CC BY
194
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО
В.Т. Кабышев, Т.В. Заметина
РОССИЯ - КРЫМ - СЕВАСТОПОЛЬ: РАЗМЫШЛЕНИЯ КОНСТИТУЦИОНАЛИСТОВ
(часть I)
В статье анализируется процесс становления конституционного строя в новых субъектах РФ - Республике Крым и городе федерального значения Севастополь. Рассматриваются вопросы развития конституционно-правовой системы данных субъектов, особенности их переходного периода. Особо обращается внимание на анализ некоторых «критических» мнений, высказываемых как зарубежными, так и российскими авторами по вопросу конституционности принятия Крыма в состав России.
Ключевые слова: Россия, Крым, Севастополь, конституция, конституционный строй, федеративные отношения, основополагающие принципы международного права.
V.T. Kabyshev, T.V. Zametina
RUSSIA - CRIMEA - SEVASTOPOL:
THE REFLECTIONS OF CONSTITUTIONALISTS
This paper analyses the process of formation of the constitutional system in the new regions of the Russian Federation - Republic of Crimea and Sevastopol the city of federal significance. The questions of constitutional and legal system of data subjects, especially their transition. The authors would like to draw attention to the analysis of certain "critical" views expressed by some foreign and Russian authors on question of the constitutionality of the decision of the Crimea to Russia.
Keywords: Russia, Crimea, Sevastopol, constitution, constitutional order, federal relations, the fundamental principles of international law.
Прекрасны вы, брега Тавриды, Когда вас видишь с корабля При свете утренней Киприды, Как вас впервой увидел я.
А.С. Пушкин Путешествие Онегина
Воссоединение Крыма с Россией вызвало всплеск различного рода реакций, в основном на Западе. Для России, российского общества - это, прежде всего, восстановление исторической справедливости, это не только увеличение территории и населения страны, сохранение геополитически важной базы русского флота, помощь соотечественникам, находящимся в сложном положении. Главное, как справедливо отмечается в печати, что мы вновь вернулись в большую мировую политику1. Реакция со стороны политиков, журналистов, правоведов западных стран была практически однозначной - Россия совершила аннексию Крыма, на-
© Кабышев Владимир Терентьевич, 2015
Доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного и международного права, Заслуженный деятель науки Российской Федерации (Саратовская государственная юридическая академия)
© Заметина Тамара Владимировна, 2015
Доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и международного права (Саратовская государственная юридическая академия) 129
рушив суверенитет и территориальную целостность Украины и нормы международного права. Необходимо отметить, что и ряд российских юристов высказывали сомнения о легитимности процесса присоединения Крыма к России. Рамки нашей статьи не позволяют обсуди различные позиции по данной проблеме.
Во-первых, мы уже обращались к этой теме, где подробно проанализировали конституционность всех стадий процесса воссоединения Крыма с Россией2.
Во-вторых, мы повторяем и вновь констатируем, что именно после присоединения Крыма и Севастополя в истории постсоветской России наступила новая эпоха, для которой характерны принципиально иные отношения во всех сферах конституционного строя, во внутренней и внешней политике Российской Федерации, политической системе, идеологии и правосознании как властвующий элиты, так и российского общества в целом.
В-третьих, в различных СМИ, на международных форумах «муссируется» главная проблема - конституционность самоопределения народа Крыма, выразившаяся на референдуме 16 марта 2014 г.
Проблема конституционности самоопределения народа Крыма получила вполне исчерпывающий анализ в юридической науке3. Но одну ремарку все же позволим сделать. Рефреном в подавляющей части крымских публикаций как зарубежных авторов, политиков, так и некоторых российских ученых, с позиций исключительно позитивизма звучит тезис: нелегитимность присоединения Крыма к России, при этом игнорируется, умалчивается факт антиконституционного переворота и вооруженного захвата власти в Киеве 22 февраля 2014 г. Действующая Конституция Украины по сути была растоптана. Власть, отмечает Г.М. Вельяминов, за-а хваченная вооруженной силой - «оппозицией на Украине, антиконституционна, ? прямо нарушает, в частности, ст. 5 Конституции Украины (в ред. от 19 сентября 3 2013 г.), гласящую, что никто не может узурпировать государственную власть»4.
Конституционно-правовое осмысление присоединения Крыма к России (точ-I нее - возвращение Крыма в Россию) трактуется некоторыми авторами без учета
1 исторических моментов, т.е. по сути умалчивается о грубейших нарушениях
го
| прав и свобод человека, связанных с событиями 2 мая 2014 г. в г. Одессе, на юго-
| востоке и в других регионах Украины.
| Поэтому ни руководство Российской Федерации, ни абсолютно весь народ
2 России не могли не осудить государственный переворот, силовой захват власти ° в Киеве в феврале 2014 г. Президент РФ В.В. Путин в своем Послании Феде-« ральному Собранию 4 декабря 2014 г. вновь решительно заявил: «Как в связи с | этим можно поддержать вооруженный захват власти, насилие, убийства? Одни
0 кровавые события в Одессе чего стоят, когда людей сжигали заживо. Как под-
1 держивать последовавшие затем попытки с помощью вооруженных сил подавить ° людей на юго-востоке, не согласных с этим беспределом? Повторю, как это мож-
го
но поддержать? Причем под лицемерные разговоры о защите международного 1 права и прав человека. Это просто чистый цинизм. Уверен, сам народ Украины | еще даст этим событиями справедливую оценку»5.
Как известно (и позволим вновь напомнить) решающим актом самоопределения народа Крыма явился референдум в Крыму 16 марта 2014 г., на котором явка составила 83,01 %, за воссоединение с Россией по Автономной Республике Крым проголосовали 96,77 %, по г. Севастополю явка - 89,5 %, за воссоединение проголосовали 95,6 %6. Затем последовало решение крымского парламента, 130 утвердившего результаты референдума.
