CC BY
136
Муниципальная реформа в правовом измерении1
Т. Я. Хабриева
I. Исторический контекст муниципальной реформы
Оценивать сущность и перспективы проходящей в настоящее время муниципальной реформы необходимо в свете исторического развития нашей страны. Это позволяет показать, как на практике при проведении в стране муниципальной реформы были реализованы изначальные установки, каковы ее базисное содержание, структурные элементы, стилистика исполнения.
Отправной точкой формирования современной системы организации публичной власти на местном уровне стало зафиксированное Конституцией РФ 1993 г. изменение основ конституционного строя страны. Соответственно, муниципальная реформа явилась органическим элементом конституционной реформы.
Реформа была подготовлена либеральными преобразованиями 90-х гг. XX в., которые основывались на идеях тотального разгосударствления и минимизации роли государства в управлении общественными процессами на всех уровнях. На этой основе и родилась революцион-
Хабриева Талия Ярулловна — директор ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ.
1 Статья подготовлена на основе доклада
автора «Проблемы и перспективы муниципальной реформы в России» на Отделении общественных наук Российской академии наук 16 января 2008 г.
ная для России, жившей десятилетиями в координатах единой иерар-хичной сверху донизу системы Советов народных депутатов, конституционная формула о том, что местное самоуправление не входит в
" 2
систему государственной власти2. В соответствии с ней местное самоуправление получило 1) организационную, 2) имущественную и 3) финансовую самостоятельность.
1) Организационная — органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ); самостоятельное решение населением вопросов местного значения (ч. 1 ст. 130 Конституции РФ); структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ).
2) Имущественная — осуществление прав собственника имущества: владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130 Конституции РФ); управление муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 132 Конституции РФ).
3) Финансовая — самостоятельное формирование финансовых основ: органы местного самоуправления формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, уста-
2 См. подробно: Хабриева Т. Я. Современная конституция и местное самоуправление // Журнал российского права. 2005. № 4. С. 10—18.
навливают местные налоги и сборы (ч. 1 ст. 132 Конституции РФ).
«Разгосударствление» местного самоуправления мотивировалось следующими аргументами.
1. Поскольку институт местного самоуправления наиболее приближен к гражданам, нет необходимости централизованного (жесткого) регулирования возникающих здесь отношений. Население лучше представляет, как организовать их в конкретном поселении или районе. Другими словами, хотя местное самоуправление не может, конечно, функционировать вне определенных государством (как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации) правовых рамок, эти рамки должны позволить раскрыть суть местного самоуправления как продукта общественных инициатив и создать ему основы деятельности, а не диктовать до мелочей, где, как и в каких формах гражданам «разрешается» реализовать свое право на местное самоуправление.
2. Во всех развитых странах местное самоуправление служит одним из инструментов защиты местных сообществ от диктата государственной бюрократии. Его вхождение в систему государственного управления, по сути, означает отказ от данной функции.
3. В условиях рыночной экономики местное самоуправление должно самостоятельно обеспечивать свои потребности. Его благополучие зависит от того, насколько полно оно содействует развитию предпринимательского и инвестиционного климата территории, насколько хорошо собирает налоги, организует местное хозяйство и т. п.
4. Необходимость соотносить потребности в муниципальных благах с имеющимися ресурсами повышает ответственность граждан за решения, принимаемые избранными ими местными органами, усиливает реальный контроль населения за их деятельностью, что также соответствует требованиям гражданского общества.
Принятый на основе Конституции РФ предыдущий Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», с одной стороны, создал максимально возможные гарантии самостоятельности местного самоуправления. С другой стороны, Закон имел общий, рамочный характер, т. е. предполагал необходимость существенного развития его положений законами субъектов Федерации. В дальнейшем он послужил основой собственного, причем весьма обширного законодательства о местном самоуправлении субъектов Федерации.
