юридическая ответственность местной публичной власти опосредуется применением мер принуждения к органам местного самоуправления и их должностным лицам. При данном подходе, имеющем массу примеров в действующем законодательстве, заметно одно упущение: игнорирование роли самого публичноправового образования. Так, например, гл. 10 Федерального закона от 6 октября 2о0з г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 именуется «Ответственностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления», гл. 4 названного нормативного правового акта звучит, как «Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» и т.д.
1 Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. -№ 40. - Ст. 3822.
Функциональная самостоятельность местных органов власти подчеркивается законодателем через придание им статуса некоммерческого юридического лица. Вместе с тем, очевидно, что указанные субъекты составляют единое целое с самим муниципальным образованием и призваны лишь реализовывать полномочия последнего, подобно органам управления организации они действуют в рамках своей компетенции, представляя, тем самым, не свои интересы, но муниципалитета в целом. Поэтому нельзя не согласиться с Е.Г. Кольцовой, что по закону, если «коллегиальный орган местного самоуправления был создан в качестве юридического лица (учреждения), то он может участвовать в гражданских правоотношениях в качестве самостоятельного участника этих отношений, наравне с другими субъектами»2. Таким образом, получается, что равными сторонами следует признавать и органы местного самоуправления, и муниципальное образование, к которому в соответствии со ст. 124 ГК РФ применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством. Здесь справедливо замечание Л.Б. Соболевой, считающей излишним наделять органы местного самоуправления статусом юридического лица в гражданских правоотношениях, т.к. «порядок и форма их участия в таких правоотношениях, как представителей муниципального образования, уже определены законодательством»3.
Непоследовательность законодателя видна при сравнении правовой регламентации статуса государственных и муниципальных органов. Согласно п. 7 ст. 4 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федера-ции»4 законодательный орган субъекта только обладает правами юридического лица, в то время, как представительный орган муниципального образования (за исключением некоторых случаев) является некоммерческим юридическим лицом в форме учреждения (п. 9 ст. 35, п. 2 ст. 41 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ)5.
Автономность органов муниципального образования, как говорилось выше, проявляется также при регламентации делегированной местной компетенции. К примеру, Областной закон Ленинградской области от 13 октября 2006 г. № 116-оз6 гласит: «Настоящим областным законом органы местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области... наделяются отдельными государственными полномочиями Ленинградской области в сфере админист-
2 Кольцова Е.Г. Юридическая ответственность коллегиальных органов местного самоуправления (вопросы теории и практики): Дис. ... канд. юрид. наук. - Казань, 2006. - С. 128-129.
3 Соболева Л.Б. Исполнительные органы местного самоуправления в Российской Федерации: особенности правовой природы и статуса: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2006. - С. 24. Прим. автора: На наш взгляд, необходимо в целом отказаться от признания органа местного самоуправления юридическим лицом.
4 Собрание законодательства Российской Федерации. - 1999. -№ 42. - Ст. 5005.
5 См.: Щепачев В.А. Проблемы регулирования имущественных правоотношений с участием органов местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. - 2008. - № 18 - С. 23.
6 Областной закон Ленинградской области от 13 октября 2006 г.
№ 116-оз «О наделении органов местного самоуправления муни-
ципальных образований Ленинградской области отдельными го-
сударственными полномочиями Ленинградской области в сфере административных правоотношений» // Вестник Правительства Ленинградской области. - 2006. - № 76.
Ким С.Т. МУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ КАК СУБЪЕКТ ПРАВОНАРУШЕНИЯ
ративных правоотношений». Получается, что органы местного самоуправления наделяются публичноправовым образованием или государством (Ленинградской областью, а не ее органами!), отдельными государственными полномочиями. Представляется, что логичнее было бы и в качестве наделяемого субъекта рассматривать публично-правовое образование (муниципалитет)7.