17 марта 2014 г. на основании Декларации о независимости и результатов референдума была провозглашена Республика Крым как независимое и суверенное государство, в состав которой вошел Севастополь в качестве города с особым статусом. Республика Крым в лице своего высшего органа власти - Государственного Совета Республики Крым - обратилась к Российской Федерации с предложением о принятии Республики Крым в состав Российской Федерации в качестве нового субъекта РФ со статусом республики. Затем произошло историческое воссоединение Крыма и Севастополя с Россией.
Конституционно-правовой основой принятия в Российскую Федерацию Республики Крым послужили следующие конституционно-правовые акты: Конституция РФ;
Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»;
результаты общекрымского референдума, проведенного 16 марта 2014 г. в Автономной Республике Крым и г. Севастополе, на котором поддержан вопрос о воссоединении Крыма с Россией на правах субъекта РФ;
Декларация о независимости Автономной Республики Крым и г. Севастополя, а также Договор между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образование в составе Российской Федерации новых субъектов;
Предложения Республики Крым и города с особым статусом Севастополя о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым, включая город с особым статусом Севастополь; с
Федеральный конституционный закон от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ «О при- и нятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Рос- а сийской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального о
в
значения Севастополя» (в ред. от 31 декабря 2014 г.)7. §
Крым, Севастополь как субъекты РФ (их наименования) включены в ч. 1 з
ст. 65 Конституции РФ. |
Для нашей страны, для нашего народа, отметил Президент РФ В.В. Путин е
в своем Послании Федеральному Собранию 4 декабря 2014 г. это событие име- °
ет особое значение, потому что в Крыму живут наши люди и сама территория р
стратегически важна, и потому что именно здесь находятся духовный исток ч
формирования многоликой, но монолитной русской нации и централизованного |
Российского государства. к
«Для России Крым, древняя Корсунь, Херсонес, Севастополь имеют огром- м
ное цивилизационное и сакральное значение - так же, как Храмовая гора в и
Иерусалиме для тех, кто исповедует ислам и иудаизм. Именно так мы и будем 1
относится отныне и навсегда»8. 00
Более 200 лет русский Крым находился под защитой суверенитета России, от- 2
стаиваемый многократно пролитой за него кровью российских солдат и матросов. 15 Этот суверенитет основан и на международно-правовых актах, закреплявших победы России.
23 года с 1991 г. (распад СССР) до 17 марта 2014 г. - момента провозглашения независимости Крыма для жителей Крыма и города Севастополя были мучительными годами борьбы за возвращение Крыма в состав России. Поэтому
волеизъявление крымчан на референдуме 16 марта 2914 г. о своем самоопреде- 131
лении, независимости и суверенитете и последующие конституционно-правовые акты России и Крыма поставили точку - Крым вновь российский раз и навсегда. И всякие претензии и международные санкции к России есть посягательство на суверенитет Российской Федерации. А это Россия никому не позволит.
Уместно, на наш взгляд, привести слова великого русского поэта А.С. Пушкина, написанные им еще в 1831 г.:
О чем шумите вы, народные витии? Зачем анафемой грозите вы России? Что возмутило вас? волнения Литвы? Оставьте: это спор славян между собою, Домашний, старый спор, уж взвешенный судьбою, Вопрос, которого не разрешите вы....
Вы грозны на словах - попробуйте на деле! Иль старый богатырь, покойный на постеле, Не в силах завинтить свой измаильский штык? Иль русского царя уже бессильно слово? Иль нам с Европой спорить ново? Иль русский от побед отвык? Иль мало нас? Или от Перми до Тавриды,. От потрясенного Кремля До стен недвижного Китая, Стальной Щетиною сверкая, Не встанет русская земля?..
Пушкин А.С. «Клеветникам России»
Позволим заметить, что даже противники присоединения Крыма к России признают: весьма маловероятно, что Крым вернется в состав России9. й Сегодня принципиально важное значение имеет исследование процесса
3 конституционализации новых субъектов РФ - Республики Крым и города фе-^ дерального значения Севастополя. Анализ этого процесса включает различные | аспекты: конституционно-правовые, политические, социально-экономические, | психологические, организационные.
| Необходимо отметить, что переходный период, предусмотренный Федераль-
° ным конституционным законом от 21 марта 2014 г. №6-ФКЗ «О принятии в
0
| Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской | Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значе->§ ния Севастополя», оказался по времени (предусматривалось до 1 января 2015 г.) | недостаточным в силу ряда причин. В этот период предпологалась урегулиро-| вать вопросы интеграции новых субъектов РФ в экономическую, финансовую, | кредитную и правовую системы, в систему органов государственной власти РФ, а также вопросы исполнения воинской обязанности и несения военной службы ё на территории новых субъектов РФ10.
§ Однако практика становления конституционного строя в этих новых субъек-
1 тах РФ обусловила необходимость правовых корректив.
| Так, уже 27 мая 2014 г. был принят Федеральный конституционный закон
№ 7-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя"»11, в соответствии с которым изменялись сроки выборов в органы государственной власти указанных субъектов, а также должны быть 132 доработаны вопросы в финансовой и кредитной сферах.
После присоединения Крыма к России перед новыми субъектами встала во всем ее многообразии проблема «интеграции». Вопросы интеграции Крыма и России получили свое юридическое закрепление в ст. 6 Договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов. В дальнейшем они были детализированы в Федеральном конституционном законе от 21 марта 2014 г. № 6.
Конституционно-правовое закрепление она (интеграция) получила и в учредительных актах новых субъектов РФ (ст. 95 Конституции Республики Крым, принята Государственным Советом Республики Крым 11 апреля 2014 г., ст. 46 Устава города Севастополя12).
Конституционно-правовой анализ вхождения новых субъектов в Российскую Федерацию обусловливает необходимость уяснения соотнесения конституционных категорий и явлений как «интеграция», «конституционализация», «конституционный строй». Данные понятия близки по общему смыслу, но не тождественны. Важно отметить обстоятельство, имеющее общее значение как для стратегического развития России в целом, так и в особенности новых субъектов.
