CC BY
71Ретроспективы
УДК 34
Муниципальная полиция Франции: от «муниципальной революции» 1789 г. до «огосударствления» 1941 г.
© И. А. Андреева *, 2009
В статье рассматриваются основные проблемы развития муниципальной полиции Франции, являющейся наряду с национальной полицией и жандармерией составной частью ее современной полицейской системы. Автор приходит к заключению, что к началу XX в. были устранены политические факторы, препятствующие функционированию децентрализованной модели полиции. Однако процессы национализации, рационализации и профессионализации полицейской деятельности привели в итоге к огосударствлению муниципальной полиции. Статья подготовлена на основе анализа нормативно-правовой базы и исследовательской литературы на языке оригинала.
Ключевые слова: муниципальная полиция, судебная полиция, административная полиция, полицейская система Франции, жандармерия, комиссар полиции, полицейская деятельность, «близкая» полиция, централизация полицейского управления, децентрализация полицейского управления.
В отечественной исторической и историкоправовой науке история муниципальной полиции Франции не являлась предметом специального исследования. Современное понимание принципа историзма утверждает самоценность прошлого, делая предпринятую впервые реконструкцию любого его сегмента безусловно актуальной. Однако важно и то, что историческое исследование позволяет прояснить суть проблем современного развития муниципальной полиции (определение юридического статуса и уточнение компетенции, выработка форм координации деятельности между подразделениями муниципальной полиции и другими элементами полицейской системы, определение оптимальных количественных характеристик). Под муниципальной полицией в современной литературе принято понимать «полицейские формирования, создаваемые органами местного самоуправления любых территориальных образований, непосредственно подчиняющиеся им, полностью или частично содержащиеся за счет местных бюджетов и действующие в пределах
* В нашем журнале публикуется впервые.
четко определенной юрисдикции» '. В последние десятилетия проблемы ее развития оказались в центре внимания западных специалистов в связи с поиском эффективных моделей полицейской деятельности, вызванным ростом преступности и увеличением запросов общества в сфере обеспечения безопасности. Развитие муниципальной полиции обусловлено возрождением и укреплением форм полицейского территориального контроля 2, а также более общим процессом территориализации политики. Практически во всех западных странах, даже с традиционно высокой степенью централизованного административного контроля (Франция, Испания, Италия), в 1990-е гг. в результате ряда причин происходит расширение самостоятельности органов территориального самоуправления. Государственные учреждения всех уровней столкнулись с утратой доверия граждан к малоэффективной административной системе, неспособной ответить на возросшие требования к качеству общественных услуг 3. В целях более полного учета повседневных запросов населения, которые лучше
видны на уровне локальной реальности, в сфере государственного управления отраслевая логика дополняется, а иногда и вытесняется территориальной. Меняется картина территориального распределения властных функций: за центром остается стратегическая роль определения общих национальных задач, на места же передается функция непосредственного предоставления государственных услуг от социального обеспечения до охраны общественного порядка. И, конечно, важной основой реформирования полицейских органов на местном уровне стала возрастающая роль городов в локальном экономическом, социальном и политическом развитии современных обществ. Например, во Франции в сфере городской социальной политики в 1980-х гг. рождается стратегия управления «социальным развитием кварталов» («Développement social des quartiers»), частью которой стало управление городской безопасностью.
Во Франции выдвижение муниципальной полиции на роль важнейшего звена в поиске инновационной стратегии полицейской деятельности обусловлено двумя встречными тенденциями. С одной стороны, центральная власть пытается улучшить деятельность органов общенациональной полиции путем ее децентрализации и приближения к населению, интеграции в общегородскую политику предупреждения преступности и безопасности. «Близость» в пространстве, времени и в отношениях выдвинулась на ключевую роль в достижении эффективности, что сделало «локальное» пространством решения проблем безопасности. Таким образом, популярный девиз последних десятилетий в самых разных сферах публичной политики «мыслить глобально — действовать локально» вполне характеризует и рассматриваемый процесс. С другой стороны, местные органы самоуправления проявляли инициативу в развитии собственных органов охраны общественного порядка. Поскольку различные аспекты развития муниципальной полиции тесно связаны с процессом утраты центральными органами публичной власти монополии на управление внешними и внутренними угрозами, их обсуждение выходит за рамки научной сферы в плоскость глобального политического дискурса современности.
