CC BY
181УДК 343.8
М. П. Черненок,
канд. юрид. наук, доцент Национальный университет «Юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого, г. Харьков
МИНИСТЕРСТВО ЮСТИЦИИ В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ИСПОЛНЕНИЯ НАКАЗАНИЙ
Проанализированы отечественные нормативно-правовые акты, начиная с момента обретения Украиной независимости, которыми регулировалось место уголовно-исполнительной системы в структуре органов государственной власти. Исследовано ряд международных документов, ратифицированных Украиной, которые непосредственно повлияли на место и структуру органов и учреждений исполнения наказаний.
Ключевые слова: Государственная пенитенциарная служба Украины, Государственная уголовноисполнительная служба Украины, органы исполнения наказаний, уголовно-исполнительная система, министерство юстиции.
Министерство юстиции является ведущим органом в системе центральных органов исполнительной власти в Украине по обеспечению реализации государственной правовой политики. Составной частью правовой политики является политика в сфере исполнения наказаний. Однако полномочия органов юстиции в данной сфере в разных странах существенно отличаются. В Украине уже длительное время среди ученых и практических работников ведутся дискуссии относительно места Министерства юстиции в системе органов и учреждений исполнения наказаний. В этом плане, в частности, следует отметить работы Е. Корнейчука [1], В. Лиски [2], Д. Ягунова [6, 7] и др. Кроме того, даному вопросу значительное внимание уделяют эксперты Совета Европы.
Согласно Заключению № 190 (1995) Парламентской Ассамблеи Совета Европы относительно заявки Украины на вступление в Совет Европы ответственность за управление пенитенциарной системой, исполнение судебных решений в виде приговора суда государство Украина должна была передать Министерству юстиции до конца 1998 г.
Присоединившись 9 ноября 1995 г. к Совету Европы, Украина взяла на себя обязательства придерживаться общих обязанностей согласно уставу Совета Европы, а также согласилась выполнить в указанные сроки ряд специальных обязательств, перечисленных в заключении Парламентской Ассамблеи Совета Европы № 190, в том числе по демилитаризации уголовно-исполнительной системы и передачи ее в ведение Министерства юстиции.
Для выполнения своих обязательств 22 апреля 1998 г. Президентом Украины был издан Указ № 344/98, согласно которому был создан Государственный департамент Украины по вопросам исполнения наказаний [3; 1998. - № 16. - Ст. 589]. Этим Указом Президент поручил Кабинету Министров Украины в трехмесячный срок разработать и представить предложения по реформированию системы исполнения наказаний. Из п. 3 упомянутого Указа Президента усматривалось, что до 1 июля 1998 г. должны быть разработаны и внесены на рассмотрение Верховной Рады Украины проекты основных законов, регламентирующие деятельность органов и учреждений исполнения наказаний, прежде всего, проекты Уголовно-исполнительного кодекса, законов Украины «Об уголовно-исполнительной службе», «О дисциплинарном уставе уголовно-исполнительной службы», «О статусе ветеранов уголовно-исполнительной службы и их социальной защите» и другие.
12 марта 1999 г. указом Президента Украины № 248/99 с целью дальнейшего реформирования системы исполнения наказаний Государственный департамент Украины по вопросам исполнения наказаний был выведен из временного подчинения Министерства внутренних дел Украины [3; 1999. - № 11. - Ст. 415].
Создание автономного ведомства, как переходного этапа в выполнении взятых в 1995 г. Украиной на себя обязательств при вступлении в Совет Европы о подчиненности уголовно-исполнительной службы Министерству юстиции Украины, до сих пор не получило своего логического завершения.
Если в 1998-1999 гг. существования Государственного департамента Украины по вопросам исполнения наказаний, как самостоятельного органа, могло быть оправдано необходимостью постепенной подготовки к новому подчинения, то со временем начали появляться заявления, начиная от руководителя комитета Верховной Рады Украины по вопросам законодательного обеспечения правоохранительной деятельности, Уполномоченного ВРУ по правам человека, заканчивая руководством самого же Государственного департамента Украины по вопросам исполнения наказаний о том, что уже самим фактом
вывода уголовно-исполнительной службы из структуры Министерства внутренних дел выполнены обязательства Украины перед Советом Европы, что не соответствует реальному положению вещей.