Как известно, сама Россия находится на этапе своей конституционной модернизации, основанной на ценностях демократии, прав и свобод человека и гражданина, правового государства, верховенства права, равенства всех перед законом. В то же время для современного этапа развития России характерны и определенные деформации основ конституционного строя13.
Для новых субъектов РФ (Крыма и Севастополя) данная проблема приобретает исключительно важное значение. Во-первых, им необходимо решить в переходный период многогранный блок проблем интеграции (экономических, финансо- т
н
вых, правовых, организационных), чтобы «войти» во все сферы жизнедеятель- С ности российского государства наравне с другими субъектами РФ. Проблема эта а настолько многогранна, что ее исследование должно быть комплексным. Нас в § данном случае интересует аспект конституционализации, а именно специфика, I. особенности становления конституционного строя в Крыму. у
а
Поэтому, во-вторых, считаем, что становление конституционного строя в Кры- с
му и Севастополе - это уникальное явление в современной конституционной исто- н
рии России. Его уникальность состоит в том, что в социально-психологическом |
плане Крым, как справедливо отметил В.В. Путин в своем Обращении 19 марта |
2014 г., в сердце и в сознании людей всегда был неотъемлемой частью России. е
В то же время следует иметь в виду следующее обстоятельство: 23 года Крым §
жил в другой конституционно-правовой системе власти и соответственно иных |
конституционных ценностях, отличных от российского конституционализма. За ем
эти годы выросло поколение, воспитанное в негативном (мягко говоря) духе по и
отношению к России, ее культуре, государственности. Это обстоятельство имеет 1
принципиально важное значение для всех процессов становления конституци- 102
онного строя в Республике Крым и городе федерального значения Севастополе. 0
Становление конституционного строя Крыма и Севастополя
в основном юриди- 5 чески состоялось. Приняты учредительные акты новых субъектов: Конституция Республики Крым (принята Государственным Советом Республики Крым 11 апреля 2014 г.), Устав города Севастополя (принят Законодательным Собранием) и законы указанных субъектов, на основе которых проведены выборы органов государственной власти и местного самоуправления. Таким образом, конституирована система публичной власти и юридически оформлен конституционный 133
строй. Становление конституционного строя Крыма и Севастополя гармонично дополняет ряд федеральных законов, определяющих особенности применения отдельных положений федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации в сфере трудовых, образовательных, пенсионных отношений на территории Республики Крым и города Севастополя14.
Уникальность конституционной интеграции как части конституционного строя Крыма и Севастополя заключается и в том, что ныне правотворческая, правоприменительная и вся иная их деятельность должна соизмеряться со всеми сферами жизни России. Конституционный строй Крыма и Севастополя фактически находится на иной ступени (стадии) развития, чем конституционный строй России (образно говоря, в эмбриональном состоянии). Его становление происходит в сложных исторических условиях. Необходимо отметить, что мы понимаем конституционный строй в двух взаимосвязанных аспектах: фактическом как систему реальных конституционных отношений, выражающих суверенитет народа и свободу человека; в правовом как систему конституционных норм и конституционных принципов, закрепляющих и регулирующих отдельные виды общественных отношений существующего социально-политического строя, выражающего и олицетворяющего подлинный конституционализм15. В то же время сам конституционный строй России переживает трудности своего становления. Как совершенно справедливо подчеркивает Судья Конституционного Суда России Н.С. Бондарь, конституционный строй как конституционно-правовая категория представляет собой государственно-правовое выражение формирующегося в России гражданского общества16.
Закрепленный Основным Законом России конституционный строй выступает гарантией модернизации Российского государства как демократического правового. В то же время существует определенный разрыв между доктриной конституционного строя и практикой реализации его основ.
Не случайно в литературе отмечается, что в последние годы наметилась, например, тенденция сужения институтов прямой демократии, прежде всего, референдума и свободных выборов.
Конституционный строй, не базирующийся на доктрине конституционализма, дрейфует к опасной тенденции «просвещенного авторитаризма», на котором по сути основано сегодняшнее правление.
Да, путь к конституционной демократии в России оказался слишком трудным, тернистым. Принцип разделения властей, парламентаризм стали встраиваться в совершенно иную схему. Реальность оказалась неадекватна конституционным ценностям, конституционным принципам. Примечательно, что общественный организм практически всех постсоветских стран оказался недостаточно подготовленным к обеспечению верховенства права, достоинства человека, конституционной демократии, разделению властей, общественному согласию, равенству, плюрализму. Реальная социальная действительность во всех этих странах характеризуется низким уровнем конституционной культуры, системной неполноценностью механизмов обеспечения верховенства права, наличием деформированной внутренне противоречивой правовой системы, отсутствием единого ценностно-системного понимания социальных ориентиров общественного развития17.
Главная причина конституционного дефицита состоит не в конституционной модели власти - по сути главном элементе конституционного строя, не в тексте Конституции, а вне ее, в реальном соотношении социально-политических сил, неадекватности правотворческой и правоприменительной практики конституционным нормам и конституционным принципам.
Причина такого конституционного дисбаланса заключается в правовой культуре общества, прежде всего, властвующей элиты, в том, как действует, реализуется юридическая Конституция в жизни. Приходится констатировать, что реализация Конституции инициировала или, точнее говоря, явилась правовой константой сложившегося конституционно-политического режима, играющего доминирующую роль в политической системе России.
Все эти «конституционные вирусы» переходного периода к постиндустриальному обществу крайне не желательны для наших новых субъектов. Удастся ли им избежать их или, по крайней мере, интегрироваться в существующий конституционный строй России с наименьшими потерями, покажет время. Видимо, жизнь внесет свои коррективы.
