CC BY
468
ВАЛЮТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
МИРОВАЯ ПРАКТИКА ВАЛЮТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ: ОСНОВНЫЕ МЕТОДЫ И ПРОБЛЕМЫ ИХ ПРИМЕНЕНИЯ
Т. В. МАНЯХИН,
ведущий экономист Валютного управления Московского ГТУ Банка России
Необходимость валютного регулирования объективно обусловлена базовыми принципами современной мировой валютной системы, предусматривающими возможность курсообразования на основе спроса и предложения на валютном рынке и предполагающими широкое использование в международных расчетах лишь нескольких наиболее сильных валют. Дисбаланс спроса и предложения на валютном рынке способен приводить к серьезным экономическим потрясениям.
Валютное регулирование используется различными странами с первых лет перехода к мировой валютной системе, основанной на кредитных деньгах.
Меры валютного регулирования активно применялись уже в период фактического краха системы золотого стандарта, в частности, в годы Первой мировой войны1.
Целый арсенал различных методов регулирования валютных операций использовался странами Западной Европы после Второй мировой войны в условиях ослабленных национальных экономик.
Бурное развитие международных финансовых связей во второй половине XX в. обнажило несовершенство мировой валютной системы в современных условиях, ее неспособность противостоять значительным колебаниям в потоках капитала. Резкий отток или приток капитала, как правило, создает значительное давление на валютный рынок с соответствующими негативными последствиями для экономики. Опыт финансовых кризисов второй половины прошлого века потребовал от властей различных стран более внимательного отношения к сфере валютных отношений, разработки новых методов регулирования валютных операций2.
Широкомасштабное применение мер валютного регулирования характерно для бывших социалистических стран при переходе к экономике рыночного типа с начала 90-х гг. прошлого столетия.
Актуальность проблемы валютного регулирования на современном этапе развития мировой экономики подтверждается результатами исследований специалистов Международного валютного фонда (МВФ), согласно которым в настоящее время к различным мерам валютного регулирования прибегают большинство стран-членов МВФ.
В таблице приведены отдельные показатели, характеризующие валютное регулирование в странах-членах МВФ в 2003 г.
Данные таблицы свидетельствуют о достаточно активном вмешательстве стран-членов МВФ в сферу валютных операций: только около трети стран не регулируют валютный курс; в некоторых странах используется несколько валютных курсов в различных целях; в большинстве стран действует требование репатриации экспортной валютной выручки, приблизительно в 40% стран действует требование обязательной продажи части валютной выручки. Также следует отметить наличие во многих странах ограничений на текущие и капитальные валютные транзакции (хотя в ряде случаев данные ограничения носят пруденциальный характер или вводятся из соображений национальной или международной безопасности).
По мнению автора, пожалуй, едва ли не единственной страной, для которой проблема валютного регулирования никогда не стояла настолько ос-
' Наиболее активно в годы Первой мировой войны к валютному регулированию прибегали власти России, испытывавшей значительный недостаток иностранной валюты (в основном средств в валютах Англии и Франции для оплаты закупаемых в данных странах товаров военного назначения).
2 Следует отметить широкое использование валютного регулирования с применением множества инструментов из самых различных областей экономической политики странами азиатского региона и Латинской Америки в 1990-х гг., в частности, в целях нейтрализации последствий азиатского кризиса середины — второй половины 1990-х гг. (См. <?Capital Controls: Country Experiences with their use and liberalization», IMF, Washington DC, 2000).
Таблица
Валютное регулирование в странах-членах МВФ в 2003 г.
Характеристика Количество стран
Режим валютного курса: Валютный совет Жесткая привязка к иностранной валюте или корзине валют Привязка к иностранной валюте или корзине валют с возможностью отклонения в установленных пределах Корректируемая фиксация Валютный коридор Управляемое плавание без установленных границ колебаний валютного курса Независимое плавание 7 42 5 5 5 46 36
Структура валютного курса: Двойной валютный курс Множественность валютных курсов 11 3
Регулирование текущих валютных операций 98
Требование о репатриации экспортной валютной выручки 101
Требование об обязательной продаже части поступлений в иностранной валюте 79
Регулирование капитальных валютных операций: Регулирование коммерческих кредитов Регулирование финансовых кредитов Регулирование прямых инвестиций Регулирование частных капитальных транзакций Регулирование вложений в недвижимость 104 112 149 97 137
Источник — Annual Report on Exchange Arrangements and Exchange Restrictions 2003, IMF, Washington DC, 2003.