Однако практика реализации этой модели законодательного регулирования привела ко многим негативным последствиям. В субъектах Федерации стали формироваться «вертикали власти», нарушавшие конституционные гарантии самостоятельности местного самоуправления. Сформировавшаяся территориальная организации государственной власти ряда субъектов Федерации (например, Республики Башкортостан) препятствовала реализации права на местное самоуправление населения многих городских и сельских поселений. Таким образом, главная цель муниципальной реформы — максимально приблизить население к власти — была достигнута лишь в рамках отдельных территорий. Сложившаяся к тому времени система местного самоуправления не соответствовала интересам Федерации, возможностям регионов, ожиданиям населения. Она не соответствовала и конституционным требованиям единства прав граждан страны на организацию институтов местного самоуправления, прямого участия в их деятельности, на получение социально-значимых услуг муниципальных учреждений.
В ходе реализации муниципальной реформы отчетливо выявились следующие крупные проблемы: 1) проблемы финансирования, 2) проблемы собственности, 3) проблемы компетенций.
1) Проблемы финансирования. Одномоментное, механическое исключение местного самоуправления из системы государственного управления произошло без адекватного обеспечения его полномочий ресурсной базой. Начало углубляться несоответствие доходных источников местных бюджетов расходным полномочиям; возникла проблема «нефинансируемых мандатов». Как результат, муниципалитеты в своем большинстве оказались не способными решать значительное число местных проблем без финансовой поддержки со стороны Федерации и ее субъектов.
2) Проблемы собственности. Нормой стала неопределенность состава объектов собственности, необходимых для осуществления функций муниципального управления. Ситуация в сфере муниципальной собственности характеризовалась, с одной стороны, ее избыточностью, а с другой, — отсутствием в местных бюджетах достаточных средств для ее воспроизводства как необходимой базы оказания традиционных муниципальных услуг населению. Финансирование воспроизводства этой собственности по сути было переложено на бюджеты субъектов Федерации.
3) Проблемы компетенций. Данная проблема включала две под-проблемы. Во-первых, имело место отсутствие четкости в разграничении компетенций органов местного самоуправления различного уровня. Во-вторых, полномочия органов местного самоуправления по ряду базовых позиций совпадали с полномочиями органов государственной власти субъектов Федерации. Это породило ряд противоречий и конфликтов в сфере управления, особенно в отношениях регионов с их административными центрами.
Все эти недостатки в осуществлении муниципальной реформы побудили внести существенные коррективы в действовавшую модель законодательного регулирования
местного самоуправления, основной смысл которых заключался в том, чтобы конкретные гарантии осуществления местного самоуправления были вынесены на уровень федерального законодательства. Данная задача была решена путем принятия в 2003 г. нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон о местном самоуправлении)3 фактически упразднил модель рамочного федерального регулирования организации местного самоуправления. Формула пункта «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ о том, что к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относится установление общих принципов организации местного самоуправления, были истолкованы федеральным законодателем весьма гибко: к числу указанных общих принципов был отнесен огромный массив норм материального и процессуального права. В частности, в Федеральном законе весьма подробно определяются территориальные основы местного самоуправления, тем самым фактически программируется состав муниципальных образований во всех субъектах Федерации.
Таким образом, большинство вопросов организации местного самоуправления стало регулироваться на уровне данного Федерального закона и иных федеральных законов либо в уставах и иных нормативно-правовых актах органов местного самоуправления4. Полномочия органов государственной вла-
3 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
4 См. подробно: Васильев В И. Местное самоуправление: закон четвертый // Журнал российского права. 2004. № 1.
сти субъектов Федерации по регулированию вопросов организации местного самоуправления значительно сузились: как правило, соответствующее законодательное регулирование со стороны субъектов Федерации возможно только в случаях, предусмотренных в Федеральном законе о местном самоуправлении. Из полномочий субъектов Федерации было исключено полномочие по принятию собственных законов о местном самоуправлении. Отметим, что в тех субъектах Федерации, где законы с таким наименованием сохранились, их содержание, как правило, ограничивается решением частных вопросов, прямо предусмотренных Федеральным законом (наделение отдельными государственными полномочиями, наименование органов местного самоуправления, правовое положение выборного должностного лица местного самоуправления и др.).
