CC BY
37
Миграционная политика
М. А. Фадеичева
МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА И МИГРАЦИЯ В РОССИИ: «ВЫЗОВЫ» ИЛИ «УГРОЗЫ»?1
В неопостсоветской России, болезненно и постепенно выходящей из системного кризиса, весьма широко представлено негативное психологическое состояние фрустрации. Оно вызвано наличием непреодолимых или труднопреодолимых препятствий, причем не обязательно реальных, возникающих в процессе удовлетворения значимых для социальных субъектов потребностей. Это состояние обычно сопровождается разочарованием, раздражением, тревогой. Реакцией на фрустрацию может быть как социальная апатия, так и агрессивное поведение, выражающее особое отношение к миру, видимому сквозь призму вызовов и угроз. Прежде всего, эти вызовы и угрозы видятся со стороны иностранного и инородного, чужого мира. Призрак ксенофобии начинает обретать плоть и кровь. В такой ситуации исчезает сама возможность социального оптимизма. Однако негативные социально-психологические состояния могут быть купированы политическими средствами. Так, например, рациональная и последовательно проводимая этническая политика как «деятельность государства в сфере отношений между различными народами, проживающими в данном государстве, направленная на установление и укрепление социально-экономического, политического и культурного сотрудничества народов, содействие удовлетворению их потребностей и реализации интересов, предотвращение и разрешение этнических противоречий и конфликтов, преодоление этнической нетерпимости и препят-ствование разжиганию этнической розни» (Фадеичева, 2005, с. 71) будет служить самым надежным средством борьбы против ползучей ксенофобии и мерзостей экстремизма.
Одни из самых негативных социальных экспектаций в настоящее время связаны с процессами трансграничной (особенно из государств центральной Азии и Китая) и внутриграничной (в частности, с территории Северного Кавказа в центральную Россию) миграции. Очевидно, что под влиянием миграционных процессов складываются новые и изменяются сложившиеся межэтнические отношения. Полиэтническое автохтонное население Российской Федерации, определяемое Конституцией РФ как «многонациональ-
1 Статья написана на основе доклада, сделанного автором на VI международной конференции Евразийской сети политических исследований (Москва, 2008 г.). © Фадеичева М. А., 2008
ный народ Российской Федерации», стихийно находит способы взаимодействия с новыми мигрантами, приспосабливаясь к новой этнической ситуации, устанавливая новый этнический баланс. Однако именно государство определяет основные положения, меры и мероприятия по выработке и реализации миграционной политики. Существует Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, принятая в 2003 г., а также целый ряд законов, положения которых так или иначе связанны с миграционной проблематикой. Представляется весьма важным определить, каковы те концептуальные основания, фундаментальные философские принципы, парадигмы, которые находятся в фундаменте миграционной политики РФ. Это важно потому, что существует целый ряд социальных и политических проблем, связанных с миграционными процессами, с которыми государство не вполне может справиться, что само же и признает. Свидетельством этому является, в частности, принятый еще в феврале 2002 г. Указ Президента Российской Федерации «О совершенствовании государственного управления в области миграционной политики», положения которого не утратили своей актуальности и даже стали еще более актуальными за последние шесть лет (см.: Указ Президента Российской Федерации, 2002, с. 2344-2346).
Концепция регулирования миграционных процессов характеризует миграционную ситуацию как сложную и опасную. В ней, в частности, говорится: «Иммиграция в Российскую Федерацию, в том числе из стран со сложной общественно-политической, экономической и санитарно-эпидемиологической обстановкой, носит масштабный характер. Количество въехавших в Россию иностранных граждан постоянно превышает количество выехавших граждан, причем в приграничных районах интенсивно формируются иностранные общины. Как внутренние, так и внешние миграционные потоки направлены преимущественно в южные и центральные регионы европейской части России. Это приводит к стихийному и неконтролируемому росту населения и ухудшению криминогенной обстановки в данных регионах» (Концепция регулирования, 2003, с. 2513).