тро, как для других стран, являются США, официально закрепившие за своей валютой статус мировой резервной валюты и переложившие бремя валютного регулирования на другие страны.
К настоящему времени накоплен значительный мировой опыт по применению мер валютного регулирования. Между тем, в отечественной экономической литературе отсутствует единый подход к систематизации применяемых на практике методов, недостаточно внимания уделяется анализу проблем, связанных с применением различных методов.
При этом, учитывая значительную либерализацию валютного законодательства в РФ в последнее время, особый интерес представляет опыт стран с развивающейся и достаточно открытой экономикой, в частности, опыт ряда стран Латинской Америки и азиатского региона конца прошлого века.
Основные методы валютного регулирования
Анализ международной практики свидетельствует о том, что в целях регулирования валютных операций применяются самые разнообразные методы, как непосредственно воздействующие на валютные операции (различные запреты, лимиты и нормативы в отношении валютных операций и т.д.), так и методы, предполагающие косвенное воздействие на валютные операции посредством использования инструментов из других сфер экономической политики государства,
в частности, инструментов денежно-кредитной и налоговой политики (к примеру, манипулирование процентными и налоговыми ставками).
Проблема систематизации методов валютного регулирования осложняется огромным разнообразием конкретных методов в зависимости от целей и объектов регулирования, структуры финансовых рынков и других факторов. Кроме того, применяемые меры могут иметь страновую специфику, обусловленную экономическими, историческими, культурными и иными особенностями отдельно взятых стран.
Между тем, несмотря на большое разнообразие применяемых на практике методов все же можно выявить в данных методах некоторые общие черты.
Как показывает мировой опыт, воздействие на валютные операции происходит по одной из двух схем: директивно — путем прямого ограничения прав экономических агентов, либо экономическими методами — путем снижения привлекательности проведения отдельных операций.
Таким образом, по мнению автора, справедлива классификация методов валютного регулирования на административные и экономические (косвенные).
К административным методам можно отнести все методы, директивно ограничивающие права участников валютных операций и налагающие на них административную ответственность за несоблюдение установленных требований.
Экономическими (косвенными) предлагается считать методы, не ограничивающие права экономических агентов в отличие от административных методов, а оказывающие на них воздействие косвенно, с помощью различных рыночных механизмов и экономических стимулов.
Среди административных методов валютного регулирования наиболее широко в мировой практике используются валютные ограничения и установление норматива обязательной продажи иностранной валюты.
Метод валютных ограничений относится к числу наиболее жестких методов валютного регулирования.
Валютные ограничения могут принимать самые различные формы от установления незначительных лимитов на проведение отдельных операций, носящих спекулятивный характер, до полного запрета на проведение широкого круга операций - в зависимости от глубины кризисных явлений, возможных негативных последствий и других факторов.
Как правило, наиболее жесткие формы валютных ограничений, такие как полный запрет на репатриацию капитала нерезидентами, запрет на любые переводы иностранной валюты за границу без специального разрешения и т.д., вводятся в условиях колоссального давления на внутренний валютный рынок, когда увеличение дисбаланса спроса и предложения приводит к нарастанию проблем в экономике в геометрической прогрессии. Опыт применения подобных мер достаточно велик. К примеру, в Венесуэле в 1994-1996 гг. в условиях мощного понижательного давления на боливар власти сдерживали отток капитала любыми средствами. В частности, был введен запрет на переводы капитала в свою страну нерезидентами и на все виды вывоза капитала резидентами, не относящиеся к погашению внешнего долга.
Такая форма валютных ограничений, как лимитирование отдельных валютных операций, обычно применяется в ситуациях, когда с достаточной уверенностью можно обозначить круг операций, оказывающих негативное влияние на экономику. Лимитирование валютных операций может происходить по различным критериям, в том числе по объемам операций и их временной структуре. В частности, в Румынии в 1996-1997 гг. в целях ограничения спекулятивных операций были введены лимиты наличности для обменных пунктов. В Таиланде в 1997-1998 гг. временному прекращению спекулятивных атак на бат способствовали лимиты на валютные операции на рынке «своп».
Для изменения временной структуры валютных операций от краткосрочных операций, носящих спекулятивный характер, в пользу долгосрочных операций, способствующих развитию экономики, в мировой практике нередко применяются лимиты по срокам отдельных видов валютных операций. К примеру, в Малайзии в 1994 г. в целях ограничения краткосрочного спекулятивного притока иностранной валюты была ограничена продажа ценных бумаг нерезидентам ценными бумагами со сроком погашения более 1 года.