По своему содержанию Федеральный закон о местном самоуправлении направлен на преодоление недостатков первоначального постсоветского этапа развития местного самоуправления. Муниципальная реформа в связи с принятием в 2003 г. данного Федерального закона приобрела более управляемый и универсальный характер.
Безусловно, все это составило позитивный потенциал реформы, но окончательные ее оценки преждевременны. Темпы и масштабы нововведений пока недостаточно «контрастны», чтобы делать заключения всеобщего характера. Так, анализ практики применения законодательства о местном самоуправлении показал, что оно реализуется весьма неравномерно по территории России. Часть субъектов РФ декларирует в своих нормативных правовых актах полномасштабное внедрение муниципальной реформы с 1 января 2006 г. Другие воспользовались возможностью поэтапного осуществления реформы до 1 января 2009 г.
Если оценивать правовую составляющую реформы, то по заключению экспертов Совета Европы, где проходил экспертизу Федеральный закон о местном самоуправлении, и по оценке Всемирной организации «Объединенные города и местные власти», формирование правовой основы местного самоуправления в России существенно опережает другие государства Евразийского региона.
Но в то же время нельзя сказать, что сложилась стабильная правовая база осуществления местного самоуправления. За четыре прошедших года было принято 35 федеральных законов, которые внесли в текст Федерального закона о местном самоуправлении значительное число поправок, многие из которых были весьма существенными. Изменения коснулись территориальных основ местного самоуправления (например, были смягчены некоторые условия определения границ сельских поселений, расширена возможность объединения поселений с городскими округами; разрешено упразднение малых поселений на территориях с низкой плотностью населения и в малодоступных местностях), вопросов местного значения (существенно увеличено их количество), экономических основ (например, был расширен перечень муниципального имущества за счет имущества, предназначенного для содействия развитию малого и среднего предпринимательства на территории муниципального образования) и др. Все это свидетельствует о незавершенности муниципальной реформы.
II. Основные тенденции правового регулирования местного самоуправления
Реформа затронула практически все стороны местного самоуправления: его территориальное устройство, взаимоотношения представительных и исполнительных органов местного самоуправления, форми-
рование основы экономического обеспечения их деятельности, взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Федерации. Ее исследование не может ограничиться только правовыми аспектами и требует как минимум комплексного экономико-правового анализа. Первый опыт которого уже имеется в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации5.
Рассмотрим тенденции правового регулирования применительно к территориальной организации местного самоуправления, определению компетенции органов местного самоуправления и непосредственному участию населения в решении вопросов местного значения.
1. Территориальная организация местного самоуправления
Подход к территориальной организации местного самоуправления является принципиально новым. Федеральный закон о местном самоуправлении обусловил создание различных типов муниципальных образований: городских, сельских поселений, городских округов и муниципальных районов. Территории всех поселений, за исключением городских округов, включаются в границы муниципальных районов (тем самым фактически создается двухуровневая организация местного самоуправления). Городскими округами стали относительно крупные города и поселки с развитой инфраструктурой.
Установление и изменение границ муниципальных образований, как и прежде, относится к компетенции субъектов Федерации. Вместе с тем субъекты Федерации связаны требованиями, предусмотрен-
5 Проблемы и перспективы муниципальной реформы в Российской Федерации / Рук. авт. колл. С. Д. Валентей, Т. Я. Хабрие-ва. М., 2008.
ными Федеральным законом о местном самоуправлении. При этом главный критерий, на основе которого должны определяться границы территорий сельских и городских поселений, — это численность их населения, а также пешеходная и транспортная доступность центра муниципальных образований для жителей, соответственно, сельских поселений и муниципальных районов.
Реализация указанных новелл Федерального закона привела к тому, что местное самоуправление получило развитие не только в городских центрах и поселках, как это по преимуществу было до сих пор, но и на всех сельских территориях.
