CC BY
97
А.А. Субботин
Международные неправительственные организации Европы и внутренняя политика государств
Процесс глобализации существенно сказывается на внутренней политике государств Европы, причем ее влияние осуществляется как прямо, так и косвенно, через промежуточные факторы. Структура внутренней политики включает в себя такие направления, как обеспечение суверенитета и поддержание оборонного потенциала, развитие экономики, решение социальных проблем, повышение качества окружающей среды, развитие национальной культуры, совершенствование гуманитарной сферы и т.д. Глобализация несет в себе новые экономические и политические функции международным неправительственным организациям, поэтому важно понять и попытаться провести границы этих функций в отношениях с государством в контексте его внутренней политики. Эти задачи и ставит перед собой представленная статья.
Международные и национальные неправительственные организации, общее число которых составляет десятки тысяч и непрерывно растет, играют все большую роль в общественном развитии. Определение глобализации включает в себя тезис о том, что международные организации должны взять на себя часть экономических и политических функций государства (1,2). Принимая во внимание, что междуна-
/
родные межправительственные организации при этом выполняют волю своих правительств, речь идет о том, что именно неправительственные организации могут иметь альтернативный подход к принятию решений на международном уровне. Правда, многие из них финансируется тоже из государственных источников, но, во-первых, они могут привносить в решения и процедуры массу оттенков, которые часто значительно меняют суть вопроса, а во-вторых, все-таки многие из них финансируются независимыми источниками.
Европейские международные и национальные неправительственные организации (НПО) действуют как в рамках своего региона, так и в глобальном масштабе. Их особенность заключается, с одной стороны, в стремлении обогатить Европейский союз разработанными вне Европы инновациями, как технологическими, так и социальными, а с другой - привнести в деятельность мирового сообщества свое видение происходящего, основанного на опыте европейской цивилизации. Это качество делает их особенно привлекательными с точки зрения эффективности и адаптивности действий, которые они предлагают при решении того или иного вопроса развития.
По мнению ряда экспертов (3, 4), государство теряет управленческие функции в пределах собственной национальной экономики, по крайней мере управление экономическим могуществом перемещается в сторону международных организаций. Становится очевидным, что экономика больше не управляется и не организуется только в национальных рамках. Но это не означает конца государственности - национализм и принадлежность территории государству по-прежнему остаются превалирующими факторами.
В условиях глобализации все более острым становится вопрос о суверенитете государства. Как известно, ст. 2(1) Устава ООН утверждает, что сама эта организация основана на принципе суверенного равенства всех государств-членов. Однако целый ряд исследователей считают, что появляются вызовы суверенитету. Так, с окончанием холодной войны Советский Союз стал «бывшей сверхдержавой», Россия унаследовала его формальный статус, включая членство в Совете Безопасности, но было создано 14 новых государств. Югославия распалась на 6 государств. Эритрея отделилась от
Эфиопии. Из этого делается весьма сомнительный вывод, что были ослаблены нормы, относящиеся к границам, и созданы предпосылки к новым напряженностям. Второй вызов, по их мнению, заключается в расширении интерпретации угроз международному миру и безопасности (5).
Со вторым тезисом можно согласиться, но первый вызывает серьезные сомнения. И здесь речь идет уже не только о суверенитете, а о более широком явлении - применении силы в международных отношениях. Не случайно приход глобализации сопровождался группированием НПО между тремя мировыми центрами, не только располагающими ресурсами и влияющими на их распределение, но и на содержание их деятельности -это Всемирная торговая организация, Всемирный банк и НАТО. И как бы друзья НАТО ни защищали позицию Североатлантического блока, совершенно очевидно, что в течение второй половины 90-х и первой половины нового десятилетия отдельными членами или НАТО в целом грубо нарушались нормы международного права. Международные НПО, работающие на деньги НАТО, естественно, обосновывали агрессию изменившейся обстановкой, требующей применения новых норм международного права, но возникает вопрос, на который нет ответа: а кто мешал их изменить, прежде чем использовать военную силу в интересах отдельных групп заинтересованных компаний?
Состояние вопроса с суверенитетом и неприменением силы в международных отношениях методологически способствует разделению изучения деятельности НПО в условиях глобализации на два различных направления: общие, стратегические вопросы развития и современные, текущие задачи, без которых нельзя двигаться дальше. Вообще в мире насчитывается более 50 тыс. НПО, однако из них только 36 тыс. в 165 странах проявляют себя как имеющие конкретное местонахождение, сферу деятельности и возможность ее добровольно осуществлять. Из них 1 500 акцентируют свою деятельность на правах человека и устойчивом развитии. Эти организации, хотя они могут активно участвовать в текущих событиях и проблемах, скорее нужно отнести к первому направлению деятельности, так как они занимаются вопросами, которые будут решаться десятилетиями, хотя некоторые из них вовлечены в конкретные текущие проблемы (6).