Использование такого административного метода валютного регулирования, как установление норматива обязательной продажи предоставляет властям возможность обеспечения баланса спроса и предложения на валютном рынке. Данный метод может применяться в различных формах. Как правило, наиболее распространено требование обязательной продажи части экспортной валютной выручки. Между тем в отдельных ситуациях данный метод может применяться в достаточно жестких формах. К примеру, в Венесуэле в середине 1990-х гг. требование обязательной продажи было распространено не только на экспортную валютную выручку, но и на ввозимый капитал.
К наиболее часто используемым в мировой практике экономическим (косвенным) методам относятся операции на открытом рынке, налогообложение валютных операций, маневрирование различными процентными ставками.
Наряду с валютными интервенциями в целях рыночного воздействия на валютный рынок широкое распространение в мировой практике получил такой метод, как стерилизация избыточных средств в иностранной или национальной валюте путем продажи государственных ценных бумаг, ограничивающая приток на валютный рынок «горячих денег». Указанные методы позволяют сглаживать кратковременные колебания спроса и предложения на валютном рынке.
Налогообложение валютных операций применяется, как правило, в ситуациях, когда известен круг операций, способных оказывать негативное влияние на экономику, и нежелание экономических агентов осуществлять затраты на проведение данных операций в виде соответствующих налоговых платежей оказывается выше стимулов к их проведению.
Налогообложение может применяться в прямой и косвенной формах.
Прямое налогообложение предполагает введение налогов и сборов на валютные операции, ограничивая тем самым их привлекательность, либо на
доходы, получаемые резидентами от владения иностранными финансовыми активами или нерезидентами от владения внутренними активами, препятствуя соответствующим потокам валюты. В качестве примера применения данного метода можно привести опыт Бразилии, власти которой в 1995 г. в целях ограничения притока краткосрочного спекулятивного капитала в условиях высоких внутренних процентных ставок, оказывавшего негативное влияние на внутренний валютный рынок и на экономику страны в целом, ввели целую систему налогообложения ссуд в иностранной валюте от нерезидентов, предполагающую более высокие ставки для ссуд с меньшими сроками погашения.
Косвенное налогообложение предполагает создание таких условий для проведения валютных операций, при которых их участники могут понести убытки или будут вынуждены изымать из коммерческого оборота значительные средства.
Наиболее широко используемой в мировой практике формой косвенного налогообложения является введение беспроцентных резервных требований (БРТ), предполагающих внесение кредитными организациями на депозит в Центральном банке при нулевой ставке процента суммы пропорционально привлеченным средствам (чистой позиции). БРТ могут быть направлены на ограничение как притока, так и оттока иностранной валюты, могут дифференцироваться по отношению к различным видам операций. Данный метод широко применялся в Чили (1991-1998 гг.), в Колумбии (середина 1990-х гг.), в Малайзии (1994 г.), в Таиланде (1995-1997 гг), атак-же в ряде развитых стран (в Ф РГ и Японии в 1970-х гг., в Испании в 1992 г. в условиях кризиса валютного механизма ЕС).
К формам косвенного налогообложения валютных операций также можно отнести требование депонирования клиентом денежных средств в банке в связи с проведением отдельных видов валютных операций. Как правило, данная мера применяется в отношении авансовых платежей по импорту при отсутствии гарантий или иного достаточного обеспечения.
К одной из крайних мер косвенного налогообложения следует отнести введение отрицательной процентной ставки по определенным видам счетов в банках. К примеру, в Швейцарии в 1970-х гг. использовалась отрицательная процентная ставка по вкладам нерезидентов в кредитных организациях на территории страны в целях недопущения чрезмерного притока иностранного капитала, оказывавшего негативное влияние на внутренний валютный рынок.
Среди экономических (косвенных) методов валютного регулирования также следует отметить маневрирование процентными ставками по кредитам и депозитам Центрального банка, в частности, в целях стерилизации избыточной денежной массы, которая может быть использована для спекулятивного давления на валютный курс.
Некоторые проблемы, возникающие при осуществлении валютного регулирования
Анализ международной практики валютного регулирования свидетельствует об отсутствии универсальных методов, применимых к любой стране и ситуации. Выбор конкретных методов должен осуществляться с учетом множества факторов и при согласовании различных целей и интересов. В частности, как показывает мировой опыт, прибегая к валютному регулированию, необходимо учитывать следующее.
Во-первых, применение отдельных методов сопряжено со значительными административными расходами, которые в ряде случаев могут не оправдаться полученными результатами.
В частности, валютные интервенции требуют расходов государственных валютных резервов и способны привести к росту темпов инфляции.