В то же время новация Федерального закона, состоявшая в отказе от создания внутригородских муниципальных образований, представляется небесспорной. Ее реализация привела к определенному отдалению населения крупных городов от муниципальной власти.
В статье 79 Федерального закона установлены особенности организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации — городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге. В данных городах в соответствии с их уставами местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях. Так, в городе Москве всего 125 районов, соответственно создано 125 муниципальных образований.
При осуществлении предусмотренной Федеральным законом схемы территориального устройства местного самоуправления выявилась проблема недостаточной определенности таких понятий, как «сельский населенный пункт» и «городской населенный пункт». На практике в разных регионах они определяются различным образом, что препятствует полноценной реализации интересов населения сельских и городских населенных пунктов. В отсут-
ствии общефедеральных ориентиров законы субъектов Федерации могут произвольно менять параметры населенных пунктов (например, они могут беспрепятственно преобразовать рабочий поселок в село, малый город превратить в сельский поселок или сделать из сельской местности городскую и наделить ее статусом городского округа). И, как показывает анализ регионального законодательства, в ряде субъектов Федерации имеется практика не вполне обоснованного преобразования малых населенных пунктов.
Обнаружились существенные различия в подходах разных регионов к формированию вновь образованных поселений, наделению городских поселений статусом городского округа и т. д. Так, одни регионы создавали муниципальные образования поселенческого типа на базе бывших сельсоветов, другие же активно проводили политику объединения сельских населенных пунктов в стремлении сделать более оптимальным количество сельских поселений.
Применительно к наделению городских поселений статусом городского округа политика субъектов Федерации также существенно различалась. Одни регионы наделяли подобным статусом все города областного значения, иногда даже те города, которые ранее не были самостоятельными муниципальными образованиями. Другие же, напротив, включали ранее самостоятельные города в состав муниципальных районов, в результате чего не получали статуса городского округа те города областного значения, которые ранее были самостоятельными муниципальными образованиями. Так, например, не получили такой статус город Ангарск Иркутской области с населением в 245,5 тыс. человек, город Гатчина Ленинградской области, где проживает 88,4 тыс. человек, город Нерюнгри Республики Саха (Якутия) с населением около 66 тыс. жителей.
В ряде регионов городские округа были созданы в пределах сельских районов, а муниципальные районы — на городских территориях, что очевидно искажало подходы к реформированию территориальной структуры местного самоуправления, установленные федеральным законодательством.
Таким образом, с учетом выявившейся практики реализации Федерального закона оправдано расширение сферы правового регулирования территориального устройства местного самоуправления. Полагаем, что в данном случае оптимальным будет установление в федеральном законе «рамочных» требований к определенным категориям населенных пунктов, которые должны получить свою дальнейшую конкретизацию в законах субъектов Российской Федерации.
2. Компетенция органов местного самоуправления
Вопросыь местного значения. Собственные полномочия органов местного самоуправления. Федеральный закон определил по-новому вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления с тем, чтобы местная власть имела возможность активно влиять на решение вопросов, связанных с условиями жизни населения, и в то же время оказывать гражданам широкий спектр услуг.
В соответствии с Федеральным законом о местном самоуправлении муниципальное образование каждого вида — поселение, муниципальный район, городской округ — решает свой круг вопросов местного значения. Если прежде предметы ведения муниципальных образований различных уровней должны были разграничиваться законами субъектов Федерации (чего на практике в соответствии с законами субъектов Федерации, как правило, не было), то теперь их исчерпывающие перечни закреплены Федеральным законом.
В определении круга вопросов местного значения Федеральный
закон исходит из принципа субси-диарности — в ведение муниципальных образований разных уровней включены те вопросы, которые на данном уровне могут решаться наиболее эффективно, с оптимальным результатом. Реализация этого принципа, в частности, предопределяет меньший объем предметов ведения поселений по сравнению с муниципальными районами и городскими округами. Более того, с учетом реальных условий и возможностей решение некоторых вопросов, входивших ранее в круг вопросов местного значения, передано органам государственной власти субъектов Федерации (это, в частности, касается обеспечения социальной поддержки и содействия занятости населения).
Перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга определяются законами этих субъектов Федерации исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства. Установленные федеральными законами источники доходов местных бюджетов, не отнесенные
законами субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга к источникам доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований, зачисляются в бюджеты данных городов.
За время, прошедшее после принятия Федерального закона, перечень вопросов местного значения, как уже отмечалось, был скорректирован.
К вопросам местного значения, в частности, были добавлены такие вопросы, как:
организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств; организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий (Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ);
содействие в развитии сельскохозяйственного производства, расширение рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия (Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ).
Динамика перечня вопросов местного значения
поселение
муниципальный район
городской округ
2003 г. |_ 2004 г.
2005 г. | | 2006 г.
Возникают обоснованные сомнения в том, что эти вопросы имеют местное значение. Функциональное назначение местного самоуправления заключается в особом способе децентрализации управленческих дел, близких к условиям жизни людей, причем главным образом малых групп и конкретных граждан. Это требует безусловного учета местных условий и возможностей, а также демократических процедур, обеспечивающих непосредственное осуществление гражданами права участвовать в управлении публичными делами, и на этой основе способствующих повышению эффективности управления.
Из этих посылок исходил федеральный законодатель, определяя в качестве вопросов местного значения «вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования». Понятие «жизнеобеспечение» имеет весьма широкое содержание. Возможность применить его к функциональному назначению местного самоуправления позволяет термин «непосредственное». Непосредственное — значит прямое, без посредников, ближайшее. Вопросы непосредственного жизнеобеспечения, как правило, связаны с оказанием или организацией оказания социальных услуг данному гражданину или группе граждан, проживающим в соответствующем муниципальном образовании.
Именно к таким вопросам местного значения относились большая часть тех вопросов, которые были включены в перечень первоначальной редакции Федерального закона о местном самоуправлении: электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение, снабжение населения топливом, народное образование, здравоохранение, дороги, транспортные услуги, первичные меры пожарной безопасности, создание условий для обеспечения населения услугами связи, общественного питания, торговли,
бытового обслуживания, библиотеки, охрана местных объектов культурного наследия, физкультура, спорт, работа с молодежью и др. В зарубежных государствах к вопросам местного значения в основном относятся планирование и благоустройство территорий, дорожное строительство и выдача разрешений на строительство, общественный транспорт, водоснабжение, школьное образование, переработка бытовых отходов и т. д.
Вместе с тем отметим некоторую условность такого обобщения, поскольку одни и те же вопросы в разных странах могут решаться не только на разных уровнях управления — государственном, региональном, местном, но и частными организациями. Соответственно, в этих сферах роль не только муниципальных, но и государственных органов существенно падает.
Как и в России, в большей части государств наблюдаются процессы расширения предметов ведения местного самоуправления за счет передачи отдельных полномочий от центральных либо региональных властей. И, как в нашей стране, многие из таких полномочий в должной мере необходимыми финансовыми ресурсами не обеспечиваются6.
Следует признать, что установленные Федеральным законом о местном самоуправлении некоторые вопросы местного значения поселений и муниципальных районов имеют тождественное или очень близкое значение. Это приводит к дублированию осуществления полномочий на двух уровнях осуществления местного самоуправления. При этом дальнейшее разграничение указанных полномочий какими-либо иными нормативными правовыми актами уже невозможно, поскольку считается, что разгра-
6 United Cities and Local Governments. Decentralization and Local Democracy in the World. 2007 First Global Report. Barcelona. 2007. P. 147, 186.
ничение проведено в рамках указанного Федерального закона.