/
Европейские НПО в рамках национальной политики государств-членов Европейского союза ведут масштабную работу по ликвидации бедности, голода и гуманитарной помощи. Практическая деятельность в этом направлении охватывает десятки развивающихся стран. Другие НПО, которые тоже базируются в Европе, специализируются на научных исследованиях, направленных на оказание содействия университетам и политическим кругам, работающим зачастую по тем же проблемам, но в сфере пропаганды или идеологии (7).
К первому направлению, т.е. к изучению фундаментальных проблем развития, следует также относить деятельность НПО, изучающих проблемы создания гражданского общества (8). Следует обратить внимание на уверенность некоторых российских оптимистов в том, что якобы такое общество уже существует на Западе, а в России его лишь предстоит создавать. В эту волшебную сказку верит все меньше и меньше людей, но проблема существует, и ею следует серьезно заниматься.
Наибольших усилий во внутренней политике требует блок социальных проблем, и глобализация, несомненно, повлечет за собой необходимость более широкого вовлечения в их решение неправительственных организаций. Их деятельность уже в значительной мере посвящена социальным вопросам, но она носит фрагментарный характер и в целом не может принести значительных результатов в глобальном масштабе, потому что не является следствием проведения скоординированной политики, проводимой из одного центра управления.
Это относится и к конкретным прикладным направлениям деятельности, и к фундаментальным, жизненно важным для мирового сообщества тенденциям развития. Европейские международные НПО в полной мере несут в себе эти закономерности. Так, из 19 международных организаций, играющих ключевую роль в оказании помощи инвалидам, три являются международными межправительственными организациями ООН - Программа развития ООН, Всемирная организация здравоохранения, Международная организация труда, - две американскими, одна американобританской МНПО, остальные 13 - организациями европейских стран, деятельность значительной части которых направлена на оказание помощи развивающимся странам (9).
Одной из важных сторон глобализации все больше становится мобильность рабочей силы. Весть о том, что развитым странам в ближайшие годы потребуется несколько сот тысяч работников информационного сектора из развивающихся стран, в основном из Южной Азии, вызвала в регионе эйфорию. Между тем правовые стороны перемещения рабочей силы в таких масштабах еще ожидают своего решения. Например, канцлер Шрёдер заявил, что люди, которые будут допущены в Европейский союз, получат те же права и будут нести ту же ответственность, что и принадлежащие к странам ЕС граждане в зависимости от времени пребывания (10). Это очень щедрое обещание, которое будет непросто реализовать, и часть соответствующей работы ляжет на плечи НПО.
В значительной мере разрозненной и подпитываемой самыми разными источниками финансовых ресурсов остается помощь развитию как важная компонента внутренней политики развитых европейских государств. Часть НПО получает средства на эти цели из США, например из Агентства международного развития. По этому каналу финансовые ресурсы НПО получают под лозунгом помогать «сообществам, организациям и индивидуалам строить партнерство, придерживаться идей, работать вместе, чтобы уменьшить бедность» (11). Такими европейскими НПО являются Институт по изучению развития (Суссекс, Великобритания), Ресурсы экономического роста (Бристольский университет, Великобритания), Центр Юга (Женева, Швейцария) и ряд других. Конечно, Агентство международного развития щедро оплачивает только усилия, направленные на создание выгодных и комфортных условий для деятельности американских ТНК в развивающихся странах, и британские ТНК разделяют интересы их партнеров-конкурентов. Но тем не менее эта деятельность в той или иной мере содействует развитию в тех регионах, одновременно закладывая соответствующие благоприятные для плательщика политические условия.
В контексте развития представляет интерес образовательная программа «Международное развитие и социальные изменения», получившая название по названию Факультета международного развития, коммьюни-ти и окружающей среды (IDCE Program). Идеологом программы является университет Кларка (Массачуссетс, США), а в Европе ее продвигают НПО
I
«Женский форум» (Стокгольм, Швеция) и Европейский центр Кларка (Люксембург). Главной идеей программы является основополагающее развитие (grassroots development), стержнем которого, по мнению авторов проекта, должно стать возросшее понимание глобальной взаимозависимости с реализацией вызовов глобализации и воздействием на мировое сообщество управления природными ресурсами (11). За этими туманными фразами просматривается смена правил игры в области международных отношений, а в каком направлении - следует из действий основных игроков на рубеже двух столетий.