В тексте Концепции содержатся критические положения, например, об отсутствии эффективного государственного контроля и регулирования миграционных процессов, необходимость которого признается в связи с созданием условий для решения задачи по обеспечению национальной безопасности, что будет способствовать устойчивому развитию экономики страны, соблюдению прав человека, повышению качества жизни населения Российской Федерации. Очевидным свидетельством видения иммиграционных и миграционных процессов через понятия «вызовы» и «угрозы» являет-
ся властный не только иммиграционный, но и миграционный дискурс, когда говорится, что данные процессы представляют собой угрозу национальной безопасности, территориальной целостности, самой российской государственности, вызов традиционной культуре и т. д. «До сих пор нет стратегии видения миграции как положительного явления. Непонимание этой истины приводит к тому, что отношение руководителей ФМС к управлению миграционными процессами остается полицейским, а сама миграция (как легальная, так и нелегальная) рассматривается, прежде всего, как угроза национальной безопасности» (Сагайдачная, Дуцкий, 2007, с. 155). Так, в Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. № 1300 (в редакции Указа Президента РФ от 10 января 2000 г. № 24) говорится: «Этноэгоизм, этноцентризм и шовинизм, проявляющийся в деятельности ряда общественных объединений, а также неконтролируемая миграция способствуют усилению национализма, политического и религиозного экстремизма, этносепаратизма и создают условия для возникновения конфликтов» (Концепция национальной безопасности, 2000, с. 694). Определяя национальные интересы России во внутриполитической сфере, Концепция национальной безопасности РФ в числе прочих выделяет обеспечение «национального согласия».
Невозможно не признать, что особую опасность представляет собой незаконная миграция. По разным экспертным оценкам, количество незаконных мигрантов в России насчитывает от 1,5 млн до 10 млн человек. Согласно оценкам Федеральной миграционной службы Российской Федерации, эта цифра составляет 5 млн. Очевидны политические, социально-экономические, правовые и другие проблемы, связанные с увеличивающимися потоками нелегальной миграции. Именно поэтому требуются разработка и реализация мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции, осуществление иммиграционного контроля в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства. Неконтролируемая и незаконная миграция является одной из причин роста негативных социальных экс-пектаций в отношении мигрантов, распространения ксенофобии, ухудшения межэтнических отношений.
При нечетких, противоречивых и неотрефлексированных концептуальных основаниях миграционной политики не может быть выбрана модель «плавильного котла» (ассимиляции) или «крупно нарезанного салата» (мультикультурализма), отражающие различные способы взаимодействия принимающего общества и иммигрантов, невозможно также выработать новую модель, если обе модели признаются неподходящими для России. Невыявленные,
_ 169
ПОЯИТЭКГ. 2008. Том 4. № 3
неопределенные теоретико-методологические принципы, на которых строится миграционная политика, делают ее непоследовательной и малоэффективной, и даже более того, зачастую вредной и контрпродуктивной, а дискуссии по проблемам миграции получают имманентную нечеткость. Например, в каком состоянии пребывают иммигранты в принимающем обществе: этнической диаспоры или этнической общины? Это не просто споры о понятиях и категориях. Именно в понятиях и категориях отражаются реальные процессы и явления.
При разработке и реализации миграционной политики в РФ не в полной мере учитываются мировые тренды миграции, следовательно, происходят традиционные поиски «третьего пути» в миграционной политике. «Вырванная» из глобального контекста, не учитывающая миграционной политики других государств, например Китайской Народной Республики или Таджикистана, российская миграционная политика приобретает черты автаркии и изоляционизма.
