CC BY
179УДК 342.8
«МОБИЛЬНЫЙ ИЗБИРАТЕЛЬ» КАК НОВАЯ ГАРАНТИЯ АКТИВНОГО
ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА
Юсубов Эльман Сулейманович,
кандидат юридических наук, доцент
Сизов Павел Николаевич
В данной статье авторы анализируют правовой статус и процедуру голосования избирателей по месту нахождения. В соответствии с практикой организации и проведения выборов в органы государственной власти в 2017-2018 годах оценивается новый порядок подачи заявления для голосования вне своего избирательного участка. В статье сделан вывод о том, что голосование избирателя по месту нахождения является новой гарантией реализации права избирать.
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации; федеральный закон; мобильный избиратель; голосование по месту нахождения избирателя.
«MOBILE VOTER» AS A NEW GUARANTEE OF THE ACTIVE ELECTORAL RIGHT
Elman Sulejmanovic Yusubov,
Candidate of Law, Associate Professor
Pavel Nikolayevich Sizov
In this article authors analyze law status and procedure of voting at the place where the voters are located. The new order of applying for voting out of the electoral precinct is estimated in accordance to practice of organization and administration of elections to the government bodies in 2017 - 2018 years. In the article it is concluded that voting at the place where the voters are located is the new guarantee of the realization of human rights.
Keywords: Constitution of Russian Federation; federal law; mobile voter; voting at the place where the voters are located.
2
Народовластие как основа конституционного строя обязывает российское государство совершенствовать и развивать организационно-правовые механизмы непосредственной демократии. Достижение максимальной гражданской активности и реализация активного избирательного права требуют создания надлежащих условий. Последние не должны обременять избирателя необоснованными требованиями и ограничениями.
Для достижения конституционно значимой цели подлинного народовластия российский парламент постоянно совершенствует избирательное законодательство, вводит элементы «электронного» голосования, расширяет пределы и возможности общественного наблюдения и контроля и т. д.
Избирательное законодательство в течение двадцати пяти лет прошло сложный эволюционный путь развития и внедрения новых институциональных и инновационных процедур. Однако многие новации, вносимые в Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - Федеральный закон №2 67-ФЗ) [6], в значительной степени были ориентированы на укрепление правовых и организационных основ реализации пассивного избирательного права, а гарантии активного участия гражданина в избирательном процессе оказались на вторых ролях. Согласно мнению научного и экспертного сообщества, такое состояние дел стало одним из факторов снижения явки на выборах в органы публичной власти.
Электоральные юристы и политтехноло-ги отмечали, что голосование с применением открепительного удостоверения заявленных целей достигло и нуждается в существенной корректировке или полной отмене. Открепительное удостоверение порождает общественное подозрение в манипуляции и снижает уровень общественного участия для достижения социальных целей и доверие избирателей к институту выборов.
В свою очередь, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации (далее
- ЦИК России) огласила результаты своих исследований о применении открепительного удостоверения при голосовании избирателей. Практика последних лет наглядно свидетельствовала, что многие избиратели, зарегистрированные на территории одного из субъектов Федерации, фактически проживают на значительном удалении в другом регионе. В результате у этой группы граждан сильно затруднены реальные возможности получения открепительного удостоверения и личного участия в голосовании.
Таким образом, гражданин в скрытой форме лишался активного избирательного права, а общественная активность на выборах снижалась.
Выборы - это не только механизм прямой демократии, но и конституционно-правовой институт непосредственного взаимодействия, сближения и соединения политиков и избирателей различных социальных групп и интересов. Результатом является как формирование органа власти, так и достижение доверительных отношений между ними.
Создание благоприятных организационно-правовых условий участия в выборах сводит к минимуму проявления нигилизма и недоверия к политикам. В этих условиях возникла потребность поиска новых оснований для концептуализации гражданской общественной активности на выборах.
Общеизвестно, что активное избирательное право является конституционно защищаемой ценностью, и этот вывод основан на многочисленных правовых позициях Конституционного Суда Российской Федерации. Эмпирической основой названной ценности является участие гражданина в выборах в органы публичной власти. В свою очередь, российское государство обязано создать благоприятные организационно-правовые, институциональные и процедурные условия для реализации права избирать на периодически проводимых выборах.
Сам по себе юридический факт отсутствия гражданина по месту постоянной регистрации не может быть препятствием для реализации активного избирательного права. В решениях Конституционного Суда Российской
3
Федерации подчеркивается, что активное избирательное право выступает в качестве элемента конституционного статуса избирателя, а также является обязательным элементом публично-правового института выборов. В активном избирательном праве воплощается как личный интерес каждого избирателя, так и публичный интерес российского государства [2, 3, 9].