После принятия Республики Крым и города Севастополя в состав Российской Федерации, реализуя свой правозащитный потенциал, и руководствуясь ст. 2 Конституции о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, Российский парламент, Президент и Правительство РФ приняли ряд правовых актов, направленных на защиту прав и свобод граждан, проживающих на территориях новых субъектов. При этом особое внимание уделялось наименее защищенным в социальном плане слоям населения - пенсионерам, детям и т.д. Еще 31 марта 2014 г. Президентом был подписан Указ «О мерах государственной поддержки граждан, являющихся получателями пенсии на территориях Республики Крым и г. Севастополя», в соответствии с которым до принятия соответствующего федерального закона устанавливалось, что гражданам, являющимся получателями пенсий на территориях Республики Крым и г. Севастополя, в дополнение к назначенной им пенсии ежемесячную выплату: с е 1 апреля 2014 г. - в размере 25% от назначенной пенсии; с 1 мая 2014 г. - в раз- и мере 50 %; с 1 июня 2014 г. - в размере 75%; с 1 июля 2014 г. - в размере 100 % от а
назначенной пенсии. Выплата к пенсии производилась до перерасчета указанным то
в
гражданам назначенных им пенсий в соответствии с законодательством РФ18. о
й
В отношении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутрен- с них дел и других органах, 1 декабря 2014 г. был принят Федеральный закон р № 398-ФЗ «Об особенностях пенсионного обеспечения отдельных категорий е
граждан Российской Федерации, проживающих на территориях Республики но
й
Крым и города федерального значения Севастополя»19. р
В целях реализации ч. 1 ст. 38 Конституции РФ 1993 г. и положений Конвенции ч
о правах ребенка 1989 г. было принято Постановление Правительства РФ от 30 |
апреля 2014 г. «О предоставлении в 2014 году из федерального бюджета бюджетам к
субъектов Российской Федерации иных межбюджетных трансфертов на финансо- м
вое обеспечение мероприятий, связанных с отдыхом и оздоровлением детей в ор- и
ганизациях отдыха детей и их оздоровления, расположенных в Республике Крым 1
и г. Севастополе» (в ред. от 27 ноября 2014 г.)20. Предполагается выделение средств 00
на укрепление материально-технической базы государственных и муниципаль- 2
ных организаций здравоохранения, приобретение медицинского оборудования, 15 внедрение современных информационных систем в здравоохранение.
Стратегия развития любого демократического общества обусловливает проведение социально ориентированной государственной политики, создание условий для реализации социально-экономических прав граждан. В частности, были приняты следующие федеральные законы: от 1 декабря 2014 г. «Об особенностях правового регулирования отношений, связанных с выплатой пособия по 135
безработице, в связи с принятием в Российскую Федерацию Республики Крым и образованием в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя»21, от 14 октября 2014 г. «Об особенностях применения отдельных положений федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, содержащих нормы трудового права, в связи с принятием в Российскую Федерацию Республики Крым и образованием в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя»22 и ряд Постановлений Правительства РФ, в частности: Постановление Правительства РФ от 11 августа 2014 г. «Об особенностях применения законодательства Российской Федерации в сфере электроэнергетики на территориях Республики Крым и г. Севастополя» (вместе с «Положением об особенностях применения законодательства Российской Федерации в сфере электроэнергетики на территориях Республики Крым и г. Севастополя») (в ред. от 26 декабря от 26 декабря 2014 г.)23, Постановление Правительства РФ от 1 октября 2014 г. «О федеральных стандартах оплаты жилого помещения и коммунальных услуг на 2015-2017 годы в Республике Крым и г. Севастополе»24, Постановление Правительства РФ от 6 августа 2014 г. «О финансовом обеспечении за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета мероприятий региональных программ модернизации здравоохранения Республики Крым и г. Севастополя»25 и др.
Экономическая ситуация в стране во многом определяется состоянием финансовой системы. Интеграция новых территорий в состав Российской Федерации актуализировала необходимость совершенствования ее соответствующих секто-а ров, а также ликвидации диспропорций экономического развития, адаптации к ? изменениям на внешних товарных и финансовых рынках в условиях санкций. 3 В целях адаптации финансовой системы Республики Крым и города Сева-
стополя были приняты следующие федеральные законы: от 2 апреля 2014 г. I «Об особенностях функционирования финансовой системы Республики Крым
1 и города федерального значения Севастополя на переходный период» (в ред. от | 31 декабря 2014 г.)26, от 2 апреля 2014 г. № 39-ФЗ «О защите интересов физических | лиц, имеющих вклады в банках и обособленных структурных подразделениях | банков, зарегистрированных и (или) действующих на территории Республики
2 Крым и на территории города федерального значения Севастополя» (в ред. от о 4 июня 2014 г.)27.
« Процесс конституирования новых субъектов обусловливает создание право-
| вых основ формирования и функционирования государственных структур28,
0 нуждающихся в адаптации к установленной федеральной Конституцией 1993 г.
1 конституционной системе государственной власти (ст. 11).
° В Республике Крым и городе федерального значения Севастополе выстраи-
го
3 вается собственная система органов государственной власти. Так, в Республике 1 Крым были приняты следующие законы, учредительного характера: от 15 мая | 2014 г. «О Государственном Совете Республики Крым - Парламенте Республики
Крым» (в ред. от 15 сентября 2014 г.), от 29 мая 2014 г. «О системе исполнительных органов государственной власти Республики Крым» (в ред. от 28 ноября 2014 г.), от 10 сентября 2014 г. «О статусе депутата Государственного Совета Республики Крым», от 29 мая 2014 г. «О государственной гражданской службе республики Крым» (в ред. от 28 ноября 2014 г.), от 29 мая 2014 г. «О государственных долж-
136
ностях республики Крым» (в ред. от 17 декабря 2014 г.), от 2 июля 2014 г. «Об
Уполномоченном по правам человека в Республике Крым»29 и др. Соответствующие нормативные акты, конструирующие систему государственной власти, были приняты и в городе федерального значения Севастополе30.