Важным направлением национальной политики ведущих государств Европы является политика в области охраны окружающей среды, которая не сводится к решению технических или технико-экономических вопросов, а имеет мощную составляющую в стратегии конкуренции и гиперконкуренции в глобальном масштабе. Целая армия международных и национальных неправительственных организаций вовлечена в решение проблемы охраны окружающей среды, но прежде чем рассматривать их деятельность, необходимо кратко проанализировать взгляд европейских экспертов на современный этап проблемы.
Профессор Института экологии при Берлинском техническом университете Харалд Кёхл (12), демонстрируя философскую методологию в исследовании современных подходов к решению экологической проблемы, считает, что они могут быть сведены к двум основным - прагматическому, согласно которому, собственно, и принимаются конкретные шаги по улучшению окружающей среды, и философско-религиозному, согласно которому вводится неопределенность в меру зависимости человеческого общества от природных ресурсов и в связь между природоохранными мероприятиями и интересами субъектов, загрязняющих среду. В конечном итоге это позволяет строить обоснование тех или иных действий, приводящих к ухудшению качества среды, в широком диапазоне толкования ответственности за загрязнение окружающей среды, т.е. перекладывать ее на плечи других субъектов, а значит, присваивать себе чужой капитал, не неся за это никакой ответственности. Классический пример -протокол Киото, который не был подписан США, являющимися крупнейшим в мире загрязнителем окружающей среды.
НПО занимают важное место в процедурах контроля за состоянием окружающей среды, и, по видимому, эта задача будет закреплена за ними в распределении экономических функций по мере дальнейшего углубления процесса глобализации. В настоящее время свыше 500 представителей международных организаций вовлечены в процедуры наблюдения за состоянием среды, и около половины из них - сотрудники неправительственных организаций (13).
Следует отметить, что НПО, как правило, действуют на средства, выделяемые из государственных либо частных источников, которые контролируют направленность расходования средств, исходя из определенных политических установок и экономических интересов. Вместе с тем международные и национальные НПО стремятся иметь репутацию независимых организаций, и потому нередко проводят соответствующую политику. Так, 64 НПО, в основном из европейских стран, настаивают на том, чтобы нефтяные компании, участники проекта «Баку - Тбилиси - Джей-хан», известного своей экономической несостоятельностью и политической насыщенностью, прежде чем начинать строительство, гарантировали рентабельность использования «свободных общественных денег», тех же самых, на которые осуществляют свою деятельность НПО (14).
В деятельности европейских НПО есть еще несколько направлений, весомых во внутренней политике государств, которая сама подвергается объективным изменениям в процессе глобализации. К таким направлениям следует отнести национальную политику и интеграцию, отношение к военным инициативам США, конкуренцию в технологической сфере социальные вопросы - здравоохранение и образование.
Европейский союз является уникальным интеграционным объединением, служащим для изучения и подражания многими регионами мира. Это совсем не уменьшает число проблем, с которыми приходится сталкиваться ЕС с обострением конкуренции на всех уровнях. Не все страны, которые стремятся присоединиться к ЕС, способны оценить свое будущее, присоединившись к Союзу. Потом бывает уже поздно. Например, присоединение Португалии к ЕЭС привело к существенному изменению структуры производства, ее обеднению. Так, экономика страны стала функционировать в основном за счет аграрного сектора и туризма. Этого нельзя сказать о ев-
/
ропейских лидерах. Например, Великобритания вступила в Общий рынок, когда посчитала наиболее целесообразным. Из всех членов ЕС она является единственной страной, которая сохранила национальную валюту. А новые страны Восточной Европы будут делать то, что им скажут. Такова суть дифференциации членства. В завуалированной форме острые проблемы национальной политики раскрываются в научных аспектах деятельности НПО, но трудно ожидать, чтобы эти вопросы стали их функциями при распределении между государством, ТНК и НПО.
Новая стратегия НАТО, принятая в Вашингтоне в 1999 г., была поддержана всеми странами-членами ЕС. Это не означает, что их этически не шокируют методы, применяемые партнером по НАТО в сфере международных отношений. Но ведущие страны ЕС тоже имеют ТНК и склонны защищать их интересы. При этом есть два обстоятельства: во-первых, при развязывании военного конфликта в большинстве случаев речь идет об интересах именно американских ТНК, во-вторых, европейские страны проявляют значительно большую гибкость и в XXI столетии склонны использовать иные средства для достижения своих целей, которые кстати представляются на практике более эффективными. Все это является предметом анализа ряда европейских НПО, которые ведут исследования в рамках университетов или сами являются научно-исследовательскими организациями.
