CC BY
385
Сасина Елена Николаевна - старший помощник руководителя следственного управления Следственного
комитета Российской Федерации по Белгородской области, г. Белгород.
308014, г. Белгород, ул. Николая Чумичова, д. 126.
Тел.: (4722) 73-91-32. E-mail: sendrs@mail.ru
© Армия и общество. 2012. № 2. С. - .
Е.Н.Сасина
МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА ПО ПРОТИВОДЕЙСТВИЮ ОРГАНИЗАЦИИ НЕЗАКОННОЙ МИГРАЦИИ
Раскрывая суть и понятие миграционной политики российского государства и ее влияние на незаконную миграцию, постараемся в данной статье определить уголовно-правовые нормы борьбы с незаконной миграцией. Прежде всего, необходимо ответить на вопрос, что понимается под миграционной политикой, как она соотносится с проблемами незаконной миграции?
В свою очередь, очевидно, что понимание миграционной политики напрямую зависимо от понятия «мигрант», поскольку направлена на регулирование правового статуса лиц определенной категории. Если обратиться к «Соглашению о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов», заключенному рядом стран СНГ 15 апреля 1994 г., то в нем под термином «трудящийся-мигрант» понимается «лицо, постоянно проживающее на территории Стороны выезда, которое на законном основании занимается оплачиваемой деятельностью в Стороне трудоустройства» [12, с. 5299].
Вопросы миграционной политики широко освещаются в научных трудах.
Так, Ю.А. Лялякин считает, что миграция населения - это любое территориальное перемещение человека, при котором он приобретает права и наделяется обязанностями в соответствии с национальным законодательством и международным правом, регламентирующим вопросы миграции, и связано с пересечением как внешних, так и внутренних границ государственных либо административно-территориальных образований, с определенной целью и под воздействием различных факторов [2, с. 13].
Т.Я. Хабриева раскрывает понятие мигрант с точки зрения цели перемещения. Исходя из этого «мигрантом может признаваться лицо, совершающее пространственное перемещение через границы государственных или территориальных образований, связанное с целевым изменением им места жительства (места пребывания) на неопределенный либо определенный срок и получающее в результате этого в силу законодательства страны въезда особый правовой статус» [13, с. 23].
Полагаем, что данное определение не соответствует в полной мере понятию мигрант, так как, пересекая государственную границу, лицо въезжает в страну временного (постоянного) пребывания с определенной целью. Кроме того, цель въезда является необходимым критерием при заполнении документов, подтверждающих законность пребывания (проживания) мигранта.
Некоторые ученые под мигрантом понимают физическое лицо, осуществляющее перемещение на определенный срок через государственную границу либо через внутренние административные границы Российской Федерации и не ставящее целью получение российского гражданства [1, с. 140]. В данном случае под определение мигрант подпадают туристы, в том числе из числа российских граждан, что является неверным.
Отметим, что по своей сути местным населением в качестве мигрантов воспринимаются иностранные граждане, временно пребывающие в том или ином населенном пункте независимо от цели въезда.
А.И. Паньшин определяет мигранта как лицо, совершившее перемещение через границы государства, связанное со сменой места жительства на продолжительный срок (не менее одного года) [10, с. 23]. Вместе с тем, представляется неверным выделение такого критерия как срок проживания мигранта в стране въезда не менее одного года.
Предлагаем под термином «мигрант» понимать физическое лицо (иностранный гражданин или лицо без гражданства), пересекшее на законных основаниях государственную границу Российской Федерации с определенной целью и въехавшее в страну пребывания на определенный целью въезда срок.
В данном случае граждане Российской Федерации, пересекающие административные границы субъектов Российской Федерации, не подпадают под данное понятие мигранта, хотя их перемещение может быть связано с разными целями (работа, туризм, гостевые визиты, смена места жительства). Считаем, что
к российским гражданам в зависимости от цели перемещения внутри страны применимы понятия «турист», «переселенец», «гость», «работник на вахте» и т.д.
Разграничение понятий, определяющих правовой статус иностранных граждан (лиц без гражданства) и российских граждан позволит, по нашему мнению, разграничить миграционную политику государства от политики государства в отношении российских граждан, перемещающихся в пределах страны под воздействием различных факторов (экономических, экологических, демографических и т.п.).
Основываясь на вышеперечисленных суждениях, необходимо ответить на вопрос: «Что же такое миграционная политика государства?».
Основные понятия и термины миграционной политики были определены Федеральной миграционной программой, утвержденной Указом Президента РФ от 9 августа 1994 г., которая определила основную цель миграционной политики
- регулирование миграционных потоков; преодоление негативных последствий стихийных процессов миграции; создание условий для беспрепятственной реализации прав мигрантов; обеспечение гуманного отношения к лицам, ищущим убежища в Российской Федерации [7, с. 2065] .
Правовое регулирование внешней миграции осуществлялось посредством двухсторонних договоров, а также на основе Федерального закона от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» [5, с. 4029].
Концепция национальной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента России от 17 декабря 1997 г. № 1300, неконтролируемую миграцию указывает среди угроз национальной безопасности
[9].