Возникновение современной полиции во Франции, как правило, относится к 1667 г., когда королевским эдиктом 15 марта в Париже была введена должность лейтенанта полиции (впоследствии генерал-лейтенанта), впервые полицейское управление отделено от общегражданского и от реализации судебной функции, определен предмет ведения полиции: «обеспечивать общественную и частную безопасность, очистить город от элементов, могущих вызвать беспорядки, создавать изобилие и давать каждому возможность жить согласно своему положению
и обязанностям» 4. Правда, долгое время грань между полицейским и гражданским управлением оставалась недостаточно четкой 5. В становлении этого института французский исследователь М. Мишо условно выделяет три этапа: до начала самостоятельного царствования Людовика XIV; период его правления и «эпоху Просвещения» 6.
В 1699 г. институт генерал-лейтенанта полиции был распространен на крупные, важные в политическом отношении, провинциальные города. Однако стремление королевской власти монополизировать полицейскую функцию, вытесняя муниципальную буржуазную милицию, не завершилось созданием единой, унифицированной системы полицейского управления в масштабе всей страны. Многие коммуны, провинции, отстоявшие свою самостоятельность, и особенно муниципалитеты продолжали сохранять полицейские полномочия. К тому же должности генерал-лейтенанта полиции часто выкупались муниципальными властями.
Последующие уточнения компетенции «королевской полиции», например эдиктом 1700 г., не завершили отделение ее сферы деятельности от предмета ведения органов муниципального управления, что приводило к частым конфликтам между ними. Сосуществование двух моделей полиции в тот период еще не стало предметом рефлексии административной элиты, но без сомнения, уже в XVIII в. были заложены предпосылки ситуации ХГХ-ХХ вв., когда, по словам одного из ведущих исследователей истории полиции Франции Ж.-М. Берлиера, «полномочия полиции стали предметом постоянной борьбы, вращавшейся вокруг двух фундаментальных вопросов: является ли полиция прерогативой муниципального управления, или всецело относится к области государства?» 7
«Муниципальная революция»
В ходе начавшейся революции летом 1789 г. королевская полицейская администрация прекратила свое существование. «Нередко королевские чиновники и старые городские власти в страхе перед народными волнениями предпочитали без сопротивления уступать власть новым, буржуазным муниципалитетам» 8. Создаваемая муниципалитетами полиция, которую они, противопоставляя органам полиции прежнего режима, именовали «хорошей полицией», стала оплотом порядка в том хаосе, который охватил столицу и всю страну. В Париже в июле 1789 — октябре 1790 гг. формируется временное муниципальное управление. Для его устройства в 60 округах города были избраны депутаты, которые на общем собрании делегировали представителей коммун в Генеральную ассамблею. Ассамблея сформировала Генеральный совет коммун (300 депутатов) и совет города (60 депутатов). Генеральный совет коммун со-
стоял из 6 департаментов, один из которых — департамент полиции. Каждый департамент возглавлялся лейтенантом мэрии. До окончательного оформления муниципальной власти полицейская деятельность регламентировалась Законом от 6 ноября 1789 г., согласно которому каждый из 60 округов был обязан учредить временную полицию. Чтобы организовать ее функционирование, было возобновлено действие многих полицейских регламентов 9.
В целом, период Великой французской революции занимает важнейшее место в создании полиции в ее современном понимании 10. Декларация прав человека и гражданина от 26 августа 1789 г. ввела концепт «государственная сила». Согласно ст. 12, «для гарантии прав человека и гражданина необходима государственная сила; она создается в интересах всех, а не для личной пользы тех, кому она вверена» 11. Последующее развитие понимания сущности полиции было тесно связано с этим концептом и принципами, закрепленными в Декларации. В частности, Кодекс преступлений и наказаний от 25 октября 1795 г. ввел уточняющее определение полиции в ст. ст. 16-37. Так, статья 16 развивала положения ст. 4 Декларации прав человека и гражданина: «Полиция учреждена для охраны порядка и общественного спокойствия, свободы, собственности, личной безопасности». Статья 18 впервые ввела разделение полиции на административную и судебную. Согласно ст. 19, первая имеет целью повседневное поддержание общественного порядка в любом месте, в любой сфере административного управления, для чего ее органы в основном должны заниматься предупреждением правонарушений. Вторая (ст. 20) расследует правонарушения и преступления, которым административная полиция не смогла воспрепятствовать, собирает доказательства и передает преступника суду для определения наказания согласно закону. «Одна имеет целью предупреждение, другая — пресечение всякого нарушения закона или правил, приводящих к нарушению общественного порядка» 12.