Ярким проявлением монополистической конкуренции явилась Шестая рамочная программа ЕС в области технологий, которая была принята в ноябре 2002 г. и обойдется налогоплательщикам в 17,5 млрд. евро. Она призвана качественно повысить технологический уровень стран ЕС посредством новых технологий, конкурирующих с американскими и японскими. Речь идет о новых НИОКР и коммерциализации, значительную роль в которой призваны оказать специализированные НПО.
Деятельность НПО европейских стран в области здравоохранения и образования направлена в основном на совершенствование соответствующих отраслей народного хозяйства развивающихся стран, т.е. подпадает под те направления политики государства, которые предусматривают национальное участие в развитии и одновременно призваны гарантировать экономические и политические интересы страны, которая оказывает содей-
ствие развитию. Этими направлениями деятельности занимаются многие европейские НПО, и их участие в развитии имеет формы, выгодно отличающие их от тех, которые использует заокеанский партнер, чтобы навязать свое видение трактовок мирового развития.
Подводя итоги краткому рассмотрению деятельности национальных и международных неправительственных организаций в области разработки и проведения внутренней политики европейских стран, следует отметить, что уже можно выделить направления внутренней политики, в которых НПО играют заметную роль. Это вопросы участия государства в формировании устойчивого развития стран, которые имеют недостаточно высокие экономические показатели, разработки и реализации национальной и международной экологической политики, частью которой является проводимый НПО мониторинг окружающей среды, исследований в области использования военной силы в современных международных отношениях, дальнейшего углубления экономической и политической интеграции как в региональных, так и в глобальных масштабах. Начавшийся процесс глобализации позволяет увидеть намечающиеся тенденции распределения функций между государством, ТНК и НПО, и уже сложившееся распределение отражает их объективный характер. В целом можно сделать вывод, что за НПО лежит большое будущее во многих аспектах - аккумулирование общественного капитала, рост занятости, реальное влияние на развитие, участие в решении острейших социальных проблем.
Список литературы
1. Осьмова М.Н. Государство в эпоху глобализации //Глобализация мирового хозяйства и эволюция экономической роли государства/Под ред. Кулакова М.В. и Осьмовой М.Н.- М., Теис, 2001. - С. 5-9.
2. Субботин А.К. Границы рынка глобальных компаний. - М.: УРСС, 2004. - С. 178-181.
3. Joo Hyoung Ji. Globalization and the Nation-State: Dialectical and Contradictory Internationalization. http://www/.lancs.ac.uk/ postgrad/jijh/writing/article/globalns.htm.
4. Hirst P., Thompson G. Globalization and the Future of the Nation State // Economy and Society. -N.Y, 1995. - Vol. 24. - P. 409-442.
5. The Responsibility to Protect. International Commission on Intervention and state Sovereinity. http://www.dfait-maeci.gc.ca.iciss-ciise/01_Sec-tion_A-en.asp.
6. Virtual Library: International Affairs Rersour-ses. Nongovernmental Organizations. http:// www.etown.edu/vl/ngos.html.
I
7. Non-Governmental Organizations Research Guide. Public Documents & Maps Guide, Duke University, Perkins Library. http://docs.lib/ guke.edu/igo/guides/ngo.
8. Judge A. NGOs and Civil Society: Some Realities and Distortions the Challenge of necessary - to - Governance Organizations (NGOs). Union of International Associations, 1994, December. http://www.globalpolicy.org/ngos/ role/intro/ def/2000/civso.htm.
9. Key International Development Organizations - Inclusive of People with Disabilities. Mobility international USA. http://www.miusa. org/publications/keyiddorgs.htm.
10. Zaidi S.H. Globalization and mobility labour. Dawn the Internet Edition. http:// dawn.com/2000/12/18/ebr15.htm.
11. International Development and Social Change. Clark University Academic Catalog. http:/ www.mba.clarku.edu/academiccatalog/program. cfm?id=18&m=1.
12. Kehl H. Conventional Concepts of Nature vs. Pragmatic Conservation: An Irreconcilable Conflict? http: / www.agnos-online.de/kehl_ iserlohn_engl.htm.
13. Observers from UN. IGOs and NGOs. http:/ unfccc.int/session/97oct/obsalph.htm.
14. Европейские неправительственные организации возражают против строительства трубопровода «Баку - Тбилиси - Джейхан». Баку: Медиа-Пресс, 3 августа 2002 г.