Продолжающаяся в стране судебная реформа совпала по времени с процессом построения судебных органов власти на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя. Этому способствовали такие правовые акты, как Федеральный закон от 23 июня 2014 г. «О порядке отбора кандидатов в первоначальные составы федеральных судов, создаваемых на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя»31, Федеральный закон от 23 июня 2014 г. «Об органах судейского сообщества Республики Крым и города федерального значения Севастополя»32, Указ Президента РФ от 14 апреля 2014 г. «О некоторых вопросах кадрового обеспечения судов Российской Федерации, органов и учреждений Судебного Департамента при Верховном Суде Российской Федерации, создаваемых на территориях Республики Крым и г. Севастополя»33.
Российское государство сложилось как многонациональный союз, объединение народов, консолидированных на началах исторической общности, равноправия и сотрудничества. Принятие в состав Российской Федерации новых субъектов актуализирует вопрос не только политического, правового и экономического интегрирования новых территорий, но и необходимость культурной адаптации, включения населения Республики Крым и города Севастополе в единую многонациональную общность - российский народ.
Конституция РФ от 12 декабря 1993 г. (в ред. от 21 июля 2014 г.) гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от расы, националь-
го
ности, языка, отношения к религии, предоставляет право определять и указывать ст
н
свою национальную принадлежность, право на пользование родным языком, за- С, крепляет права национальных меньшинств и коренных малочисленных народов. | Конституционные основы современной государственной национальной поли- к
тики Российской Федерации образуют положения Преамбулы, ст. 1-3, ч. 3 ст. 5, г
ос
9, 26, ч. 3 ст. 68, ст. 69, п. «в» ст. 71, пп. «б», «м» ст. 72 Конституции РФ. д
Основы национальной политики новых субъектов Федерации определены ст
в
Конституцией Республики Крым от 11 апреля 2014 г.34, Уставом города Севасто- н поля от 14 апреля 2014 г. (в ред. от 24 июля 2014 г.)35. ю
Статус республики как национально-государственного образования в составе ид
и
Российской Федерации и факт проживания на ее территории помимо русского, ес
к
украинского и крымско-татарского населения, обусловливает конституционное а закрепление полиэтничного характера субъекта властеобразования и его основ- аде ного источники в Республике Крым. ии
В преамбуле и ст. 2 Конституции Республики Крым подчеркивается много- № национальный состав населения, многообразие и самобытность национальных (1
о
культур, исторически сложившихся на территории Республики. Отмечается, -
о
что источником власти в Республике Крым является ее народ как часть много- 15 национального народа Российской Федерации.
В Уставе города Севастополя подобные акценты отсутствуют, в ст. 4 говорится о том, что «источником государственной власти города Севастополя являются жители города Севастополя».
Таким образом, в вопросе о природе государственной власти в новых субъектах РФ используется как национальный, так и этатический подход. Превали- 137
рование того или иного обусловлено спецификой формы институционализации соответствующего субъекта РФ.
В учредительных актах новых субъектов Федерации создаются юридические основы формирования национального самосознания, воспроизводятся положения федеральной Конституции о праве каждого определять и указывать свою национальную принадлежность, праве пользоваться родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества. Как и в федеральной Конституции, защита прав национальных меньшинств находится в совместном ведении органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти новых субъектов.
В Конституции Республики Крым (п. 4 ст. 83) и Уставе Севастополя (п. 2.ч. 2 ст. 34) содержится аналогичное положение о том, что Совет министров (Республика Крым) и Правительство Севастополя соответственно осуществляют в пределах своих полномочий меры по обеспечению государственных гарантий равенства прав, свобод и законных интересов человека и гражданина независимо от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств; предотвращению ограничения прав и дискриминации по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности; сохранению и развитию этнокультурного многообразия народов Российской Федерации, проживающих на территории соответствующих субъектов, их языков и культур; защите прав национальных меньшинств; социальной и культурной адаптации мигрантов; профилактике межнациональных (межэтнических) конфликтов и обеспечению межнационального и межконфессионального согласия. а Вместе с тем многонациональный характер населения Республики Крым и на-
? личие нерешенных межнациональных проблем, на наш взгляд, актуализируют 3 вопрос о закреплении в рамках отдельной статьи Конституции этого субъекта естественного права народов, проживающих на территории Республики на со-I хранение национально-этнической самобытности путем развития национально-
1 культурной и национально-территориальной автономии, а также поощрение со
го
| стороны региональных властей не противоречащей законодательству деятель-
| ности национально-культурных центров, ассоциаций и иных общественных
| формирований.
2 Поскольку в новых субъектах решаются вопросы первоначального этапа ° структурирования власти, продолжается процесс формирования соответствую-£ щих органов, налаживания форм их взаимодействия с федеральными органами | государственной власти, в стадии разработки находятся комплексные докумен-е ты, определяющие принципы и механизмы реализации национальной политики 1 в соответствующих регионах. Вместе с тем некоторые отправные начала уже
0
° заложены как на федеральном уровне, так и учредительными и иными до-
го
кументами, принятыми исполнительными органами власти соответствующих
1 субъектов Федерации. Так, например, Постановлением Правительства РФ от | 11 августа 2014 г. была утверждена федеральная целевая программа «Социально-
экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя до 2020 года»36. Общий объем финансирования программы составляет 681221,18 млн руб. (в ценах соответствующих лет). В этой программе наряду с развитием промышленности, социальной сферы в качестве одной из задач выделена задача обеспечения межнационального единства - «реализация мероприятий по гармонизации 138 межнациональных отношений». Целевыми индикаторами и показателями по
этому направлению выступает количество обустроенных граждан из числа ранее депортированных, возвратившихся в Крым на постоянное место жительство. Планируется обустройство в 2015 г. 600 чел., в 2016 г. - 800 чел., 2017 г. -1200 чел., 2018-2020 г. - 2600 чел. Финансирование мероприятий по содействию обустройства ранее депортированных граждан должно осуществляться с учетом мнения национально-культурных автономий Крымского федерального округа.