Важно и то, что в этот период создаются три элемента современной полицейской системы Франции: муниципальная полиция, национальная полиция и жандармерия 13. Муниципализация полиции обеспечила окончательную ликвидацию продажи должностей, действительно способствовала утверждению представления о полиции как «публичной силе», предназначенной «обеспечивать выполнение законов и поддержания порядка внутри страны».
Организационные основы муниципальной полиции, которая сосредоточит в основном административные функции, были заложены рядом нормативных актов. Прежде всего, это Закон «Об организации муниципальной власти в провинции», принятый Учредительным собранием 14 декабря 1789 г. Он изменил
систему регионального и местного управления, введя существенный ее элемент — департаменты, управлявшиеся выборными генеральным советом и директорией. С этого момента «формируются основы французской системы местного управления: признание естественных границ и права на самоуправление для коммун в сочетании с присутствием государственной администрации в специально сформированных территориальных образованиях» 14. Старые органы городского управления были заменены муниципалитетами на выборных началах 15. Статья 50 следующим образом определила полицейские полномочия муниципальных властей: «Все, что касается безопасности и благоустройства улиц, площадей и публичных мест, уборки, освещения, вывоза мусора, [...] заботы о пресечении и наказании нарушений общественного порядка, таких как драки, конфликты, сопровождающиеся скоплениями народа на улицах, беспорядки в общественных местах, шум и сборища в ночное время, нарушающие покой граждан, поддержания порядка в местах, где происходят общественные мероприятия, такие как ярмарки, рыночная торговля, общественные церемонии и праздники, спектакли, игры, а также в кафе, церкви и других общественных местах, надзора за качеством съестных продуктов, продаваемых. в общественных местах, предупреждения и пресечения эпидемий, эпизоотий, заботы о предупреждении или устранении неприятных последствий, которые могут быть причинены сумасшедшими людьми или взбесившимися животными, оставленными без присмотра, вопросов разрешения и запрета общественных зрелищ, наконец, муниципальные служащие имеют специальную обязанность не допускать скопления народной толпы» 16. Между тем этот Закон разделил функции полиции, состоящей из муниципальных служащих, на те, что были в компетенции «собственно муниципальной власти», а значит, должны были осуществляться под ее наблюдением, и те, что относились к компетенции общей государственной администрации (так называемая «общая полиция») и были ею делегированы муниципалитетам, и, следовательно, находились под ее административной опекой (ст. 51). Это разделение и легло в основу последующих дискуссий о сущности полицейской власти. Для приверженцев муниципальной полицейской власти важно было закрепление ее принадлежности муниципалитетам, пусть и под надзором центральных властей. Более детальное определение предмета ведения муниципальной полиции было дано в Законе 16-24 августа 1790 г.
Законом 14 декабря 1789 г. был закреплен важнейший принцип организации муниципальной полиции — ее главой является мэр города. В дальнейшем, несмотря на многочисленные преобразования полиции, этот принцип оставался неизменным и подтверждался муниципальными законами 1837 г.
и 1884 г. Непосредственным начальником муниципальной полиции для городов с населением более 5 тыс. человек стал комиссар полиции, эта должность была введена Законом 29 сентября 1791 г.
Демуниципализация городской полиции.
1800-1871 гг.
Однако процесс децентрализации власти не получил продолжения. Более того, вскоре начинается «обратный откат» 17. Степень же «муниципализации» городской полиции в итоге зависела от того, был ли мэр государственным агентом, назначаемым центральной властью, или выборным представителем муниципальной власти. Ее демуниципализация была осуществлена в период 1800-1871 гг., т. е. начиная с периода Консульства до Третьей республики 18. Директория, еще в большей степени Консулат и первая Империя значительно усилили централизацию управления. Наполеон I, оставив деление Франции на департаменты, фактически ликвидировал местное самоуправление. Отныне министр внутренних дел сосредоточил в своих руках все административные полномочия, он назначал в каждый департамент префекта, тот в свою очередь — членов муниципальных советов, а также мэров в городах и коммунах. Последние были ответственны перед префектом, который мог отрешать их от должности. Важным рубежом в определении полномочий государства и территориальных общностей (коммун) в отношении полиции стал Закон от 19 февраля 1800 г., который почти полностью лишал муниципальные власти полицейских полномочий. Вскоре и комиссары муниципальной полиции были подчинены министру полиции 19. Организация полиции в Париже, согласно Закону 1800 г., была особой. Здесь действовала столичная префектура полиции, полномочия ее начальника были значительно шире, чем у префекта департамента и мэра города вместе взятых.