Свидетельством этого является п. 8 резолюции Парламентской Ассамблеи Совета Европы № 1346 (2003), где однозначно указано, что «Ассамблея призывает власти Украины завершить перевод всей пенитенциарной системы в ведение Министерства юстиции». В п. 13.7 Резолюции ПАСЕ № 1466 (2005) по выполнению обязанностей и обязательств Украины говорится о необходимости завершить передачу Государственного департамента Украины по вопросам исполнения наказаний в ведение Минюста, как это предусмотрено в заключении № 190.
Вместе с тем руководство Государственного департамента Украины по вопросам исполнения наказаний постоянно лоббировало принятие закона, в котором закреплялся бы самостоятельный статус этого органа. Так, в Верховной Раде Украины 10 июля 2003 г. рассматривался и не был принят проект Закона «О Государственной службе исполнения наказаний» от 20 августа 2002 г., № 2079 [4], в котором предлагалось закрепить существующую военизированную уголовно-исполнительную систему, структура которой заложена Законом «Об общей структуре и численности уголовно-исполнительной системы Украины» [3; 2000. - № 13. - Ст. 504]. В комментарии к этому проекту, который был подготовлен негосударственным аналитическим центром «Институт Реформ» совместно с Центром политико-правовых реформ, указано, что принятие такого закона противоречит методологии административной реформы, которая предусматривает, что за любую сферу государственной политики (в данном случае - за сферу исполнения наказаний) должен отвечать один из членов правительства (по демократическим стандартам это министр юстиции и соответственно министерство юстиции), а реализацию этой государственной политики целесообразно было бы закрепить за специализированным правительственным органом [5].
Мы согласны с этой точкой зрения и считаем, что передача уголовно-исполнительной системы в ведение Министерства юстиции Украины будет способствовать выработке и реализации единой государственной политики в сфере исполнения наказаний независимо от их вида. А закон, о котором шла речь, должен называться «Об органах и учреждениях исполнения наказаний».
Но практика пошла другим путем. 23 июня 2005 г. Верховной Радой Украины был принят Закон Украины «О государственной уголовно-исполнительной службе», в котором был закреплен самостоятельный статус Государственного департамента Украины по вопросам исполнения наказаний [3; 2005. - № 29. - Ст. 1697].
Постановлением Кабинета Министров Украины от 17 мая 2006 г., № 683 «О внесении изменений в перечень центральных органов исполнительной власти, деятельность которых направляется и координируется Кабинетом Министров Украины через соответствующих министров» было определено, что деятельность Государственного департамента Украины по вопросам исполнения наказаний направляется и координируется через Министра юстиции [3; 2005. - № 29. - Ст. 1697]. Из содержания постановления тяжело понять, что подразумевается под «координацией деятельности», ведь согласно Закону Украины «О Государственной уголовно-исполнительной службе», которым определен статус Департамента как центрального органа исполнительной власти по вопросам исполнения наказаний, между ним и Министерством юстиции отсутствуют отношения субординации, эти органы являются равными.
В начале 2007 г. вновь был подготовлен законопроект, который предусматривал подчиненность Департамента Минюсту Украины, но сложные политические события и роспуск парламента не дали возможности рассмотреть данный документ и принять соответствующее решение. На протяжении всего 2007 г. передача уголовно-исполнительной службы в ведение Минюста носила непоследовательный и противоречивый характер. 11 июля 2007 г. Кабинетом Министров Украины было принято Постановление № 916, которым было утверждено новое Положение о Департаменте [3; 2007. - № 52. - Ст. 2116], но своим Указом № 667/2007 Президент Украины приостановил действие этого постановления [3; 2007. - № 21. -Ст. 444].
Государственный департамент Украины по вопросам исполнения наказаний до конца 2010 г. оставался центральным органом исполнительной власти со специальным статусом, который непосредственно реализовал единую государственную политику в сфере уголовных наказаний.
Однако согласно п. 1 Указа Президента Украины «Об оптимизации системы центральных органов исполнительной власти» от 9 декабря 2010 г., № 1085/2010 был реорганизован Государственный департамент Украины по вопросам исполнения наказаний и на его базе образовано Государственную пенитенциарную службу Украины [3; 2010. - № 94. - Ст. 3334].