Миграционная политика РФ весьма эклектична, она сочетает различные, зачастую противоположные подходы к решению целого ряда проблем. Так, например, с одной стороны, предпринимаются попытки управлять иммиграционными процессами в плане их интенсификации, приводятся аргументы по поводу целесообразности и полезности иммиграции в Россию, ее экономической и демографической значимости. Считается, что дефицит рабочей силы может быть восполнен только иммигрантами. В октябре 2007 г. утверждена Концепция демографического развития РФ до 2025 г., в которой говорится о значении миграции для улучшения демографической ситуации. При этом отсутствуют точные сведения по поводу того, какое количество иммигрантов требуется для экономики России, каков должен быть их профессиональный и демографический статус. С другой стороны, властный дискурс содержит в себе черты «антимиграционизма» (В. А. Тишков), или, говоря иначе, черты «ан-тииммиграционизма», которым пропитано российское общество, начиная с известных политических деятелей и заканчивая настроениями обывателей. Если, по данным Левада-центра, в 2002 г. 45% респондентов предлагали ограничить въезд в страну, а 44% выступали за снятие барьеров для мигрантов, то уже в 2006 г. 52% полагало, что их город или район могут обойтись без иммигрантов, а в 2007 г. такого мнения придерживались уже 67% россиян.
С одной стороны, существует ориентация на европейское отношение к мигрантам, в частности к беженцам и вынужденным переселенцам, на гуманитарные представления европейского либерализма, которые стали влсприниматься, как показывает практика, гуманитарными заблуждениями европейского либерализма, однако
это — особая тема. С другой стороны, отчетливо просматривается позиция консервативного «почвенничества», своей земли для своего народа.
Миграционная политика стремится исходить из принципа прагматизма, но не может быть таковой в полной мере из-за этнонацио-налистических, ксенофобских, интолерантных установок, преобладающих в обществе и в самих властных структурах. Не обязательно открытое провозглашение соответствующих лозунгов, как это делалось националистическими организациями, деятельность которых в настоящее время находится под запретом. Все это делала и продолжает делать ЛДПР: еще в 2003 г. ею был использован слоган: «Мы — за бедных, мы — за русских», который в 2007 г. трансформировался в более этнически толерантный и прагматичный: «Хорошо русским — хорошо всем!». Не обязательно создание и систематическое изложение этнонационалистической идеологии, ей достаточно быть представленной в социальных экспектациях и в дискурсивных практиках: в речах общественных и политических деятелей, в разговорах рядовых граждан, в материалах, распространяемых средствами массовой информации. Общество не получает от власти авторитетного послания по поводу того, «что такое хорошо и что такое плохо», иммигрант — это хорошо или плохо. В этом отношении мог сыграть весомую положительную роль президент Российской Федерации В. В. Путин. В одном из своих интервью он высказался, что лозунг «Россия для русских» могут поддерживать либо дураки, либо провокаторы. Вместе с тем выводы Центра этнопо-литических и региональных исследований таковы, что уровень «негостеприимства» россиян в последние годы существенно возрастает, что означает неготовность принимающего социума к интеграции иммигрантов. Показательный пример: в газете «Известия» от 20 марта 2004 г. № 50 (26607) были опубликованы результаты исследования, проведенного фондом «Экспертиза» при поддержке общественной организации «Открытая Россия», в ходе которого изучались политические ценности, в числе прочих респондентам был задан вопрос: «Проживание каких национальных групп следует ограничить?». Возможны были несколько вариантов ответов. Респонденты старались: 60% считали, что следует ограничить проживание в их регионе кавказцев, 51% — китайцев, 48% — вьетнамцев, 47% — выходцев из Средней Азии, по 28% — африканцев и евреев, 18% — татар, 15% — молдаван. Нет возможности сделать вывод о репрезентативности исследования, так как не были представлены сведения о выборке. Однако есть возможность оценить провокационный характер самого вопроса, о чем, видимо не задумывались толе-рантно ориентированные исследователи этнической интолерантно-
_ 171
ПОЛИТЭКС. 2008. Том 4. № 3
сти. Вариант ответа «проживание в России национальных групп не следует ограничивать» отсутствует. Следствием отторжения и враждебности является возрастающая тревожность иммигрантов, что приводит к изоляции, созданию этнических анклавов, к «геттоиза-ции» иммигрантских сообществ при всем том, что сами иммигранты демонстрируют высокую степень готовности к интеграции. Если учесть, что, согласно социологическим замерам, рейтинг президента составляет около 80%, то, возможно, противодействие ксенофобии и этнонационализму было бы целесообразно включить в «План Путина».