Данный метод эффективен как средство выравнивания временного дисбаланса спроса и предложения на валютном рынке и пополнения валютных резервов, в условиях же глубокого кризиса агрессивные валютные интервенции лишь предоставляют властям время для проведения экономических преобразований и способны привести к истощению валютных резервов при сохранении кризисных явлений. Примером ограниченной эффективности валютных интервенций может служить опыт РФ в августе 1998 г., когда только за первую половину августа Банку России пришлось потратить на интервенции 3,2 из 4,8 млрд дол. США, полученных в конце июля от МВФ в качестве кредита на пополнение валютных резервов3. Девальвация же рубля была лишь отсрочена.
Использование такого метода, как стерилизация излишнего иностранного капитала путем продажи государственных ценных бумаг в целях ограничения давления на внутренний валютный рынок аналогично интервенциям способно привести к значительным административным издержкам. При использовании данного метода расходы на выпуск и обслуживание ценных бумаг могут оказаться выше доходов на иностранные активы. При этом в
3 Годовой отчет Банка России за 1998 г., с. 79-80.
ряде случаев расходы не только не оправдывают себя, но и приводят к обострению проблем. К примеру, в Колумбии в 1991 г. власти прибегли к агрессивным операциям на открытом рынке в форме продаж ценных бумаг в ответ на мощный приток иностранного капитала, вызвавший значительное повышение курса национальной валюты и, как следствие, снижение конкурентоспособности. Продажа ценных бумаг поглотила чрезмерную ликвидность, но, в свою очередь, привела к еще большему притоку иностранной валюты. Убытки Центрального банка от обслуживания ценных бумаг составили в 1991 г. 0,8% ВВП4. В результате власти Колумбии перешли к использованию налогообложения и беспроцентных резервных требований.
Во-вторых, при выборе методов валютного регулирования необходимо согласовывать различные цели экономической политики. В качестве примера можно привести опыт ряда стран Латинской Америки начала 1990-х гг., когда в условиях значительного притока иностранной валюты перед властями стояли две в определенной степени противоречивые цели — не допустить чрезмерного укрепления национальной валюты, грозящего снижением конкурентоспособности, и удержать на высоком уровне внутренние процентные ставки, способствующие сохранению экономической активности. Противоречие заключалось в том, что сохранение ставок на высоком уровне приводило к значительному притоку иностранного капитала, который, в свою очередь, оказывал давление на национальную валюту в сторону ее укрепления.
Неверный выбор методов в данной ситуации приводил к недостижению поставленных целей (в ряде случаев обеих целей). В частности, применявшаяся на первых этапах стерилизация иностранного капитала способствовала сохранению процентных ставок на высоком уровне, но не могла сдержать новую волну притока капитала на фоне высоких ставок, что по сути делало бессмысленным применение данного метода. В сложившейся ситуации власти были вынуждены перейти к использованию различных методов как административного, так и экономического (косвенного) характера, нацеленных на ограничение отдельных видов валютных операций, в первую очередь, краткосрочного характера.
В-третьих, при выборе методов валютного регулирования необходимо учитывать их возможное негативное влияние на экономику.
Введение жестких валютных ограничений, что отчасти оправдано в условиях глубокого валютного кризиса, таких как запрет на репатриацию ка-
питала нерезидентами, способно сдержать массовый отток капитала в краткосрочном периоде и предотвратить более разрушительные последствия для экономики. Вместе с тем, как показывает мировой опыт, такие меры приводят к снижению доверия к экономике и сокращению источников инвестиций. К примеру, доля Венесуэлы в совокупных прямых инвестициях в Латинскую Америку в 1995 г. (после введения в 1994-1995 гг. множества жестких мер валютного регулирования в условиях мощного оттока иностранной валюты из страны) снизилась до 3 % по сравнению с 6 % на протяжении 1989-1993 гг.5 Прямые иностранные инвестиции в российскую экономику в 1998 г. составили 2,8 млрд дол. США по сравнению с 4,9 млрд дол. США в
1997 г., при этом инвестиции в третьем квартале
1998 г. оказались почти в 4 раза меньше объема инвестиций по сравнению с аналогичным периодом 1997 г., что не может не отражать последствий валютного кризиса августа 1998 г.6
При выборе методов валютного регулирования также следует учитывать, что в ряде случаев их применение может привести к сокращению легитимных операций. К примеру, в результате введенных в Малайзии в 1997 г. лимитов на срочные валютные сделки, что было вызвано необходимостью перекрытия каналов массового оттока капитала из страны, значительно сократились возможности рыночных агентов для управления валютным риском. В Таиланде в 1997 г. введение ограничений на валютные операции на срочном рынке привело к сокращению легитимных операций нерезидентов на рынке «своп», имевших целью страхование валютного риска при инвестициях в Таиланд.