Нередко при определении полномочий органов местного самоуправления в Федеральном законе о местном самоуправлении используются формулировки: «создание условий», «организация», «обеспечение», значение которых весьма неопределенно. Применение подобных формулировок приводит к возможности широкого усмотрения и неоправданного варьирования объема осуществляемых полномочий органами местного самоуправления различных муниципальных образований. В отдельных случаях неверное толкование понятий «организация», «обеспечение» исключительно как форм исполнительно-распорядительной деятельности на практике приводит к отстранению от осуществления этих полномочий представительных органов местного самоуправления с полной передачей решения соответствующих вопросов местной администрации, что искажает содержание норм Федерального закона о местном самоуправлении, поскольку для реализации этих полномочий органы местного самоуправления могут и обязаны использовать все имеющиеся у них ресурсы — правовые (принятие представительным органом муниципальных нормативных правовых актов), управленческие, материально-финансовые и др.
Следует также обратить внимание на выявившуюся в последнее время тенденцию, когда решение ряда проблем, напрямую связанных с вопросами местного значения, осуществляется непосредственно на федеральном уровне. Так, явно недостаточна роль органов местного самоуправления в осуществлении национальных проектов, связанных с улучшением дел в области здравоохранения, образования, жилищно-коммунального хозяйства и т. д. Полагаем, что сложившаяся схема реализации национальных проектов, когда органы
местного самоуправления главным образом лишь участвуют в формировании заявок на выделение соответствующих средств, не позволяет в полной мере реализовать потенциал местной власти в решении вопросов, которые имеют непосредственное значение для местных сообществ.
Государственные полномочия. Федеральный закон разграничивает собственные полномочия органов местного самоуправления и государственные полномочия, которые могут передаваться органам местного самоуправления. Полномочия органов местного самоуправления, устанавливаемые федеральными законами и законами субъектов Федерации по вопросам, не отнесенным Федеральным законом к вопросам местного значения, являются государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления со всеми вытекающими отсюда последствиями. Этим правилом ставится заслон практике навязывания органам местного самоуправления «нефинансируемых мандатов».
Возможность наделения государственными полномочиями предусмотрена, как правило, для муниципальных районов и городских округов. Федеральный закон определил порядок наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, обязательный как для федеральных, так и для региональных органов государственной власти. При этом было установлено, что несоблюдение порядка наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, признанное в судебном порядке, является основанием для отказа от их исполнения. Случаи использования данной нормы единичны.
Отметим, что в последнее время на органы местного самоуправления возлагается избыточное, на наш взгляд, число государствен-
ных полномочий как федерального, так и регионального уровней, которые нередко имеют весьма косвенное отношение к обеспечению условий жизни местного населения и отодвигают решение вопросов местного значения на второй план. К настоящему времени органам местного самоуправления передан не один десяток государственных полномочий главным образом законами субъектов Федерации. В Красноярском крае принято 27 законов по таким вопросам, в Новгородской области — 16, в Ставропольском крае и Томской области — по 13.
В ряде отраслевых федеральных законов прямо указывается на возможность передачи тех или иных полномочий органам местного самоуправления. Например, в соответствии с Федеральным законом от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области охраны атмосферного воздуха. Согласно Лесному кодексу РФ муниципалитеты могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов. Федеральным законом от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» предусмотрено, что органы местного самоуправления могут получать отдельные государственные полномочия по ведению государственного земельного кадастра. На основании Федерального закона от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» полномочия Российской Федерации на осуществление воинского учета на территориях, на которых отсутствуют военные комиссариаты, передаются органам местного самоуправления поселений и городских округов и др. Справедливости ради надо отметить, что некоторые из указанных полномочий связаны с обеспечением
условий жизни населения. Но большинство — этому критерию не соответствуют. Что касается конституционного понятия «отдельные государственные полномочия», то законодатель, пользуясь недостаточно формализованным смыслом этого понятия, расширяет их число так, что они, в сущности, перестают быть отдельными.