Миграционной политике в целом присуща некая софистичность, нечеткость понимания сущности различных миграционных тенденций, складывающихся в зависимости от различных категорий мигрантов. Подмена этих категорий приводит к тому, что процессы становятся неуправляемыми. Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации явно претендует на комплексное решение миграционных проблем. Однако эта претензия оборачивается недостаточным учетом специфики политики, которая должна проводиться в отношении различных категорий мигрантов. В Концепции «сплошным текстом» говорится о продолжающемся сокращении «позитивной», необходимой для развития экономики социально-экономической миграции населения внутри Российской Федерации, что создает трудности для обеспечения рабочей силой новых и возрождающихся производств, не способствует экономическому росту; о негативном влиянии интенсивного оттока населения из северных, восточных и приграничных районов, богатых сырьевыми ресурсами, что меняет этническую структуру населения ряда субъектов РФ; о массовой миграции иностранных граждан и лиц без гражданства из государств Закавказья, Центральной и Восточной Азии и их незаконное пребывание в РФ, что ухудшает социальную обстановку, создает базу для формирования и деятельности террористических и экстремистских организаций, угрожает национальной безопасности России. Концепция определяет основные направления деятельности по регулированию миграционных процессов в Российской Федерации, к которым относятся: создание условий для интеграции вынужденных мигрантов в РФ; содействие привлечению иммигрантов на работу в РФ, исходя из необходимости обеспечения экономики страны трудовыми ресурсами; создание условий для добровольного возвращения в места прежнего проживания российских граждан, вынужденно покинувших места своего постоянного проживания в РФ и временно находящихся на других территориях страны; поддержка и развитие взаимоотношений с соотечественниками за рубежом; оптимизация внутренних ми-
грационных процессов и содействие эффективному использованию трудовых ресурсов; создание условий для сохранения и дальнейшего формирования населения в северных, восточных и приграничных районах РФ; содействие добровольному переселению соотечественников из государств—участников Содружества Независимых Государств и государств Балтии. Такой общий ранжир не отличает российского гражданина, имеющего конституционное право на свободу передвижения, и гастарбайтера, приехавшего в РФ на лето. От тюрьмы, от сумы и от миграции не зарекайся. Для различных категорий мигрантов должна проводиться дифференцированная политика. По сути, должно быть несколько концепций миграционной политики. Для трудовых мигрантов — это должна быть адаптация как приспособление к временным условиям жизни.
По данным Федеральной миграционной службы, в настоящее время Российская Федерация занимает первое место среди европейских стран по числу трудовых мигрантов, что не должно вызывать удивления, учитывая в сравнении с другими европейскими странами масштабы территории, количество населения и особенности демографической ситуации в РФ, а также ее поступательное экономическое развитие. «За последние 15 лет Россия превратилась по типу миграционной ситуации в страну одновременно и отдающую, и принимающую, но принимающую — в значительно большей мере. За межпереписной период 1989-2002 гг. в страну прибыло почти 11 млн мигрантов, а выбыло в два раза меньше. Россия является главной страной иммиграции в СНГ. Рост иммиграции в Российскую Федерацию будет продолжаться и в ближайшие годы, что обусловлено как объективными предпосылками глобального характера (мировым демографическим и экономическим дисбалансом), так и ситуацией внутри России» (Витковская, 2005, с. 283). Согласно ориентировочным подсчетам ФМС, в РФ находится трудовых мигрантов более 10 млн человек, из которых 2 млн человек — в Москве. Согласно данным Центра этнополитических и региональных исследований, около 70% мигрантов из стран СНГ приезжает в РФ на срок от пяти до девяти месяцев. Определяя меры по адаптации трудовых мигрантов, необходимо учитывать этнический состав и его изменения. Если в 2000-2003 гг. в РФ на работу приезжали в основном белорусы, украинцы, молдаване, грузины, азербайджанцы, то с 2004 г. по настоящее время увеличилось количество таджиков, узбеков, киргизов. Кроме того необходимо учитывать их профессиональные, образовательные, демографические характеристики.