Согласно этому Указу Государственная пенитенциарная служба Украины является центральным органом исполнительной власти, деятельность которого направляется и координируется Кабинетом Министров Украины через Министра юстиции Украины.
6 апреля 2011 г. Президент Украины издал Указ № 394/2011, которым утвердил Положение о Государственной пенитенциарной службе Украины (далее - Положение и ГПТС) [3; 2011. - № 28. -Ст. 1161]. Исходя из этого, теряет свою силу постановление Кабинета Министров Украины «Об
утверждении Положения о Государственном департаменте Украины по вопросам исполнения наказаний» от 10.06.2009 г., № 587 [3; 2009. - № 44. - Ст. 1475].
Указанным Положением устанавливается новый порядок издания общих актов с другими центральными и местными органами исполнительной власти. Теперь это могут быть только приказы, кроме того, они должны быть только организационно-распорядительного характера. Раньше для издания общих актов необходимо было согласования с Министром юстиции, теперь соответствующее требование отменено, что определенным образом свидетельствует об ослаблении роли этого должностного лица относительно направления и координации деятельности ГПТС.
Следует отметить, что было отменено требование о необходимости согласования нормативных актов Департамента с Министром юстиции и эти акты подлежат регистрации в установленном законом порядке (п. 6). Необходимость регистрации предусмотрена другим нормативным актом, в частности, постановлением Кабинета Министров Украины «Об утверждении Положения о государственной регистрации нормативно-правовых актов министерств и других органов исполнительной власти» от 28.12.1992 г., что касается ее согласования с Министром юстиции такой необходимости теперь не существует, что свидетельствует об ослаблении роли направления и координации ГПТС Кабмином Украины через Министра юстиции.
Вместе с тем в Положении есть и нормы (в основном те, в которых закреплены полномочиях Председателя), свидетельствующие о значительном усилении сотрудничества и связи между ГПТС и Министром юстиции. Это, например, необходимость отчета председателя перед Министром юстиции о выполнении годового плана работы ГПТС и возложенных на нее задач, об устранении нарушений и недостатков, выявленных во время проведения проверок деятельности ГПТС, органов и учреждений, которые принадлежат к сфере управления ГПТС Украины, обеспечение взаимодействия ГПТС с определенным Министром юстиции структурным подразделением Министерства и др.
Министерство юстиции, как главный разработчик проектов законов, которые подаются на рассмотрение парламенту Президентом и Правительством в области прав человека, отношений между государством и гражданином, уголовно-правовой политики, уже выполнило определенный объем работ и выработало целый ряд важных инициатив, направленных на исправление ситуации и приведение условий содержания лиц в местах лишения свободы к европейским стандартам.
Так, в частности, Минюстом разработан и представлен на рассмотрение Кабинета Министров Украины проект Концепции Государственной целевой программы реформирования Государственной уголовно-исполнительной службы на период до 2017 г. (далее - Концепция) [3; 2008. - № 93. - Ст. 3087].
Указанная Концепция направлена на дальнейшее реформирование уголовно-исполнительной службы Украины, совершенствование деятельности учреждений исполнения наказаний путем создания условий для исправления осужденных, получения ими образования и обретения профессии, их социальной адаптации в обществе, приведения условий содержания лиц, взятых под стражу и отбывающих наказание, в соответствие с требованиями Европейских пенитенциарных правил, организацию деятельности уголовно-исполнительной инспекции на принципах пробации, повышение престижа профессии работника уголовно -исполнительной службы.
Так, Концепцией предусмотрены комплексные меры, благодаря которым должны быть решены проблемы, накопившиеся в уголовно-исполнительной системе, а именно:
- совершенствование организационной структуры уголовно-исполнительной службы, которая бы обеспечивала соблюдение конституционных прав и свобод человека, создания действенных механизмов общественного контроля за ней, надлежащих материальных и санитарных условий содержания под стражей и отбывания наказаний, оказания эффективной медицинской помощи лицам, взятым под стражу, и отбывающим наказание;
- функционирование органов и учреждений исполнения наказаний, следственных изоляторов на принципах законности, демократизма, демилитаризации, объективности, гласности, системности, децентрализации по отдельным направлениям с сохранением управленческой вертикали для обеспечения реализации государственной политики в сфере исполнения уголовных наказаний;
- разработка современной модели организации социально-воспитательной и психологической работы с осужденными и оптимизацию структуры и численности социально-психологической службы, совершенствования практики оказания психологической помощи лицам, взятым под стражу и отбывающих наказание;
- разработка и внедрение эффективного механизма расследования по жалобам лиц, взятых под стражу, или отбывающих наказание в учреждениях исполнения наказаний, на ненадлежащее поведение персонала уголовно-исполнительной службы;
- дальнейшее развитие сети учебных заведений как обязательных и неотъемлемых составляющих учреждений исполнения наказаний, укрепление их материально-технической базы, создание условий для
общеобразовательного и профессионально-технического обучения осужденных, а также для реализации программы их общественно полезной занятости;
- недопущение пыток в учреждениях исполнения наказаний и следственных изоляторах.