В течение 2002-2003 гг., под влиянием изменившихся условий (значительного снижения уровня миграционного потока и повышенного внутреннего спроса рабочей силы) российское законодательство было обновлено кардинальным образом. В частности, были приняты: Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации», Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан Российской Федерации».
С 2005 г. отмечается направленность миграционной политики страны на обеспечение устойчивого социально-экономического и демографического развития; национальную безопасность; рациональное размещение
интеллектуального и трудового потенциала мигрантов; защиту от международного терроризма и экстремизма.
С 2007 г. страна перешла на уведомительный порядок учета мигрантов, формирование новых механизмов получения ими необходимых разрешительных документов для законного пребывания и трудоустройства.
С 1 января 2007 г. начала действовать Государственная программа РФ по оказанию содействия добровольному переселению соотечественников, проживающих за рубежом (утверждена Указом Президента РФ 22 июня 2006 г.) [4, с. 2820]. Одна из ее основных задач - компенсация естественной убыли населения в стране в целом и ее отдельных регионов за счет привлечения переселенцев на постоянное место жительства в Российскую Федерацию.
9 октября 2007 г. Президент России В.В. Путин своим Указом № 1351 утвердил «Концепцию демографической политики в Российской Федерации на период до 2025 г.», в которой среди приоритетных задач выделено эффективное регулирование миграции [8, с. 5009].
Привлечение мигрантов рекомендовано сочетать с потребностями демографического и социально-экономического развития, в т.ч.:
* содействовать добровольному переселению соотечественников на постоянное место жительства в РФ, стимулировать возврат мигрантов;
* привлекать квалифицированных иностранных специалистов, в т.ч. выпускников российских вузов, на постоянное место жительства в РФ;
* привлекать в Россию молодежь из иностранных государств, прежде всего, - из стран СНГ.
Для совершенствования миграционного законодательства предложено:
* разработать социально-экономические меры повышения миграционной привлекательности территорий, из которых идет отток населения, но имеющих приоритетное геополитическое значение;
* разработать и внедрить федеральные и региональные программы по созданию благоприятных условий адаптации иммигрантов и их интеграции в принимающее общество на основе уважения к российской культуре, религиям, традициям, жизненному укладу.
Полагаем, что миграционная политика должна решать взаимосвязанные задачи: уменьшать негативные последствия миграции и раскрывать потенциал притока мигрантов.
Миграционная безопасность определяется как состояние защищенности интересов личности, общества и государства, которые могут быть подвержены угрозам в итоге въезда и выезда из страны, пребывания и проживания на ее территории, межрегиональных внутренних перемещений. Реализация миграционной безопасности означает эффективную работу системы правовых норм, институтов, организаций по обеспечению национальных интересов в сфере миграции [11, с. 17].
Полагаем, что основной проблемой в данной сфере является незаконная миграция, которую можно определить как миграцию, которая происходит в нарушение правовых норм, принятых в том или ином государстве и устанавливающих порядок въезда в страну, транзитного проезда, пребывания и выезда из страны иностранных граждан и лиц без гражданства.
Проблема нелегальной миграции находится в центре внимания федеральных и региональных органов власти, средств массовой информации. Нелегальная миграция затрагивает многие сферы жизнедеятельности общества. В политической сфере она выступает непосредственной угрозой геополитическим интересам страны; в экономической - способствует расширению масштабов теневой экономики вне налогового законодательства, вывозу за пределы страны денежных средств, обострению ситуации на рынке труда; в социальной - приводит к усилению социальной напряженности и ксенофобии, осложнению криминальной обстановки. Незаконные мигранты несут в страну свою культуру, живут замкнутыми общинами, что может способствовать повышению социальной напряженности.
Благоприятные экономические условия способствуют притоку в страну мигрантов, и, как следствие, действию трансграничных организованных преступных групп по организации каналов незаконной миграции. Особенно остро эта проблема отмечается в приграничных регионах Российской Федерации.
Нелегальная миграция как одна из угроз безопасности в пограничной сфере определена в статье 41 «Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года»: «...угрозу безопасности в пограничной сфере представляют деятельность международных террористических и экстремистских организаций по переброске на российскую территорию своих эмиссаров, средств террора и организации диверсий, а также активизация трансграничных преступных групп по незаконному перемещению через государственную границу
Российской Федерации наркотических средств, психотропных веществ, товаров и грузов, водных биологических ресурсов, других материальных и культурных ценностей, организации каналов незаконной миграции» [12].
В статье 48 этого документа определено, что «обеспечению национальной безопасности в области повышения качества жизни российских граждан будут способствовать снижение уровня организованной преступности, коррупции и наркомании, противодействие преступным формированиям, рациональная организация миграционных потоков».
Деятельность пограничных органов в приграничных территориях, помимо обеспечения сохранности Государственной границы, направлена, в том числе, и на выявление и пресечение фактов незаконной миграции. Данная проблема актуальна для приграничных регионов России, где проблемы незаконной миграции носят более острый характер, чем в других регионах страны.
Полагаем, что сложная ситуация с незаконной миграцией в России обусловлена безвизовым порядком въезда в Россию граждан практически всех государств - участников СНГ, а также недостаточной технической обустроенностью некоторых участков государственной границы, ее большой протяженностью и отсутствием возможности осуществления пограничного контроля на всех ее участках (горная местность, обширная растительность).