Для иммигрантов, приезжающих на постоянное место жительства, требуется аккультурация как глубокое усвоение культуры при_ 173
ПОЛИТЭКС. 2008. Том 4. № 3
нимающего общества. Для соотечественников из бывших советских республик — репатриантов — необходима реадаптация как новое приспособление к условиям жизни при возвращении на историческую родину. Причем в 2006 г. эта тематика была актуализирована в плане, обнародованном президентом РФ, о привлечении в РФ русскоязычных соотечественников, всех тех, кто ориентирован на российскую культурную традицию, имеет сходный с россиянами менталитет. В том же году этот план был закреплен Указом Президента РФ «О мерах по оказанию содействия по добровольному возвращению в Россию соотечественников, проживающих за рубежом». Согласно замыслу власти, это могло улучшить демографическую ситуацию и ситуацию с трудовыми ресурсами. Следует принять во внимание, что политика возвращения бывших соотечественников из-за рубежа запоздала лет на 15. Согласно ожиданиям власти, должны вернуться люди в репродуктивном возрасте, с востребованной на исторической родине профессией. Однако число желающих вернуться несоизмеримо меньше тех 25 млн человек (оценки экспертов расходятся: это и 18 млн, и 25 млн, и 30 млн человек), которые остались за границей РФ после распада СССР. К тому же половозрастная структура «соотечественников за рубежом» в основном аналогична половозрастной структуре этнического большинства в РФ.
Для управления процессами внутриграничной миграции требуются свои меры. При отсутствии каких бы то ни было экономических способов ее регулирования вспоминается черта оседлости и институт прописки. В Российской империи и СССР накоплен большой исторический опыт в отношении регулирования миграции внутри страны.
Современная миграционная политика РФ складывается на основе коммунитарной парадигмы и государствоцентрического подхода. Власть активно использует дискурс величия государства, его высшей ценности. Миграция и иммиграция представляется как инструментальная ценность, как ценность-средство для государства, для удовлетворения государственных нужд, для решения «народнохозяйственных задач». Например, есть идея, согласно которой нужно переселить россиян из Центральной России на Дальний Восток. Спрашивается, кому нужно? Ответ очевиден — нужно государству. Для чего переселить? Для того чтобы Дальний Восток не заселили китайцы, а вовсе не потому, что это нужно самим россиянам ради их комфортной и перспективной жизни. С человеческой точки зрения это — логика абсурда. То же в отношении соотечественников за рубежом. Их нужно вернуть не потому, что они этого хотят для наиболее полной самореализации на исторической родине, а
для того чтобы увеличилось население РФ. В этих примерах проявляется требующий преодоления бесчеловечный подход.