В настоящее время в отдельных отраслевых законах не проведено четкое разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления. Это негативным образом сказывается на развитии местного самоуправления, а в отдельных случаях — приводит к ограничению прав муниципальных образований. В качестве конкретного примера можно назвать полномочия по вопросам регистрационного учета граждан Российской Федерации. Закрепление этих полномочий за местными администрациями Законом РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» на сегодняшний день не согласуется с нормами Федерального закона о местном самоуправлении в части определения компетенции муниципальных образований и полномочий органов местного самоуправления. Их реализация влечет необоснованное с точки зрения требований, содержащихся в Федеральном законе о местном самоуправлении и Бюджетном кодексе РФ, расходование средств из местного бюджета. Таким образом, требуется четкое определение правовой природы данного полномочия в качестве государственного и внесение соответствующих корректив в федеральное законодательство.
Таким образом, по отношению к отраслевому законотворчеству не в
полной мере обеспечена реализация механизма передачи осуществления отдельных государственных полномочий, предусмотренного Конституцией РФ и Федеральным законом о местном самоуправлении.
Добровольное исполнение отдельных государственных полномочий. Федеральный закон о местном самоуправлении изначально установил четкую процедуру финансового обеспечения передаваемых для осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий. Однако поправки в Федеральный закон, внесенные в него в 2005—2006 гг., привели к тому, что соответствующие гарантии в значительной степени утратили свою императивность и сделали неясными некоторые важные вопросы обеспечения деятельности местных органов. Теперь органам местного самоуправления предоставлено право «исполнять отдельные государственные полномочия по своему усмотрению». В частности, органы местного самоуправления имеют право на создание музеев, участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству, совершение нотариальных действий в случае отсутствия нотариуса и др. Причем в данном случае и речи не идет о дополнительном финансовом обеспечении этих «добровольных государственных мандатов».
Такая новация, на наш взгляд, не согласуется с концепцией Федерального закона о местном самоуправлении. В результате «размываются» принципы разграничения ответственности между уровнями власти, разрешается финансирование деятельности, не являющейся обязательной для органов местного самоуправления. Кроме того, при столь масштабном осуществлении на муниципальном уровне государственных полномочий повышается вероятность принятия органами местного самоуправления решений, не соответствующих природе и
характеру местного самоуправления как специфичного уровня публичной власти, а являющихся прерогативой исключительно государственной власти. Необходимо также учитывать, что, исходя из конституционных положений, полномочия органов местного самоуправления — это либо полномочия по вопросам местного значения, либо наделяемые законом отдельные государственные полномочия; каких-либо дополнительных полномочий Конституция РФ не предусматривает. Закрепление возможности участия органов местного самоуправления в осуществлении отдельных государственных полномочий, таким образом, не может быть оправдано ссылкой на конституционные нормы.
3. Непосредственное участие населения в решении вопросов местного значения
Федеральный закон расширяет возможности непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения. Предусмотрены новые институты прямой демократии, такие как публичные слушания, опрос граждан, конференция граждан7. При этом законодательное регулирование как этих новых институтов, так и ранее предусмотренных (местного референдума, отзыва выборных лиц местного самоуправления и др.) создает реальные гарантии их использования населением. Они, в частности, выражаются в том, что устанавливается обязательность использования отдельных форм прямой демократии (голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, публичных слушаний), подробно регламентируются соответствующие процедуры. Порядок использования большинства форм прямой демократии регламентируется на уровне
7 См. подробно: Гражданин, закон и публичная власть. М., 2005. С. 75—130.
федеральных законов и уставов, иных нормативных правовых актов муниципальных образований. Таким образом, учет «местных условий» осуществляется на уровне муниципальных образований, а не субъектов Федерации, как это было раньше.
Несмотря на мощный нормативный импульс, заданный Федеральным законом о местном самоуправлении, потенциал форм прямой демократии в целом используется пока недостаточно.
В 2004—2005 гг. в 22 субъектах Федерации было проведено 400 местных референдумов. Основным вопросом было определение структуры органов местного самоуправления.