Мировой опыт также свидетельствует о том, что применение отдельных методов в ряде случаев способно оказать негативное влияние на экономику других стран. В частности, повышение процентных ставок в одних странах в целях стимулирования притока иностранного капитала и ослабления понижательного давления на национальную валюту способно привести к оттоку капитала из стран с более низкой доходностью депозитов, что может вызвать ответные меры со стороны данных стран.
В-четвертых, при выборе методов воздействия на валютные операции необходимо не только определить круг соответствующих операций, являющихся объектом регулирования, но и выявить стимулы для
4 См. «Capital Controls: Country Experiences with their use and liberalization», IMF, Washington DC, 2000.
5 См. «Capital Controls: Country Experiences with their use and liberalization», IMF, Washington DC, 2000.
6 Официальный сайт Банка России — www.cbr.ru.
их проведения, поскольку, как показывает мировой опыт, в условиях высокой мотивации к проведению отдельных валютных операций экономические агенты постоянно находят новые обходные каналы, особенно в условиях развитого финансового рынка.
К примеру, в условиях значительного разрыва между внутренними и внешними процентными ставками в Бразилии в первой половине 1990-х гг. власти были вынуждены постоянно совершенствовать методы валютного регулирования в целях ограничения негативного влияния на валютный курс массового притока краткосрочного спекулятивного капитала. Вместе с тем, стимулы для обхода регулирующих мер оказались выше издержек от проведения соответствующих операций. Власти были вынуждены постоянно расширять меры регулирования, но данные меры были эффективны лишь в краткосрочном периоде, и значительные потоки иностранной валюты продолжали поступать в Бразилию через новые каналы, чему также способствовал хорошо развитый финансовый рынок.
Следует отметить, что в условиях глубокого кризиса на валютном рынке, приводящего к массовому оттоку иностранной валюты, даже самые жесткие методы валютного регулирования не способны полностью сдержать отток капитала из страны. В таких ситуациях стимул сохранения стоимости приводит к активному оттоку капитала через нелегальные каналы.
В ситуациях, когда стимулы для проведения отдельных валютных операций оказываются сильнее желания избежать расходов (нести риск), связанных с их проведением, встает проблема выбора адекватных методов валютного регулирования, предоставляющих властям время для проведения структурных экономических преобразований при минимальных негативных эффектах от применения данных методов.
В-пятых, выбор методов валютного регулирования должен осуществляться с соблюдением принципа адекватного ограничения прав участников валютных операций.
Излишняя жесткость применяемых мер может привести к неоправданным издержкам со стороны участников валютных операций. К примеру, завышенный норматив обязательной продажи валютной
выручки способен привести к неоправданным потерям при последующей покупке резидентом иностранной валюты по более высокому курсу.
Требование продажи иностранной валюты только на определенном сегменте рынка (как правило, контролируемом государством) также может привести к курсовым потерям при наличии более выгодных условий продажи валюты.
При введении различных требований депонирования средств также следует учитывать, что данные меры приводят к изъятию средств из оборота, а, следовательно, и к упущенной выгоде экономических агентов.
В конечном итоге, чрезмерное ограничение прав экономических агентов оказывает негативное влияние на экономику, сдерживая ее развитие. * * *
Международный опыт свидетельствует о том, что в целях регулирования государством валютных операций применяется достаточно широкий набор методов, предполагающих использование самых различных инструментов, в том числе инструментов денежно-кредитной и налоговой политики. Данные методы носят либо административный, либо экономический (косвенный) характер в зависимости от способа воздействия властей на валютные операции.
При этом не существует универсальных методов валютного регулирования, применимых к любой стране и ситуации, что вызвано необходимостью анализа каждой отдельной ситуации, учета всевозможных факторов, согласования различных целей и интересов, просчета возможных негативных последствий.
Между тем определенная политика, отдельные методы или их сочетания в конкретных ситуациях оказываются более эффективными и имеют меньше негативных эффектов, чем другие.
Мировой опыт также свидетельствует о том, что несмотря на объективную необходимость периодического применения мер валютного регулирования, обусловленную особенностями современной мировой валютной системы, данные меры носят «поддерживающий» характер и не способны заменить здоровую макроэкономическую политику, направленную на создание развитой экономики с сильной валютой.