Анализ содержания федеральной программы в целом позволяет прийти к выводу о том, что федеральный законодатель уделяет внимание в первую очередь проблемам обеспечения социально-экономических стандартов жизни населения новых субъектов. Каких-либо развернутых, комплексных мер в сфере национального, культурного развития народов, проживающих на территории Республики Крым, программой не предусмотрено. Сфера межнациональных отношений во многом остается областью действия региональных правовых актов и институтов гражданского общества.
В связи с этим полагаем, что в определенной корректировке нуждается действующая Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года37, утвержденная Указом Президента РФ от 19 декабря 2012 г. В разд. II «Состояние межнациональных (межэтнических) отношений в Российской Федерации» необходимо внести изменения, отражающие проблемы межнациональных отношений в Крыму, решить языковые проблемы и проблемы обустройства граждан из числа ранее депортированных, возвратившихся в Крым на постоянное место жительства.
Кроме того, учитывая беспрецедентный исторический момент - воссоединение
В
Республики Крым и Российской Федерации, в п. 20 разд. III Стратегии «Цели, н принципы, приоритетные направления и задачи государственной националь- С ной политики Российской Федерации» в качестве приоритетных направлений | государственной национальной политики Российской Федерации должны быть к выделены мероприятия по социально-культурной адаптации населения Респу- г
о
блики Крым и г. Севастополя к условиям российского общества, обеспечению д
а
равного статуса трех языков (русского, украинского и крымско-татарского), в решению проблем депортированных народов республики Крым. н
Определенные меры по гармонизации межнациональных отношений и восстановлению нарушенных прав национальных меньшинств принимаются и д
__и
на уровне новых субъектов РФ. Так, например, Постановлением Совета мини- с
к
стров Республики Крым от 27 мая 2014 г. № 103 «О мероприятиях по развитию а
социально-культурной сферы депортированных граждан и обеспечению меж- |
национального согласия в Республике Крым на 2014 год» (в ред. от 22 октября |
2014 г.)38 определены мероприятия, направленные на решение первоочередных №
проблем социально-культурного развития депортированных граждан и обеспе- 1
о
чение межнационального согласия в Республике Крым, среди которых издание ~ литературы на родных языках репатриантов, возмещение расходов за про- g живание в общежитиях и наем жилья, укрепление материально-технической базы учреждений культуры и этнокультурных центров, развитие средств массовой информации и др. На реализацию программы предусмотрено выделение 143 986,48 тыс. руб. Главным распорядителем бюджетных средств является Государственный комитет по делам межнациональных отношений и депортированных граждан Республики Крым. 139
Несмотря на принимаемые меры, на территории Республики Крым по-прежнему сохраняется комплекс проблем, связанных с восстановлением прав крымско-татарского населения, депортированного в 1944 г. При этом к историческим, политическим и земельными вопросам добавляется еще и языковая проблема. Отдельные вопросы определения статуса крымско-татарского народа в России были рассмотрены В.А. Кряжковым39.
Согласно ст. 10 Конституции Республики Крым государственными языками Республики Крым являются русский, украинский и крымско-татарский. Статус государственных языков Республики Крым устанавливается законодательством Российской Федерации и законодательством Республики Крым.
Язык крымских татар относится к тюркским языкам. В настоящее время крымско-татарский язык использует латинскую графику40. Письменность сложилась на основе латинского алфавита и кириллицы. В крымско-татарском языке латиница использовалась 10 лет до 1938 г. 30 июня 1991 г. на Втором Куралтае крымско-татарского народа было принято постановление «О переходе на латинскую графику». Обосновывалось это тем, что латинская графика лучше отображает фонетические особенности крымско-татарского языка. В 2010 г. по поручению Всемирного конгресса крымских татар была создана «рабочая группа» для разработки «Правил крымско-татарской орфографии и пунктуации на латинскую графику»41. Вхождение Республики Крым в состав России вносит свои нюансы в этот процесс. Позиция Российского государства по этому вопросу была изложена в Постановлени Конституционного Суда РФ от 16 ноября 2004 г. по делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 10 Закона а Республики Татарстан «О языках народов Республики Татарстан», части второй ? статьи 9 Закона Республики Татарстан «О государственных языках Республики 3 Татарстан и других языках в Республике Татарстан», пункта 2 статьи 6 Закона Республики Татарстан «Об образовании» и пункта 6 статьи 3 Закона Россий-I ской Федерации «О языках народов Российской Федерации» в связи с жалобой
1 гражданина С.И. Хапугина и запросами Государственного Совета Республики
го
| Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан42.
| В Постановлении Конституционного Суда РФ отмечалось, что статус государ-
| ственных языков республик в составе Российской Федерации как затрагиваю-
2 щий статус государственного языка Российской Федерации, права и свободы её ° граждан в сфере образования и культуры не может быть предметом исключи-£ тельного ведения субъектов РФ.
| Установление той или иной графической основы алфавита государственного
е языка (кириллицы, латиницы или другой), как свидетельствует исторический
° опыт, обусловливается не только и не столько особенностями фонетики язы-
0
° ка, сколько происходящими в обществе переменами социально-культурного и
го
3 национально-исторического характера, а также интересами государства на разных
1 этапах его развития, в т.ч. в сфере международных отношений. Соответственно сме-| на графической основы алфавита государственного языка должна осуществляться
с учетом исторических и политических факторов, национальных и культурных традиций, быть научно обоснованной и отвечать общественным ожиданиям, что в конечном счете требует проявления суверенной воли государства43.
Конституционный Суд РФ пояснил, что согласно п. 6 ст. 3 Закона РФ «О языках народов Российской Федерации» в Российской Федерации алфавиты государ-
140
ственного языка Российской Федерации и государственных языков республик в
составе Российской Федерации строятся на графической основе кириллицы; иные графические основы алфавитов государственного языка Российской Федерации и государственных языков республик могут определяться федеральными законами.