В целом, появление незаконной миграции связано с действием выталкивающих факторов в странах происхождения мигрантов (бедность, безработица, кризисы и т. д.) и наличием возможностей трудоустройства (готовность работодателей нанимать незаконных мигрантов) в стране въезда. Немаловажную роль играет преступная деятельность лиц, занимающихся незаконным ввозом мигрантов и получающих огромные доходы. При этом наибольшая угроза исходит не от мигранта, ставшего объектом незаконного ввоза, а от укрепления организованных преступных синдикатов.
Федеральным законом от 28 декабря 2004 г. N 187-ФЗ Уголовный кодекс Российской Федерации дополнен новой статьей 322.1, устанавливающей ответственность за организацию незаконной миграции [3].
Анализ объективной стороны данного состава преступления предусматривает совершение трех видов действий:
- организацию незаконного въезда в Российскую Федерацию иностранных граждан или лиц без гражданства;
- их незаконное пребывание в Российской Федерации;
- их незаконный транзитный проезд через территорию Российской Федерации.
Несомненно, наибольшая общественная опасность заключается в организации незаконного въезда в Российскую Федерацию иностранных граждан или лиц без гражданства, два других являются в определенной степени производными от первого (организации въезда).
Вместе с тем, миграция предполагает совершение действий, направленных как на въезд в страну пребывания, так и на выезд из нее.
Полагаем, что незаконность выезда, наравне с незаконностью въезда и незаконностью пребывания на территории Российской Федерации, определяется следующими моментами: отсутствием соответствующих документов,
удостоверяющих личность иностранного гражданина или лица без гражданства (недействительные документы, документы, выданные ненадлежащим органом, просроченные документы, поддельные документы и т.д.); отсутствием визы или других документов, предоставляющих право въезда в РФ или выезда из нее, в том числе просроченная виза, поддельная виза и т.п. Признак незаконности будет иметь место и в том случае, если виза или другие документы, предоставляющие соответствующие права, получены по поддельным документам, при отсутствии оснований, установленных законодательством.
В связи с этим полагаем, что анализируемый состав преступления нуждается в уточнении и пересмотре отдельных законодательных положений.
Так, с учетом повышенной общественной опасности такого деяния, считаем целесообразным предусмотреть уголовную ответственность за организацию незаконного выезда из Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства.
Предполагаем, что в данном случае иностранные граждане могут находиться на территории Российской Федерации легально, но на момент выезда из страны перейти в статус незаконных мигрантов либо изначально въехать в Россию нелегально, по недействительным документам или без них, с целями въезда, не соответствующими их намерениям.
Подводя итог вышеизложенному, предлагаем изменить ст. 322.1 УК РФ, изложив ее в следующей редакции: «Организация незаконного въезда в Российскую Федерацию, а равно выезда из Российской Федерации иностранных
граждан или лиц без гражданства, их незаконного пребывания в Российской Федерации или незаконного транзитного проезда через территорию Российской Федерации».
Считаем, что санкция данной нормы в дополнении не нуждается.
Подводя итог, отметим, что меры, направленные на борьбу с незаконной миграцией, должны представлять собой сочетание эффективного миграционного законодательства, профилактических и правоприменительных мероприятий. Ряд мер, направленных на противодействие данного негативного фактора, применяется непосредственно в приграничных регионах российскими пограничными органами в целях обеспечения сохранности государственной границы и миграционной безопасности в целом.
* * *
1. Егорова Н.Е., Иванюк О.А., Потапенко В.С. Проблемы противоречий в законодательстве и пути их решения // Журнал российского права. 2006. № 11.
2. Лялякин Ю.А. Конституционно-правовые основы регулирования миграционных отношений в Российской Федерации: автореф. дис. ...канд. юрид. наук. М.: Академия управления МВД России, 2007.
3. О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовнопроцессуальный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: федер. закон от 28 декабря 2004 г. N 187-ФЗ // Российская газета. 2004. 30 дек.
4. О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом: указ Президента Российской Федерации от 22.06.2006 г. № 637 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 26.
5. О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию: федер. закон от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 34.
6. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года: указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. N 537 // Российская газета. 2009. 19 мая.
7. О Федеральной миграционной программе: указ Президента Российской Федерации от 09.08.94 г. № 1668 //Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 18.
8. Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года: указ Президента Российской Федерации от 09.10.2007 г. № 1351 //Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 42.
9. Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации: указ Президента Российской Федерации от 17.12.97 г. № 1300 // Российская газета. 1997. 25 и 26 дек.
10. Паньшин А.И. Миграция и стабильность в современной России: механизмы взаимодействия: дис. .канд. соц. наук. М.: Прософт-М, 2005.
11. Попов Г.Г. Миграционная безопасность России: институционально-правовой анализ: автореф. дис. .канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2006.
12. Соглашение о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов (Москва, 15.04.1994) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 47.
13. Хабриева Т.Я. Миграционное право как структурное образование российского права // Журнал российского права. 2007. №11.