Повторно обращаясь к дискуссиям вокруг законодательства о выборах, следует напомнить, что современные активисты, политтех-нологи и электоральные юристы, размышляя об избирательном процессе, забывают о самой главной конституционной проблеме - реализации гражданином права избирать. Эта квинтэссенция народовластия подменяется постоянными спорами о необходимости юридической регламентации всевозможных практических казусов, которые являются результатом применения самых различных политтехнологий. Многие из них, как правило, отличаются существенным отклонением от действующего законодательства.
Каждый этап обсуждения и внесения предложений вольно или невольно порождает вопросы: в какой мере и степени рассматриваемые инициативы являются существенными и ценностными для наших избирателей, действительно ли они способны на практике расширить возможности российских граждан для реализации активного избирательного права?
Для ответа на вышеуказанные сущностные вопросы необходимо особо выделить одно базовое изменение, внесенное в Федеральный закон № 67-ФЗ 1 июня 2017 года. Новаторство избирательного законодательства от 1 июня 2017 года широкой общественности известно как «мобильный избиратель». Кратким юридическим языком эти изменения названы правом избирателя голосовать по месту нахождения в день голосования.
«Мобильный избиратель» создает благоприятные условия для участия в выборах тем гражданам, которые действительно проживают 4 далеко от места своей юридической регистрации, и включения их в список избирателей. Как
мы уже отмечали, открепительное удостоверение в новых условиях развития современных информационных технологий гарантировало активное избирательное право значительного количества избирателей. Для участия в голосовании им необходимо было получать открепительное удостоверение в избирательной комиссии по месту регистрации. «Мобильный избиратель» расширил территориальные границы активного избирательного права, создал благоприятные условия для реализации прав граждан избирать и, по образному выражению председателя ЦИК России Э.А. Памфиловой, вывел избирателей из «крепостного избирательного права». После внесения изменений в Федеральный закон № 67-ФЗ был установлен новый (третий) способ организационной и территориальной идентификации российского избирателя по месту нахождения. По общему правилу активное избирательное право граждане могут реализовать по месту жительства или по месту пребывания (ст. 4, 17 Федерального закона № 67-ФЗ) [8].
Основная идея голосования по месту нахождения сводится к следующему. В соответствии с пунктом 16 статьи 64 Федерального закона № 67-ФЗ при проведении выборов Президента Российской Федерации, выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации избиратель, который будет находиться в день голосования вне места своего жительства, вправе подать в избирательную комиссию заявление о включении в список избирателей по месту нахождения. Заявление может быть подано избирателем только лично по предъявлении паспорта, в том числе с использованием федеральной государственной информационной системы «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)», через многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг. Соответствующий порядок подачи заявления (в пределах срока, который начинается не ранее чем за 45 дней до дня голосования и заканчивается в 14 часов дня, предшествующего дню голосования) был установлен постановлениями ЦИК России.
Это означает, что на выборах Президента Российской Федерации и в региональные органы государственной власти избиратель, который в день голосования будет находиться за пределами своего избирательного участка, вправе проголосовать по месту нахождения. Новый механизм отменил процедуру досрочного голосования и голосование с применением открепительного удостоверения.
Следует отметить, что законодательное введение нового порядка голосования по месту нахождения не осталось не замеченным научной общественностью. Так, например, отмечается, что действующее избирательное законодательство не совсем четко определяет правовую природу процедуры «мобильный избиратель». В связи с этим предлагается голосование по месту нахождения отнести к числу государственных услуг, оказываемых гражданину [1].
Голосование по месту нахождения впервые было применено на выборах в региональные органы государственной власти, которые состоялись в единый день голосования 10 сентября 2017 года. Как известно, в этот день прошли выборы высших должностных лиц 16 субъектов Российской Федерации и депутатов 4 законодательных органов государственной власти.
Общее количество избирателей, сведения о которых были включены в реестры избирателей, подавших заявление о включении в список избирателей по месту нахождения, составило более 201 тысячи. Число специальных заявлений (с марками), подаваемых не ранее чем за 4 дня до дня голосования и не позднее 14 часов в день, предшествующий дню голосования, составило почти 22 тысячи. Количество заявлений, поданных в избирательные комиссии (ТИК и УИК), - более 164 тысяч. В свою очередь, многофункциональные центры приняли более 16 тысяч заявлений.