Принципами наполеоновского режима в области административной организации стали: унитарность, централизация, единообразие и должностная иерархия. В законодательных актах, принятых при последующих политических режимах, содержится определенное признание местной власти (например, согласно Избирательному закону от 21 марта 1831 г., король хотя и назначает мэра, но из числа членов муниципального совета, избранных на 6 лет) 20. Однако, в целом, верность централизованной управленческой модели сохраняется 21.
«Золотой век» муниципальной полиции.
1880-1914 гг.
В истории муниципального управления Франции первая половина существования Третьей республики по праву получила название «золотого века»
коммун. Именно в это время Законом об организации департаментов от 10 августа 1871 г. и в большей степени Законом о коммунах от 5 апреля 1884 г., получившим название Великой хартии коммун Франции («Grande Charte des Communes de France»), были заложены основы современной системы органов местного самоуправления. Новый режим сохранил контроль правительства над территориальными общностями и непосредственное управление столицей (Закон от 28 марта 1882 г.) 22. Принятием Закона 1884 г. вопрос о соотношении централизации и децентрализации управления был решен в пользу последней, и вплоть до 1930-х гг. он был снят с повестки дня. Главной проблемой в развитии местной власти этого периода являлся поиск оптимальной модели муниципального управления на основе разграничения и органичного сочетания политических и административных функций мэра.
К основным положениям Закона 1884 г., определяющим положение городской полиции как муниципальной, можно отнести: введение прямых всеобщих выборов муниципального совета на 4 года; принятие системы выборов мэра муниципальными советниками во всех коммунах кроме Парижа; установление опеки префекта одновременно над мэром и муниципалитетом в целом 23; в то же время признание всей полноты административной власти за территориальными общностями («муниципальный совет управляет посредством своих решений всеми делами коммуны» — ст. 61). Согласно Закону от 5 апреля 1884 г., в зависимости от того, в каком качестве выступает мэр — представителя центральной власти на территории коммуны или представителя коммуны, он находится соответственно либо под контролем вышестоящих чинов бюрократической иерархии («иерархический контроль»), либо под их наблюдением («контроль опеки») 24.
Статья 97 Закона уточняла, что «муниципальная полиция имеет целью обеспечивать должный порядок, безопасность и санитарно-гигиеническое благополучие». Мэр, ответственный за порядок в коммуне, получал в распоряжение полицейские силы, состоящие из инспекторов и агентов муниципальной полиции («стражи порядка»). Непосредственное руководство муниципальной полицией осуществлял комиссар полиции, в отличие от остальных служащих муниципальной полиции, назначаемый представителем центральной власти — префектом.
В результате, к началу XX в., несмотря на репутацию суперцентрализованной 25, французская полиция в организационном отношении не была единой. Наряду с общей, национальной полицией, представленной жандармерией и управлением общей безопасности, имеющем в своем непосредственном распоряжении незначительные силы, полномочия
которых распространялись на всю территорию страны, важным элементом полицейской системы стали полицейские службы муниципалитетов, юрисдикция которых ограничивалась определенной, обычно городской, территорией 26. Муниципалитет города с численностью более 5 тыс. жителей обязан был учредить муниципальную полицию, самостоятельно определить ее организационную форму, численность, экипировку, материальное содержание и пр. Она находилась в административном подчинении муниципалитета и мэра. В 1889 г. соотношение числа полицейских к численности жителей колебалось от 1 к 2286 (г. Шатору) до 1 к 525 (г. Бордо) 27. Отрицательные последствия такого положения (отсутствие координации и единообразия в деятельности муниципальной полиции, недостаточное материальное обеспечение, малочисленность и низкая квалификация ее агентов) постепенно станут одним из факторов огосударствления муниципальных органов охраны общественного порядка, ясно обозначившихся уже к началу Первой мировой войны. Правда, муниципальным властям городов численностью более 40 тыс. человек центральная власть и ранее могла указывать на необходимость увеличения расходов на содержание полиции.