Указанные пробелы и коллизии имеют непосредственное отношение к надлежащему нормативному закреплению института ответственности местной власти. Из ст. 76 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ вытекает, что ответственность перед физическими и юридическими лицами несут муниципальные органы и должностные лица. Одновременно с этим ст.ст. 16, 1071 ГК РФ свидетельствуют о том, что вред, причиненный данными субъектами, подлежит возмещению, по общему правилу, муниципальной казной. Следовательно, неблагоприятные последствия наступают непосредственно для публично-правового образования, а значит, гражданско-правовую ответственность несет именно муниципалитет, что не исключает возможности последующей материальной ответственности виновных должностных лиц. Подобный подход является вполне справедливым и встречается в зарубежном праве, например, в Соединенных Штатах Америки8.
В связи с признанием юридического лица субъектом административного правонарушения актуализировалась возможность административного наказания органов местного самоуправления. Важно подчеркнуть, что, во-первых, речь идет только о коллегиальных органах - юридических лицах, а во-вторых, к ним применимы лишь предупреждение и административный штраф9. Вместе с тем, представляется, что к «личной» ответственности коллегиального органа можно отнести исключительно предупреждение, т.к. штраф опять же оплачивается казной муниципального образования, которое и «испытывает» на себе неблагоприятные последствия имущественного характера, т.е. является субъектом ответственности. Необходимо отметить, что административная ответственность муниципалитета в подобном случае обоснована, но не соответствует российскому законодательству, т.к. статус юридического лица применяется к публичному образованию только в рамках гражданских правоотношений.
В качестве ответственности муниципального образования, на наш взгляд, следовало бы рассматривать материальную ответственность перед муниципальным служащим, что, к сожалению, однозначно не следует из соответствующих правовых норм. Так, согласно гл. 38 ТК РФ материальный ущерб работнику возмещает другая сторона трудового договора - работодатель. По Федеральному закону от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» необходимо разграничивать понятие представителя нанимателя - работодателя (глава муниципального образования и пр.) и собственно нанимателя (муниципальное образование). Получается, что формально
7 Прим. автора: Данное предложение уже высказывалось в юридической литературе. См., например: Пылин В.В. Проблемы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления // Государство и право. - 1999. - № 9. - С. 18.
8 См.: Briffault R., Reynolds L. Cases and Materials on State and Local Government Law. - Thomson West, 2004. - P. 837.
9 Мялковский С.С. Юридическая ответственность и местное самоуправление в Российской Федерации: Дис. канд. юрид. наук. -Екатеринбург, 2004. - С. 82-83.
материальную ответственность несет представитель нанимателя, а фактически ущерб компенсируется за счет средств муниципалитета. Законодательная противоречивость, таким образом, вносит неопределенность в вопрос о легальном «ответчике». Подобно материальной ответственности работодателя - юридического лица необходимо рассматривать материальную ответственность нанимателя - муниципального образования.
Несовершенство отечественного законодательства отчетливо проявляется на фоне зарубежного опыта правового регулирования аналогичной сферы общественных отношений. Как писал в свое время С.Н. Братусь: «Буржуазное законодательство и доктрина юридическим лицом признают именно самоуправляющуюся единицу, т.е. административно-территориальное общественное образование, как таковое, а не его выборный орган. Например, во Франции юридическим лицом является не генеральный совет департамента, а сам департамент, не мэрия, а коммуна»10. Так, например, ст. 121-2 Уголовного кодекса Франции указывает, что территориальные единицы и их объединения как юридические лица подлежат уголовной ответственности «за преступные деяния, совершенные в их пользу, их органами или представителями... которые могут быть совершены при исполнении деятельности, являющейся предметом договора о передаче государственно-властных полномочий»11. Отсюда, французские муниципалитеты (коммуны и др.) признаются субъектом преступления в рамках делегированной им государственной компетенции, в то время как в области собственных полномочий они, как и государство, обладают неприкосновенностью.