В единый день голосования 9 сентября 2018 года в Алтайском крае на выборах губернатора было подано порядка 14 тысяч заявлений избирателей о голосовании по месту нахождения. На аналогичных выборах в
Новосибирской области в различные пункты приема заявлений избирателей обратились более 37 тысяч избирателей. Максимальное количество заявлений избирателей было подано в Москве на выборах мэра (более 922 тысяч). Новый порядок голосования по месту нахождения прошел успешную апробацию также на дополнительных выборах депутатов Государственной Думы (более 27 тысяч). Следовательно, вывод ЦИК России о том, что применение нового механизма полностью отвечает интересам избирателей и себя оправдало, соответствует действительности и является обоснованным.
В дальнейшем ЦИК России после обсуждения совместно с избирательными комиссиями субъектов Федерации внесла ряд изменений в направлении дальнейшей детализации процедуры подачи заявления о голосовании по месту нахождения на выборах. Основные позиции изменений были следующими:
а) заявления в участковые избирательные комиссии можно подавать за 20 дней до дня голосования;
б) заявление стало возможным подавать в любую территориальную или участковую избирательную комиссию (кроме закрытых и зарубежных);
в) голосовать по спецзаявлениям можно в любой участковой избирательной комиссии;
г) отказались от публикаций сокращенной информации об избирателях, подавших заявления;
д) количество избирателей, проголосовавших на основании заявлений, поданных за 5 и более дней до дня голосования, необходимо оформлять специальным актом.
Выборы Президента Российской Федерации 18 марта 2018 года стали самым главным испытанием для нового порядка голосования по месту нахождения и венцом его востребованности. Согласно официальным данным ЦИК России, всего было подано 5,69 млн заявлений, из них 3,11 млн - через избирательные комиссии, 0,94 млн - через МФЦ, 1,64 млн - через единый портал госуслуг, а также 270 тысяч специальных заявлений. Анализ показывает, что максимальное количество заявлений при-
5
няли избирательные комиссии. Следовательно, вполне оправданными оказались изменения, внесенные в порядок подачи заявлений в участковые избирательные комиссии за 20 дней до дня голосования.
С учетом первого успешного опыта применения процедуры голосования по месту нахождения в федеральное избирательное законодательство были внесены новые нормы. В базовый Федеральный закон № 67-ФЗ и в Федеральный закон от 22 февраля 2014 года № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» [4] летом 2018 года были введены положения, которые значительно развили и укрепили правовой статус голосования по месту нахождения.
В свою очередь, ЦИК России внесла в порядок подачи заявления о включении избирателей в список избирателей для голосования по месту нахождения соответствующие изменения, что позволит использовать дополнительные организационные и процедурные новации с целью достижения максимальной открытости подачи заявления и исключения злоупотреблений.
Практика реализации голосования по месту нахождения доказала высокий уровень эффективности информационно-разъяснительной деятельности избирательных комиссий. Она была организована и проведена в соответствии с Концепцией информационно-разъяснительной деятельности по выборам Президента Российской Федерации в 2018 году, разработанной ЦИК России. Масштабная работа по разъяснению порядка голосования по месту нахождения сформировала у избирателей положительное коммуникативное поведение. Желание избирателя принять активное участие в выборах главы государства нашло свое подкрепление в разъяснении о том, что цель легко достижима («Голосовать? Легко!»). Для этого субъектам избирательного процесса, прежде всего избирателям и избирательным комиссиям, достаточно свою цель гармонизировать и Ц согласовать на основе единого всеобщего коммуникативного взаимодействия. Такое взаимо-
действие осуществлялось речевым компонентом, суггестивной коммуникацией и широкими возможностями визуализации важной политико-правовой информации.
Собственное информационное сопровождение нового порядка голосования следует признать эффективным элементом управления информацией. ЦИК России организовала сегментированную подачу необходимых сведений о голосовании по месту нахождения, которая была ориентирована на конкретную группу избирателей. При этом постоянно подчеркивалась важность новизны избирательного законодательства и интерактивность воздействия «мобильного избирателя» на избирателя с целью формирования желания реализовать активное избирательное право.
Обращает на себя внимание смысловая модель информационно-разъяснительной работы, которая выполняла важную и сложную задачу информирования избирателей о существенном изменении и либерализации порядка голосования. Она решала и в конечном счете решила непростой вопрос создания положительного ориентира для гражданина. Чтобы достигнуть позитивного результата в формировании общественного мнения, информационно-разъяснительная работа не только поддерживалась - происходило обновление информационного материала, т. е. практически создавалась «новая новость».
Порядок и сроки подачи заявления о праве голосовать по месту нахождения были также предметом судебного разбирательства в Томской области. С целью реализации конституционного права на участие в голосовании на выборах Президента Российской Федерации до 14 часов 17 марта 2018 года в участковую избирательную комиссию № 90 г. Томска обратился избиратель С. с устным заявлением о включении в список избирателей для голосования по месту нахождения. В обоснование своего требования избиратель ссылался на то, что не имеет возможности выехать к месту постоянной регистрации в городе Новосибирске.