Тем не менее в течение рассматриваемого периода развитие муниципальной полиции подчинялось в одинаковой мере двум тенденциям: территориа-лизации, т. е. встраиванию полиции в организацию жизни локального городского общества, и национализации 28. Процесс национализации полицейской деятельности — выведение ее из узкого контекста локальных забот, рационализация и профессионализация в соответствии с национальными задачами — вовсе не предполагал обязательного огосударствления муниципальных служб (установление контроля над службами, персоналом, прерогативами полиции и определение полицейской политики центральным правительством), хотя нередко отождествлялся с ним. В рамках данной статьи ограничимся рассмотрением этих тенденций, обратившись к динамике функций муниципальной полиции.
Муниципальная полиция по-прежнему выполняла распоряжения органа местного самоуправления и решала локальные проблемы общественного порядка. Как муниципальная служба, она составляла опору местной политической власти и, мобилизуясь ею, являлась важным ресурсом развития коммун 29. По мере того как служба муниципальной полиции развивалась, а ее численность росла, она все более превращалась в важный элемент городской администрации. Поддержание общественного порядка на ограниченной территории создавало широкое и трудоемкое поле полицейской деятельности, которую в современной зарубежной полицеистике принято
называть «близкой» населению. Ведущие исследователи истории полиции этого периода доказали, что оно для муниципальной полиции оставалось преобладающим до 1930-х гг. 30
Как составная часть национальной полицейской системы, муниципальная полиция подчинялась логике ее развития. Несмотря на автономность местных органов охраны общественного порядка, центральное руководство в лице МВД и его управления главной безопасности, определяя задачи национального масштаба, принимало в расчет и этот сегмент полицейского мира, включая его в общую систему разделения труда. Решение подобных задач приводило к появлению новых видов деятельности, среди которых, например, были осуществление контроля над иностранцами и участие в реализации функций судебной (уголовной) полиции 31. Усиливающийся контроль центрального правительства касался только этих «общенациональных» функций. Он выражался в увеличении разнообразных форм отчетности, приводящих к бюрократизации деятельности полиции: «сама полицейская работа все более и более состоит из производства и организации информации о собственной деятельности и тем вписывается в национальный масштаб» 32.
Сотрудники муниципальной полиции, за исключением комиссара полиции, не являлись агентами судебной полиции: они не могли производить ареста (исключение — очевидность преступления), не имели права составлять протоколы, их доклады о происшествии не имели значения доказательства в суде 33. Но их роль расширялась, регламенты службы муниципальной полиции содержали все больше эпизодов, касающихся расследования правонарушений. Например, вводились указания о том, как сохранить место происшествия до прибытия уполномоченных должностных лиц (комиссара или следственного судьи). Ряд важных для следствия юридических фактов мог зафиксировать только служащий муниципальной полиции, благодаря своему профессиональному чутью. Так, Закон 1873 г. требовал от них умения различать, основываясь на «нюхе» и проницательности, степень опьянения — «терпимую» и «нетерпимую», когда человек не способен был отвечать за свои поступки.
Центральное руководство бюрократическими формами отчетности охватывало лишь незначительную часть деятельности муниципальной полиции (например, уголовно-процессуальную). Утверждалась профессионализированная модель полиции, которая предоставляла уголовно-процессуальной деятельности и отчетам о ней определяющую роль в обеспечении общественного порядка, а значит, главное место в полицейской деятельности в целом 34. Это привело к тому, что оставшаяся, более значи-
тельная, ее часть становилась «невидимой», менее важной, и сведения о ней «исчезали» из полицейских документов. Развитие уголовной полиции способствовало выведению деятельности муниципальных полиций за рамки их территориальной юрисдикции, и вместе с изменением профессиональных представлений о полицейской деятельности приводило к недооценке той повседневной, «близкой» населению, работы, которую она осуществляла 35.