Установив единую графическую основу алфавитов государственного языка Российской Федерации и государственных языков республик, федеральный законодатель, прежде всего, констатировал и легитимировал исторически сложившиеся в Российской Федерации реалии - существование и развитие языков народов России, получивших статус государственного языка, на графической основе кириллицы. Такое законодательное решение в настоящее время обеспечивает в интересах сохранения государственного единства гармонизацию и сбалансированное функционирование общефедерального языка и государственных языков республик, направлено на достижение их оптимального взаимодействия в рамках общего языкового пространства и не препятствует реализации гражданами Российской Федерации прав и свобод в языковой сфере, в т.ч. права на пользование родным языком44.
Очевидна обязательность соблюдения положений Конституции РФ и федерального законодательства на всей территории Российской Федерации, включая Республику Крым. Вместе с тем потребуются дополнительные гарантии сохранения и развития крымско-татарского языка. Необходимо преодолевать проблемы, связанные с языковыми барьерами, способствовать развитию реального общественного многоязычия.
В упоминаемом выше Постановлении Совета министров Республики Крым от 27 мая 2014 г. № 103 «О мероприятиях по развитию социально-культурной
В
сферы депортированных граждан и обеспечению межнационального согласия в т
н
Республике Крым на 2014 год» (в ред. от 22 октября 2014 г.) предусматриваются С мероприятия в сфере развития языков народов Республики Крым, в частности, | издание литературы на родных языках репатриантов, поддержка печатных к средств массовой информации и т.д. Г
о
Учитывая сложившуюся непростую ситуацию в сфере языковых отношений, д
а
в перспективе, вероятно, потребуется разработать определенную стратегию в об- т
в
ласти языковой и образовательной политики на территории Республики Крым, нн
„ о
например, принять комплексную программу развития языков - развернутый региональный документ, определяющий конкретные мероприятия в сфере регла- д
и
ментации языковых отношений (это может быть, например, государственная про- к грамма Республики Крым по сохранению, изучению и развитию государственных а
языков Республики Крым и других языков в Республике Крым на 2015-2020 г.). | Целями и задачами указанной программы могут стать: развитие и расширение | базы функционирования государственных языков; совершенствование системы №
образования; обеспечение гарантий сохранения и изучения языков народов, 1
о
проживающих в республиках; содействие изданию художественной, публици- ~ стической, научной, учебной и другой литературы на государственных языках. 5
Что касается сферы образования, то и здесь сохраняются определенные проблемы. На территории Крыма до недавнего времени государственным языком был украинский, а русский изучался в значительно меньшем объеме. Существовал иной подход к преподаванию истории, обществознание в школе не изучалось. Не было ЕГЭ, да и в целом готовились к поступлению в вузы по-другому, т.к. ориентировались в первую очередь на украинские учебные заведения45. 141
5 мая 2014 г. был принят Федеральный закон «Об особенностях правового регулирования отношений в сфере образования в связи с принятием в Российскую Федерацию Республики Крым и образованием в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя и о внесении изменений в Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации»46. Для жителей Республики Крым были выделены бюджетные места и организован отдельный конкурс. Государственная итоговая аттестация обучающихся по образовательным программам среднего общего образования в образовательных организациях, расположенных на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя, проводилась в 2014 и 2015 гг. по выбору обучающихся в форме единого государственного экзамена, а также в иных формах, которые устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования.
ЕГЭ был заменен на вступительный экзамен непосредственно в вузах, по русскому языку проводилось собеседование, но, очевидно, данный нормативный акт рассчитан на временное применение и потребуется дополнительное правовое регулирование в этой сфере.
Таковы наши отдельные размышления в сфере конституционализации новых субъектов Российской Федерации - Республики Крым и города федерального значения Севастополя. Их детальный анализ будет осуществлен во второй части.
1 См.: Стариков Н., Беляев Д. Россия. Крым. История. СПб., 2015; Бабурин С. Крым навеки с Россией. Историко-правовое обоснование воссоединения Республики Крым и города Севастополь с Российской Федерацией. М., 2014.
2 См.: Кабышев В.Т., Заметина Т.В. Принятие в Российскую Федерацию Республики Крым и города Севастополя - восстановление исторической справедливости: конституционно-правовой анализ // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2014. №2(97). С. 58-74.
3 См.: Евдокимов В.Б., Тухватуллин Т.А. Принятие Республики Крым и города Севастополя в состав Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. №5. С. 37-42; Толстых В. Право на самоопределение как основание воссоединения Крыма с Россией // Сравнительное конституционное обозрение. 2014. №5 (102). С. 73-81; ТомсиновВ.А. «Крымское право» или Юридическое основание для воссоединения Крыма с Россией // Вестник Московского университета. Сер. 11, Право. 2014. С. 3-32; Толкачев К.Б. «Крымский вопрос» и современное право: к дискуссии о легитимности референдума. URL:http://www.eurasialaw.ru/index.php?option=com_content&view =article&id=6189:l-r-&catid=184:2010-12-13-11-50-40 (дата обращения: 12.12.2014); Вельяминов Т.М. Воссоединение Крыма с Россией: правовой ракурс // Государство и право. 2014. № 9. С. 12-18.
4 Вельяминов Т.М. Воссоединение Крыма с Россией: правовой ракурс // Государство и право. 2014. №9. С. 12; Конституция Украины. URL:http:ru.wikipedia.org/wiki/ (дата обращения: 12.12.2014).
5 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 4 декабря 2014 г. «Принять вызов и победить»// Российская газета. 2014. 5 дек.
6 URL:http://news/kremlin.ru/acts/20596 (дата обращения: 12.12.2014).
7 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. №12, ст. 1201; Российская газета. 2015. 12 янв.