Председатель участковой избирательной комиссии № 90 устно разъяснил, что требо-
вание С. не основано на законе. Посчитав отказ участковой избирательной комиссии незаконным, избиратель С. в 13 часов 20 минут 17 марта 2018 года направился в Избирательную комиссию Томской области, где ему была предоставлена возможность оформить и подать письменную жалобу. По результатам рассмотрения жалобы было принято решение от
17 марта 2018 года № 151/1358 об отказе в ее удовлетворении. Будучи уверенным в своей правоте, избиратель С. воспользовался правом на судебную защиту и направил в Томский областной суд административный иск о признании незаконным вышеуказанного решения облизбиркома.
Решением Томского областного суда от
18 марта 2018 года в удовлетворении административного искового заявления С. к Избирательной комиссии Томской области об оспаривании решения от 17 марта 2018 года № 151/1358 было отказано. В судебном акте подчеркивается, что принятый во исполнение пункта 41 статьи 27 Федерального закона от 10 января 2003 года № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» [5] порядок, регламентирующий сроки и порядок подачи заявления о включении избирателя в список избирателей по месту нахождения, направлен на упорядочивание процедуры подачи избирателями, которые будут находиться в день голосования вне места своего жительства, заявлений о включении в список избирателей по месту своего нахождения и, соответственно, расширение возможности реализации указанными лицами своего активного избирательного права. Суд подтвердил, что сроки подачи заявления носят пресекательный характер и по истечении этого отрезка времени субъективное право гражданина прекращается.
Таким образом, порядок голосования по месту нахождения был востребован и показал свою эффективность для достижения конституционно значимой цели при реализации активного избирательного права. Вполне возможно, что при сохранении прежнего порядка голосования с применением открепительного удостоверения избиратели не смогли бы реа-
лизовать свое активное избирательное право. «Мобильный избиратель» как легальный способ добровольной мобилизации граждан стал самостоятельным условием формирования гражданской активности россиян на выборах в органы государственной власти.
Итак, новый порядок голосования по месту нахождения является эффективной гарантией реализации активного избирательного права граждан на выборах в органы публичной власти. «Мобильный избиратель» как новый стимул гражданской активности предполагает дальнейшую целенаправленную и системную работу с целью включения гражданина в процесс непосредственного участия в осуществлении власти.
1. Кандрина, Н.А. Государственные услуги при обеспечении избирательных прав граждан / Н.А. Кандрина // Правовые системы России и стран Центральной Азии: проблема развития и взаимовлияния [Текст] : сборник тезисов Международной научно-практической конференции, посвященной 55-летию юридического факультета АлтГУ (24-25 мая 2018 г., г. Барнаул) / под ред. А.А. Васильева, Е.С. Аничкина. -Барнаул : Изд-во Алт. ун-та, 2018. - С. 133-135.
2. Лазарев, В.В. Правовые позиции Конституционного Суда России / В.В. Лазарев. - 2-е изд. доп. - М. : Формула права, 2008. - С. 236-237.
3. Макарцев, А.А. Избирательный режим в Российской Федерации / А.А. Макарцев. - М. : Юрлитинформ, 2013. - С. 107.
4. О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации : федер. закон от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ (в ред. от 4 июня 2018 г.) // Собрание законодательства РФ. - 2014. - № 8. - Ст. 740; 2018.
- № 24. - Ст. 3417.
5. О выборах Президента Российской Федерации : фе-дер. закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ (в ред. от 5 декабря
2017 г.) // Собрание законодательства РФ. - 2003. - № 2. -Ст. 171; 2017. - № 50 (ч. III). - Ст. 7545.
6. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации : федер. закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ (в ред. от 3 июля
2018 г.) // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 24. -Ст. 2253; 2018. - № 28. - Ст. 4148.
7. Право избирать и быть избранным в российских политических реалиях: основные конституционно-правовые проблемы / рук. авт. кол. и отв. ред. проф. С.А. Авакьян. -М. : Юрлитинформ, 2015.
8. Черепанов, В.А. Можно ли отменить в России «крепостное» избирательное право? / В.А. Черепанов // Сравнительное конституционное обозрение. - 2017. - № 5 (120).
- С. 116-127.
9. Шустров, Д.Г. Живое конституционное право в решениях Конституционного Суда Российской Федерации / Д.Г Шустров // Избирательное право. - Т. 6. - М. : URSS, 2018.
7