В первые десятилетия XX в., когда общественный дискурс был наполнен риторикой о росте преступности и призывами к более энергичной уголовной репрессии, постепенно обесценивалась рутинная работа сотрудника муниципальной полиции и ее руководителя — комиссара. Это, наряду с проблемами материального обеспечения муниципальных полицейских, объясняет причины поддержки последними идеи «огосударствления» полиции, чему активно сопротивлялись муниципальные власти. В 1911 г. проект «этатизации» полиции всех городов численностью более 10 тыс. человек был подготовлен бывшим комиссаром полиции C. Энньоном, инициатором создания в 1905 г. профессионального союза комиссаров полиции (L’Amicale professionnelle des commissaires de police) 36. Образцом для реорганизации послужил г. Лион, где еще с 1851 г. расходы на полицию формировались и муниципалитетом, и государством. В связи с этим даже после введения Закона 1884 г. там сохранились прерогативы государства в вопросах набора, перемещения кадрового состава, управления полицией. Хотя проект не был воплощен, подобный режим управления городской полицией постепенно распространялся на ряд крупных городов (Марсель с 1908 г., Тулон с 1918 г., Ницца с 1920 г., Страсбург, Мец с 1925 г. и др.) 37. И в целом Министерство внутренних дел усиливало контроль над муниципальными полициями, для чего была увеличена численность чиновников управления национальной безопасности.
Следует отметить специфическое положение комиссара полиции. Начиная с 1800 г. присутствие одного или нескольких комиссаров было обязательно во всех городах с населением более 5 тыс. жителей 38. Статус комиссара определялся тем, что он находился в двойном подчинении: центральной (префекту) и местной власти (муниципалитету и мэру). В ведении префекта находились вопросы назначения (до 1906 г. он назначал комиссаров городов численностью менее 6 тыс. жителей без доклада правительству, в более крупные города комиссаров назначал министр внутренних дел из числа кандидатов, представленных префектом), перемещения, увольнения и служебной дисциплины. Представитель центральной власти (префект) и центральная полицейская власть (управление общей безопасности постепенно
сосредоточило в своих руках вопросы набора, подготовки, перемещения по службе и увольнения комиссаров) не осуществляли постоянного руководства деятельностью начальников муниципальной полиции. Но в случае необходимости они могли разрешать конфликты между комиссаром и мэром, возникавшие чаще всего по вопросам финансирования полиции 39. Причем префекты предпочитали уступить требованиям муниципальных властей, чтобы не блокировать деятельность полиции, исходя из того, что легче переместить одного служащего — комиссара, чем «сменить» мэра. В ведении мэра находились вопросы материального обеспечения комиссара: по его представлению муниципальный совет мог предоставить премии, дополнительные выплаты на найм квартиры, ее отопление и т. п., решить вопрос о пенсии. Именно мэр осуществлял повседневное руководство полицией. Вместе с тем комиссар в своей профессиональной деятельности оставался достаточно автономным, что было обусловлено значительным увеличением подразделений муниципальной полиции и усложнением ее задач, не позволявшим мэру крупного города в полной мере исполнять роль руководителя полиции. Кроме того, как агент судебной полиции комиссар находился только в подчинении прокурора. Сложный юридический статус этого полицейского чина заслуживает специального исследования. В данной работе мы вынуждены ограничиться лишь несколькими общими замечаниями. Комиссар муниципальной полиции, выступая одновременно как агент государства и агент территориальной общности, оказывался в состоянии неустойчивого равновесия, что в зависимости от обстоятельств заставляло его либо отдавать предпочтение выполнению задач, поставленных центральными органами власти, либо выполнять указания органов муниципального управления. В силу разных обстоятельств комиссары предпочитали выступать в роли представителей государства. Это желание совпадало со стремлением центральных властей превратить их в свою опору: «... правительство пользуется обдуманно центральным комиссаром, чтобы подорвать или, по крайней мере, ослабить враждебный муниципалитет» 40. Именно комиссар оказывался стержнем рационализации и бюрократизации полицейской деятельности.
Огосударствление муниципальных полиций.
1941 г.