Примерный уголовный кодекс США допускает уголовную ответственность юридических лиц. При этом, п. «а» ч. 4 ст. 2.07 закрепляет, что понятие «“корпорация” не включает учреждение, организованное в качестве правительственного органа или правительственным органом для выполнения правительственной программы»12. В тоже время необходимо сказать, что нормы Примерного уголовного кодекса носят рекомендательный характер, поэтому, например, п. 10 § 10 ст. 10 УК штата Нью-Йорк в качестве лица (субъекта преступления) в необходимых случаях рассматривается «публичная или частная корпорация, неинкорпорированное объединение, товарищество, правительство или правительственное учреждение»13. Используемый в данном случае термин «правительство» («govern-ment») предполагает не орган исполнительной власти, а управленческую деятельность публично-правового образования в целом.
Гражданским законодательством канадской провинции Квебек устанавливается гражданско-правовая ответственность юридического лица публичного права за вред, причиненный его служащими, при исполнении ими своих должностных обязанностей (ст.ст. 1376, 1463, 1464 Гражданского кодекса)14. С аналогичным подходом мы сталкиваемся при анализе §§ 31, 89 Г ражданского уложения Г ермании15.
В научной литературе постоянно высказываются мнения, что правовую теорию и практику зарубежных
10 См.: Братусь С.Н. Юридические лица в советском гражданском праве. - М., 1947. - С. 186.
11 Новый уголовный кодекс Франции. - М., 1993. - С. 9.
12 Примерный уголовный кодекс (США). - М., 1969. - С. 57.
13 Мялковский С.С. Указ. соч. - С. 85.
14 См.: Гражданский кодекс Квебека. - М., 1999. - С. 220, 231.
15 См.: Гражданское уложение Германии. - М., 2008. - С. 74, 88.
стран необходимо воспринимать и оценивать критически, «главное, чему можно поучиться у стран. это Профессор кафедры уважению к собственным правовым традициям и ГУАП. принципам»16. Однако результатом некорректного понимания данного подхода является половинчатость действий законодателя, его попытки совместить несовместимое. Очевидным примером переоценки указанной методологии выступает отсутствие в России правовой ответственности муниципального образования.
Таким образом, исходя из проведенного нами анализа, считаем необходимым предложить внесение, как минимум, следующих корректив в российское законодательство:
1. Признать юридическим лицом (юридическим лицом публичного права или публично-правовым образованием со статусом юридического лица) муниципалитет не только в рамках гражданских правоотношений, но и за их пределами, исключив ч. 2 ст. 124 ГК РФ;
2. Лишить органы местного самоуправления статуса юридических лиц, внеся соответствующие изменения в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, в частности, в ст. 35 и т.д.;
3. Пересмотреть содержание гл.гл. 4 и 10 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ так, чтобы их содержание логично соответствовало следующему названию: гл. 4 «Наделение муниципальных образований отдельными государственными полномочиями», гл. 10 «Ответственность муниципальных образований, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью»;
4. Внести изменения в п. 2 ст. 2 и последующие статьи Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ, где в качестве работодателя закрепить непосредственно нанимателя, а не его представителя.
РЕЦЕНЗИЯ
Актуальность проблематики данной научной статьи обусловлена, прежде всего, тем фактом, что нормативные правовые акты, закрепляющие основания и механизм юридической ответственности местного самоуправления, содержат много неточностей как теоретического, так и практического характера. Имеются серьезные пробелы в законодательном регулировании названных общественных отношений. В немалой мере причиной тому является теоретическая неразработанность в отечественной юридической науке вопроса об ответственности местной публичной власти.
Новизна представленного материала состоит в попытке рассмотрения муниципального образования в качестве самостоятельного субъекта юридической ответственности в российском праве в контексте сопоставления с зарубежным опытом правовой регламентации данного института.
Проведенное исследование может стать основой для проведения дальнейших работ в указанной области, применяться в учебном процессе, а также практической деятельности.
С учетом вышеизложенного рекомендую статью Кима Сергея Тимофеевича «Муниципальное образование как субъект правонарушения» к опубликованию в открытой печати.
16 Боргуш Г.И. К вопросу об уголовной ответственности юридических лиц // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. - 2005. - № 4. - С. 28.
государственного права СПб
Д.ю.н., доцент, Болотина Е.В.