В 2007 г. было проведено 122 местных референдума в 12 субъектах Федерации. Наибольшее количество местных референдумов прошло в Калужской области — 61, Белгородской области — 30. Средняя явка составила более 56%. При этом 7 запланированных референдумов не состоялись ввиду низкой явки населения — в Челябинской, Новгородской, Московской и Калужской областях.
Безусловно, по сравнению с ситуацией, складывавшейся до 2003 г., когда случаи проведения местных референдумов были единичными, налицо движение вперед, однако в целом нельзя не признать определенную пробуксовку муниципальной реформы в этом направлении. Иные предусмотренные в Федеральном законе о местном самоуправлении формы непосредственной демократии (местный референдум, отзыв выборных лиц местного самоуправления, публичные слушания и некоторые другие) используются недостаточно либо искажается смысл их применения. Для принятия организационных и правовых мер, направленных на исправление указанных недостатков, необходимо тщательное изучение практики применения данных форм.
III. Направления дальнейшего развития местного самоуправления.
Задачи юридической науки
Какие организационно-правовые меры по развитию местного самоуправления необходимо предпринять на современном этапе развития муниципальной реформы для устранения отмеченных недостатков и более полной реализации принципов местного самоуправления? Назовем наиболее важные.
1. Необходимо создание системы общефедерального мониторинга реализации муниципальной реформы. Данные этого мониторинга должны быть полными, достоверными и общедоступными. Полагаем, что данную работу мог бы координировать Совет при Президенте РФ по вопросам местного самоуправления. Среди актуальных задач мониторинга следует назвать тщательное изучение практики применения форм прямой демократии на местном уровне, которые используются недостаточно или смысл применения которых искажен.
2. Требуется дальнейшая конкретизация территориальной основы местного самоуправления в целях рационализации разграничения полномочий между различными видами муниципальных образований.
3. Следует упорядочить практику наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, существенно ограничить их перечень, особенно передаваемых органами государственной власти субъектов Федерации.
Необходимо дополнительно тщательно изучить целесообразность введения так называемых добровольных государственных мандатов.
Остается также ряд проблем, требующих дальнейших научных исследований.
1. В условиях динамичного развития России сохраняют остроту вопросы соотношения централиза-
ции и децентрализации в управлении государством. Их решение на основе научных критериев позволит обоснованно распределять ресурсы и разграничивать полномочия государственных и муниципальных органов.
2. Требуется подготовка научной методики мониторинга реализации Федерального закона о местном самоуправлении. В частности, необходимо выделение институтов и отдельных норм Федерального закона, применение которых представляет наибольшие сложности, с последующим соотнесением тех целей, которые были заложены законодателем в данные нормы и институты, с их практической реализацией (в правовом, статистическом, социологическом, финансово-эко-номоческом аспектах). Методика мониторинга реализации Федерального закона о местном самоуправлении не может быть полной без контекста развития отраслевого законодательства.
3. Необходимо комплексное исследование федеративных аспектов муниципальной реформы, в том числе создание концепции развития законодательства субъектов Федерации о местном самоуправлении с учетом необходимости оп-
ределения оптимального состава региональных нормативных правовых актов и отсутствия в настоящее время предмета для издания общих актов регионального уровня о местном самоуправлении.
Следует продолжить поиск возможных форм учета в федеральном законодательстве о местном самоуправления специфических условий и интересов субъектов Федерации.
И последнее. Обоснованные нами правовые средства последовательного проведения муниципальной реформы наглядно свидетельствуют: право служит не только фактором упорядочения существующих явлений, но и может стать мощным способом ускоренного создания в ближайшей и отдаленной перспективе новой демократической местной власти. Но для решения задач подобного уровня, масштаба и сложности требуется подключение дополнительного исследовательского потенциала других отраслей знания, и в этом смысле комплексный экономико-правовой анализ проблем местного самоуправления как новый методологический подход может в будущем способствовать разработке теории реформ в Российской Федерации.
—-хЗ—— Э*—