С лета 1940 г. министр внутренних дел правительства Виши и директор управления национальной безопасности начали реформу управления полицейской системы, которая касалась набора, подготовки кадров для полиций муниципальных органов и реорганизации центральных служб. Для организации
подготовки комиссаров и инспекторов муниципальной полиции были созданы две общенациональные школы в Лионе. Последовавшая через год комплексная реформа полиции на основе 11 законов и декретов, изданных между 19 апреля и 17 июля 1941 г., изменила ее организацию посредством подчинения всех без исключения полицейских служб министру внутренних дел; назначения в каждый из 20 образованных регионов префекта, отвечающего за полицейские вопросы; деления полицейской деятельности на четыре направления и создания соответствующих им служб. Ключевые принципы этих законов — унификация, огосударствление, централизация, развитие, адаптация, рационализация — соответствовали идеям проектов, выработанных в период Третьей республики 41 и вполне раскрывают главную цель реформы — огосударствление муниципальных полиций. Закон от 23 апреля 1941 г., основываясь почти полностью на предложениях профсоюза комиссаров полиции 1911 г. 42, распространяет модель «государственных полиций» на все города численностью более 10 тыс. жителей. Мэры, сохраняя некоторые из полномочий, данных им Законом 1884 г., утрачивали полицейскую власть. Бывшие муниципальные полиции поступали в распоряжение генерального секретаря полиции при Министерстве внутренних дел. Централизованная система управления дополнялась региональной. На уровне регионов (их всего 20) единое руководство полицией осуществлял региональный префект, функции которого были определены Законом от 19 апреля и Декретом от 13 мая 1941 г. Структура региональной полицейской администрации воспроизводила структуру центральной администрации, состоящей из управлений, соответствующих четырем основным полицейским службам (административная полиция, судебная полиция, служба общей информации, государственная безопасность).
Огосударствление местных полицейских органов сопровождалось унификацией и улучшением системы их материального обеспечения, увеличением численности персонала экс-муниципальных полиций. Эта реформа настолько отвечала ожиданиям профессиональной среды, что в корпоративной памяти закрепилась ее оценка как акта подлинного рождения национально полиции 43 (несмотря на то что была создана коллаборационистским режимом Виши).
1 Ежевский Д. О. Британская муниципальная полиция в системе органов государства и местного самоуправления // Право и политика. — 2005. — № 6. — С. 10.
2 См.: Loader I. Police inc., une entreprise à responsabilité non limitée? Sécurité, gouvernance civile et bien public // Criminologie. — 2005. — № 2. — Р. 5. URL: http://www.erudit.org/re-vue/crimino/2005/v38/n2/012666ar.html.
3 См. : Boudreau J.-A. Territoire vécu, territoire stratégique et territoire institutionnalisé: de la redéfinition de la solidarité sociale à Los Angeles // Lien social et Politiques. — 2004. — № 52. — Р. 113.
4 Elouin, Trébouchet A., Labat E. Nouveau dictionnaire de police: ou, Recueil analytique et raisonné des lois, ordonnances, règlements et instructions concernant la police judiciaire et administrative en France, précédé d’une introduction historique sur la police, depuis son origine jusqu’à nos jours. — B. Jeune, 1835. — T. 1. — P. LIII.
5 См.: Clément P. La police sous Louis XIV. — Paris, 2002. —
Р. 68.
6 См.: Мишо К. Полицейское управление во Франции при Старом режиме // Неприкосновенный запас. — 2005. — № 4 (42). URL: http://magazines.russ.ru/nz/2005/42/misho3/html.
7 Berlière J.-M. Le monde des polices en France: XIXe-XXe siècles. — Paris, 1996. — P. 77.
8 Elouin, Trébouchet A., Labat E. Nouveau dictionnaire de police: ou, Recueil analytique et raisonné des lois, ordonnances, règlements et instructions concernant la police judiciaire et administrative en France, précédé d’une introduction historique sur la police, depuis son origine jusqu’à nos jours. — B. Jeune, 1835. — T. 1. — Р. LXXV.
9 Там же. — Р. LXXVII.
10 См.: Berlière J.-M. Le monde des polices en France: XIXe-XXe siècles. — P. 10.
11 Документы истории Великой французской революции / отв. ред. А. В. Адо. — М., 1990. — Т. 1. — С. 112-113.
12 Code des délits et des peines du 3 brumaire, an 4 (25 octobre 1795). URL: http://ledroitcriminel.free.fr/la_legislation_cri-minelle/anciens_textes/code_delits_et_peines_1795/code_delits_ et_peines_1795_1.htm
13 Законом от 16 февраля 1791 г. депутаты Национальной ассамблеи создали новый институт, наследник маршальского суда, которому было поручено восстановить порядок в революционной Франции — национальную жандармерию, 17 апреля 1798 г. был утвержден Закон, всесторонне урегулировавший ее деятельность (см.: Lepetit G. Les débuts tourmentes de la Gendarmerie Nationale (1791-1799) // Revue de la Gendarmerie nationale. — 2003. — № 208. URL: http://www.servi-cehistorique.sga.defense.gouv.fr/04histoire/articles/gendarmerie/ histoire/lepetit2/pa1.htmj.