Закономерно возникает вопрос: что же делать? Как усовершенствовать теоретико-методологические основания миграционной политики РФ, как сделать ее современной и более последовательной, как повысить ее эффективность? Во-первых, переосмыслить миграционную политику как одно из направлений государственной этнической политики. Однако сложность заключается в том, что последняя также нуждается в концептуальной доработке. Во-вторых, необходимо сменить парадигму. Отказаться от коммунитарной парадигмы в этнической и миграционной политике, которая по-старому оперирует если не классами и народными массами, то абстрактными миллионами человек. Государствоцентрический подход ставит во главу угла интересы какой бы то ни было общности, оставляя без внимания тех конкретных живых людей, которые эту общность образуют, имеют определенные потребности, способности, ценности, цели и живут в надежде реализовать свои человеческие сущностные силы. Более продуктивными могут оказаться ан-тропная парадигма и антропоцентрический подход, в которых человек — это не ценность-средство для решения государственных задач, а ценность-цель, достижению которой призвано служить государство. Было бы целесообразно найти наконец человека в этно-политике. В-третьих, в Концепции справедливо отмечено, что «актуальной проблемой для российского общества является формирование установок толерантного сознания» (Концепция регулирования, 2003, с. 2516). Однако это важнейшее концептуальное положение в самой Концепции не является основополагающим, оно с трудом может быть найдено в тексте. Так же как и то, что важно формировать общественное мнение, которое способствовало бы эффективной реализации политики в области регулирования миграционных процессов в РФ. Необходимо содействовать СМИ в объективном информировании населения РФ о проблемах мигрантов. Скорее всего речь должна идти о сбалансированной информации, которая касается не только освещения негативных сторон деятельности мигрантов и их «проблем», но и реальных достижений, пользы, которую извлекает общество и обыватель, рядовой российский гражданин из труда мигрантов. Исключительно эффективным может быть переход от формальных риторических осуждений этнона-ционализма, ксенофобии и мигрантофобии к повседневной практике их искоренения, для чего требуется объединение усилий государства и гражданских организаций. И, наконец, самое главное — сформулировать общественно понятную цель в отношении управления миграционными процессами, выдавить страхи, связанные с
_ 175
ПОЛИТЭКС. 2008. Том 4. № 3
«засилием иммигрантов», избавиться от риторики миграционных «вызовов» и «угроз», которая отражает реальный антииммиграцио-низм, преобладающий во властных структурах и в обществе в целом. Это возможно, если подойти к пониманию миграционных процессов с точки зрения их объективной необходимости, естествен-ноисторической заданности и социально-экономической полезности. Отношение к миграционным процессам как к «вызовам» и «угрозам» придает миграционной политике не превентивный, а реактивный характер: она в такой ситуации становится ответом на то, что уже произошло, подчиняется навязанной логике событий, а не реализует свой выгодный сценарий. Учитывая особенности российской политической культуры, среди прочих черт содержащей в себе подданническое отношение к любому центру реальной власти, патерналистские ожидания по отношению к власти, следует власти начать с себя. Во власть не обязательно попадают самые лучшие, но обязательно люди более дальновидные по сравнению с рядовым гражданином, которые непременно должны предвидеть, что в обозримой перспективе будет еще очень много кропотливой работы как по совершенствованию теоретико-методологических оснований миграционной политики РФ, так и по ее эффективной реализации.
Литература
Витковская Г. С. Российское общество перед лицом массовой трудовой иммиграции // Государственная национальная политика: проблемы и перспективы. Екатеринбург, 2005.
Концепция национальной безопасности Российской Федерации // Собрание Законодательства Российской Федерации. 10 января 2000 г. № 2.
Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации // Собрание Законодательства Российской Федерации. 10 марта 2003 г. № 10.
Сагайдачная О. А., Дуцкий М. В. Иммиграционная политика России: социально-экономические и правовые аспекты // Иммигранты и этнические диаспоры в региональных политических процессах в Российской Федерации и в зарубежных странах: Сб. докл. междунар. науч.-практ. конф. Екатеринбург: Экспресс-дизайн, 2007.
Указ Президента Российской Федерации «О совершенствовании государственного управления в области миграционной политики» // Собрание Законодательства Российской Федерации. 25 февраля 2002 г. № 8.
Фадеичева М. А. Проблема модернизации понятийного аппарата законодательства Российской Федерации по национальной политике // Государственная национальная политика: проблемы и перспективы. Екатеринбург, 2005.