Эта Концепция охватила все направления реформирования уголовно-исполнительной системы и фактически должна заменить Государственную программу улучшения условий содержания осужденных и лиц, взятых под стражу, на 2006 - 2010 гг., утвержденную постановлением КМУ от З августа 2006 г., № 1090 [3; 200б. - № 32. - Ст. 2315].
Обеспечение эффективной работы уголовно-исполнительной системы должно стать одним из приоритетных направлений деятельности государственного аппарата, ведь от этого в значительной степени зависит состояние правопорядка в государстве в целом. Проведенный в рамках исследования анализ дает наглядное представление о том насколько сложным был путь становления Государственной пенитенциарной службы Украины в ее современном виде, надеемся, что место этого центрального органа исполнительной власти в системе государственных органов будет способствовать повышению его эффективности.
Список литературы: 1. Корнійчук Є. Пепітепціарпа система має бути мополітпою, керовапою і контрольованою [Електрон. ресурс]. - Режим доступу : httD://www.legalweekly.com.ua/article/?uid=518. 2. Лиска В. Осповпі напрями гуманізації кримінально-виконавчого законодавства та забезпечення прав людини під час виконання покарань [Електрон. ресурс]. - Режим доступу : httD://justinian.com.ua/article.DhD?id=2393. 3. Офіційний віспик України. 4. Про державну службу виконання покарань: проект Закону України від 20.08.2002 р., № 2079 [Електрон. ресурс]. - Режим доступу : httD://www.
oracle2.rada.gov.ua/pls/zweb/webproc34?id=&pf3511=12900&pf35401=23215. 5. Про державну службу виконання покарань: проект Закону України Коментар недержав. аналіт. центру «Інститут реформ» спільно з Центром політ.-прав. реформ [Електрон. ресурс]. -Режим доступу : http://www.search.liga.kiev.ua/site/webpbl.nsi7 vwWebLastComment?OpenView. 6. Ягунов Д Моделі державного управління пенітенціарними системами: міжпар. досвід та європ. стандарти [Електрон. ресурс]. - Режим доступу : http://dmvtro-yagunov.at.ua/news/models/2010-02-23-122. 7. Ягунов Д. Перспективи відомчого підпорядкування пенітенціарної системи України: деякі думки з приводу деяких законопроектів [Електрон. ресурс]. - Режим доступу : http://dmvtro-vagunov.at.ua/news/2008-12-23-62.
МІНІСТЕРСТВО ЮСТИЦІЇ В СИСТЕМІ ОРГАНІВ ВИКОНАНННЯ ПОКАРАНЬ
Черненок М. П.
Проаналізовано вітчизняні нормативно правові акти, починаючи з моменту набуття Україною незалежності, якими регулювалось місце кримінально-виконавчої системи в структурі органів державної влади. Досліджено низку міжнародних документів, ратифікованих Україною, які безпосередньо вплинули на місце і структуру органів та установ виконання покарань.
Ключові слова: Державна пенітенціарна служба України, Державна кримінально-виконавча служба України, органи виконання покарань, кримінально-виконавча система, міністерство юстиції.
MINISTRY OF JUSTICE IN THE SYSTEM OF PENAL Chernenok M. P.
Analyzed domestic regulations since since Ukraine's independence, which regulated the place of the correctional system in the structure of Dublic authorities. Investigated a number of international instruments ratified by Ukraine, which directly affect the location and structure of organs and penal institutions.
Key words: National Prison Service of Ukraine, the State Criminal Executive Service of Ukraine, bodies of Corrections, the correctional system, the Ministry of Justice.
Поступила в редакцию 28.05.2012 г.