8 См.: Российская газета. 2014. 5 дек.
9 См.: Марксен Кристиан. Крымский кризис с позиции международного права // Сравнительное конституционное обозрение. 2014. №5 (102). С. 56-72.
10 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 17, ст. 1570.
11 См.: Российская газета. 2014. 30 мая.
12 URL: http://sevsovet.com.ua/index.php/2011-06-30-23-44-03/12507-tekst-ustava-goroda0sevastopolya/ (дата обращения: 12.12.2014).
13 См.: БондарьН.С. Конституционная модернизация российской государственности: в свете практики конституционного правосудия. Сер. «Библиотека судебного конституционализма». Вып. 5. М., 2014.
14 См., например: Федеральный закон от 14 октября 2014 г. № 305«0б особенностях применения отдельных положений федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, содержащих нормы трудового права, в связи с принятием в Российскую Федерацию Республики Крым и образованием в составе Российский Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя»// Российская газета. 2014. 17 окт.
15 См.: Кабышев В.Т. С Конституцией по жизни: избранные научные труды. М., 2013. С. 222.
16 См.: Бондарь Н.С. Конституционная модернизация российской государственности: в свете практики конституционного правосудия. М., 2014. С. 99.
17 См.: Арутюнян Г.Г. Некоторые деформации в конституционно-правовом развитии постсоветских государств // Общее и особенное в современном экономическом и конституционно-правовом развитии постсоветских государств: материалы VIII Международной научной конференции по конституционному праву (28-30 мая 2010 г.). Ч. 1 / под ред. А.А. Ливеровского. СПб., 2010. С.16.
18 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. №14, ст. 1609.
19 См.: Российская газета. 2014. 3 дек.
20 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. №19, ст. 2436; № 49, ч. VI, ст. 6969.
21 См.: Российская газета. 2014. 3 дек.
22 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 42, ст. 5607.
23 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. №33, ст. 4596; URL: http: //www/pravo.gov.ru 31.12.2014.
24 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. №40, ч. 3, ст. 5450.
25 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. №32, ст. 4538.
26 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. №14, ст. 1529; Российская газета. 2015. 12 янв.
27 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. №14, ст. 1531; № 24, ст. 2934.
28 См.: Указы Президента РФ: от 25 марта 2014 г. «О некоторых вопросах поступления на службу в органы внутренних дел Российской Федерации граждан Российской Федерации, являющихся сотрудниками органов внутренних дел, органов и подразделений налоговой милиции, расположенных на территориях Республики Крым и г. Севастополя» (Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. №13, ст. 1453); от 28 марта 2014 г. «О некоторых вопросах поступления на службу в федеральную противопожарную службу Государственной противопожарной службы граждан Российской Федерации, являющихся сотрудниками органов управления и подразделений гражданской защиты, расположенных на территориях Республики Крым и г. Севастополя» (Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 13, ст. 1456); от 20 марта 2014 г. «О признании действительными воинских званий, документов об образовании граждан Российской Федерации, являющихся военнослужащими органов военного управления и воинских формирований Республики Крым, и документов о прохождении ими военной службы» (Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. №13, ст. 1264).
29 См.: Ведомости Государственного Совета Республики Крым. 2014. №1, ч. 2; № 3, ч. 1.
30 См.: Законы города Севастополя: от 10 июля 2014 г. «О Законодательном Собрании города Севастополя» (в ред. от 24 июля 2014 г.), от 30 апреля 2014 г. «О Правительстве Севастополя», от 30 апреля 2014 г. «О системе исполнительных органов государственной власти города Севастополя» (в ред. от 24 июля 2014 г.) // Севастопольские известия. 2014. 30 апр.,12 июля.
31 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 26, ч. 1, ст. 3361.
32 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 26, ч.1, ст. 3362.
33 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. №16, ст. 1878.
34 См.: Крымские известия. 2014. 12 апр.
35 См.: Севастопольские известия. 2014. 23 апр.
36 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. №33, ст. 4595.
37 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. №52, ст. 7477.
38 См.: Постановление Совета министров Республики Крым от 27 мая 2014 г. № 103 «О мероприятиях по развитию социально-культурной сферы депортированных граждан и обеспечению межнационального согласия в Республике Крым на 2014 год» (вместе с «Планом мероприятий по развитию социально-культурной сферы депортированных граждан и обеспечению межнационального согласия в Республике Крым на 2014 год», «Порядком использования средств бюджета Республики Крым на мероприятия по развитию социально-культурной сферы депортированных граждан и обеспечению межнационального согласия в Республике Крым на 2014 год» (в ред. от 22 октября 2014 г.). Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
39 См.: Кряжков В.А. Крымский прецедент: конституционно-правовое осмысление// Сравнительное конституционное обозрение. 2014. №5 (102). С.88-92.
40 Макаркин А. Крымские татары: проблемы интеграции. URL: //http://www.politcom.ru/17367.html (дата обращения: 15.12.2014).
41 Дорошенко Е. Крым: историческое единство цивилизаций. URL://tat.rus4all.ru>traditions/20140616/ 725225362.html (дата обращения: 15.12.2014).
42 См.: Российская газета. 2004. 23 нояб.
43 См.: Там же.
44 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 16 ноября 2004 г. по делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 10 Закона Республики Татарстан «О языках народов Республики Татарстан», части второй статьи 9 Закона Республики Татарстан «О государственных языках Республики Татарстан и других языках в Республике Татарстан», пункта 2 статьи 6 Закона Республики Татарстан «Об образовании» и пункта 6 статьи 3 Закона Российской Федерации «О языках народов Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина С.И. Хапугина и запросами Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан // Российская газета. 2004. 23 нояб.
45 См.: Астахов К. Как поступить в ВУЗ абитуриенту из Крыма. URL:http://www.ng.ru/education/ 2014-12-09/8_crimea.html (дата обращения: 15.12.2014).
46 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 19, ст. 2289.