14 Болотина Е. В. Организация и функционирование местных учреждений во Франции в 1789-1815 гг. // История государства и права. — 2006. — № 6. — С. 44.
15 См.: Документы истории Великой французской революции / отв. ред. А. В. Адо. — С. 38.
16 Цит по: Berlière J.-M. Le monde des polices en France: XIXe-XXe siècles. — P. 10.
17 См.: Болотина Е. В. Указ. соч. — С. 46.
18 См.: Berlière J.-M. Le monde des polices en France: XIXe-XXe siècles. — Р. 78.
19 Там же. — Р. 79.
20 См.: Elouin, Trébouchet A., Labat E. Nouveau dictionnaire de police: ou, Recueil analytique et raisonné des lois, ordonnances, règlements et instructions concernant la police judiciaire et administrative en France, précédé d’une introduction historique sur la police, depuis son origine jusqu’à nos jours. — B. Jeune, 1835. — T. 1. — Р. 497.
21 См.: Болотина Е. В. Указ. соч. — С. 47.
22 См.: Nevers J.-Y. Les municipalités urbaines à la Belle Epoque. Le cas de Toulouse, 1890-1914. — Toulouse, 1993. URL: http:// hal.archives-ouvertes.fr/docs/00/27/67/30/PDF/BelleEpoque.pdf.
23 Мэры оставались под административной опекой префекта до 1982 г.
24 См.: Серебренников В. Контроль над деятельностью органов местного самоуправления в современной Франции // Правоведение. — 1968. — № 6. — С. 101.
25 Этот устойчивый стереотип получил в науке широкое распространение: «„Континентальная“ западно-европейская государственность образовывалась, напротив, в результате отхода от традиций, под влиянием идей Великой французской революции 1789 г., вожди и теоретики которой абсолютизировали роль централизованного государственного управления. Не случайно, что в этой части Европы главная ответственность за состояние правопорядка и деятельность правоохранительного механизма ложилась на национальные, а не региональные власти. В странах Центральной и Восточной Европы к началу XX века утвердилась в основном централизованная модель управления полицией, где взаимосвязь и взаимодействие между муниципальными и правоохранительными органами оставались и остаются весьма слабыми» (Ежевский Д. О. Указ. соч. — С. 9).
26 См.: Berlière J.-M. Le monde des polices en France: XIXe-XXe siècles. — P. 14.
27 Там же. — P. 26.
28 См.: Vogel M. Police et espace urbain: Grenoble 18801930 // Revue d’histoire moderne et contemporaine. — 2003. — № 50/1. — P. 128.
29 Там же.
30 Там же. — P. 137, 142.
31 Там же. — P. 128.
32 Там же. — С. 133.
33 См.: Farcy J.-Cl., Kalifa D., Luc J.-N. L’enquête judiciaire en Europe au XIXe siècle: acteurs imaginaires pratiques. — Paris, 2005. — P. 98, 101.
34 См.: Berlière J.-M. tte Professionalisation of the Police Under the ’ttird Republic in France, 1875-1914 // Policing Western Europe: Politics, Professionalism, and Public Order, 1850-1940. — Greenwood Publishing Group, 1991. — Р. 41.
35 Там же. — Р. 13б.
36 См.: Berlière J.-M. La loi du 23 avril 1941 portant organisation générale des services de police en France. URL: http://www. criminocorpus.cnrs.fr/article335.html.
37 См.: Berlière J.-M. Le monde des polices en France: XIXe-XXe siècles. — Р. 30.
38 См.: Cartayrade C. Les dysfonctionnements du maintien de l’ordre au XIX siecle. L’exemple des commissaires de police du Puy-de-Dôme (1852-1908) // Recherches contemporaines. — 1997. — № 4. — Р. 127.
39 Там же.
40 Tanguy J.-F. Autorité de l’Etat et libertés locales // Maintien de l’ordre et polices en France et en Europe au XIXe. — Paris, 1987. — P. 178.
41 См.: Berlière J.-M. La loi du 23 avril 1941 portant organisation générale des services de police en France. URL: http://www. criminocorpus.cnrs.fr/article335.html.
42 Там же.
43 См.: Laubry J.-L. L’étatisation de la police dans les régions de Limoges et d’Orléans. URL: http://creban.ifrance.com/vichy/ polaubry.html.
