CC BY
86
Гатауллин Зюфяр Шакирович
кандидат юридических наук, доцент, Казанский (Приволжский) федеральный университет (e-mail: zufar.gataullin@mail.ru)
Международные акты об уголовном преследовании терроризма
В статье рассмотрены основные документы международного характера, направленные на противодействие террористической деятельности как наиболее опасному проявлению посягательств на безопасность в глобальном масштабе. Дана общая характеристика модельных кодексов (уголовного и уголовно-процессуального) стран СНГ, которые устанавливают специфические формы уголовного преследования терроризма.
Ключевые слова: терроризм, уголовное наказание, уголовное преследование, конвенция, соглашение, модельный кодекс.
Z.Sh. Gataullin, Candidate of Law, Assistant Professor, Kazan (Volga) Federal University; e-mail: zufar.gataullin@mail.ru
International acts of criminal terrorism prosecution
In article the main documents of the international character directed to counteraction of terrorist activity as most dangerous manifestation of infringement of safety on a global scale are considered. The general characteristic of Model codes (criminal and criminal procedure) of CIS countries which also establish specific forms of criminal prosecution of terrorism is presented.
Key words: terrorism, criminal sanction, criminal prosecution, convention, agreement, model code.
В настоящее время терроризм стал опаснейшим глобальным явлением, препятствующим нормальному развитию международных отношений, дестабилизирующим безопасность многих регионов и целых стран. На уровне национальных правовых систем вопросы борьбы с этим негативным явлением находятся в сфере внимания ученых [1, с. 152-156; 2, с. 140-145]. Вместе с тем очевидно, что в рамках одного государства с преступлениями террористической направленности бороться затруднительно.
По свидетельству специалистов, на уровне международного сотрудничества в борьбе с международным терроризмом правовая база начала складываться еще в 30-х гг. XX столетия [3], на уровне ООН по вопросам уголовного преследования по делам о терроризме за последнее время были приняты ряд важнейших деклараций, таких как Декларация и План действий специальной конференции по Афганистану под эгидой Шанхайской организации сотрудничества 2009 г.; Панамская декларация [по вопросу о международном сотрудничестве в борьбе с терроризмом и организованной транснациональной преступностью] 2008 г; Декларация Уагадугу [по итогам работы Четвертой Конференции министров юсти-
ции франкоязычных стран Африки] 2007 г.; Санто-Домингская декларация, принятая на Конференции министров по вопросу о международном сотрудничестве в борьбе с терроризмом и транснациональной организованной преступностью (Санто-Доминго, 19-22 марта 2007 г.); Бухарестская декларация о международном сотрудничестве в борьбе с терроризмом, коррупцией и транснациональной организованной преступностью 2006 г., и другие акты международного права, регулирующие вопросы противодействию терроризму.
К примеру, в положениях, изложенных в Декларации о мерах по ликвидации международного терроризма, принятой резолюцией 49/60 Генеральной Ассамблеи от 9 декабря 1994 г. [4], заявлено: безоговорочное осуждение актов, методов и практики терроризма (ч. 1); запрет оправдания преступных актов, направленных на создание условий терроризма (ч. 3); воздержание от организации террористической деятельности и содействия ей (п. «а» ч. 5); обеспечение уголовного преследования и выдачи террористов (п. «Ь» ч. 5). Как видно, в конвенциальных положениях установлены, наряду с уголовно-правовыми, и уголовно-процессуальные средства противодействия терроризму.
93
Осознанность международным сообществом опасности терроризма подтверждается значительным количеством правовых документов: было принято 16 соглашений под эгидой ООН (в частности, Протокол, дополняющий Конвенцию о борьбе с незаконным захватом воздушных судов; Конвенция о борьбе с незаконными актами в отношении международной гражданской авиации; Конвенция о взаимной правовой помощи и выдаче в целях борьбы с терроризмом; Международная конвенция о борьбе с актами ядерного терроризма; Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма и ряд других международных конвенций, имеющих непосредственное отношение к регулированию противодействия терроризму; как видно, каждая из этих конвенций (протоколов) направлена на различные стороны террористической деятельности международного масштаба).
Эксперты отмечают наиболее важный международный документ, регулирующий уголовное преследование по делам о терроризме, под названием «Глобальная контртеррористическая стратегия» [5, с. 68-84]. Она была принята 8 сентября 2006 г. государствами - членами ООН. К ней прилагался План действий, назначение которого - укрепление национальных, региональных и международных усилий по борьбе с терроризмом. Это свидетельствует об объединении усилий международного сообщества в борьбе с терроризмом.
В Плане действий, представленном в приложении к Резолюции 60/288 Генеральной Ассамблеи ООН, в первом разделе «Меры по устранению условий, способствующих распространению терроризма», определены следующие задачи: содействовать успешному предотвращению и мирному урегулированию затянувшихся неурегулированных конфликтов (п. 1); запрещение по закону подстрекательства к совершению террористического акта или актов и недопущение такого поведения (п. 4).
Уголовное преследование по делам о терроризме на уровне Европы осуществляется Советом Европы,который,являясь региональной организацией, способствует выполнению резолюции Совета Безопасности ООН 1373 (2001) [6] и служит форумом по обсуждению и принятию региональных стандартов, обмену опытом и оказанию государствам - членам Организации помощи в совершенствовании их контртеррористических мер.
Среди внушительного перечня международно-правовых актов по борьбе с терроризмом, при-
нятых Советом Европы, можно выделить наиболее важные. Так, Конвенция о предупреждении терроризма 2005 г. с целью повышения эффективности существующих международно-правовых актов по борьбе с терроризмом и активизации усилий входящих в Совет Европы государств по предупреждению терроризма определяет: установление уголовного наказания за подготовку террористических актов (ст. 7), подстрекательство (ст. 5), вербовку (ст. 6) и обучение людей. Она устанавливает правовые основы возможности развития сотрудничества по предупреждению терроризма на национальном и международном уровнях (ст. 4), международное сотрудничество стран, входящих в организацию по уголовному преследованию терроризма (ст. 17-22) [7]. В указанных положениях предусмотрены обязательства стран усилить уголовную ответственность за террористическую деятельность в национальных законодательствах. Кроме того, определение приоритетов и акцентов на международном сотрудничестве позволяет обеспечить помощь в уголовном преследовании на межгосударственном уровне.
Европейская конвенция о борьбе с терроризмом [8] направлена на обеспечение эффективного содействия по экстрадиции террористов. Помимо этого в ней перечислены преступления, которые страны обязуются не рассматривать как политические, либо связанные с политикой, либо совершенные по политическим мотивам преступления особой тяжести: угон воздушного судна, похищение людей и захват заложников, использование бомб, гранат, ракет, писем или посылок с взрывчатыми веществами; любые акты насилия, покушения на жизнь, физическую неприкосновенность или свободу людей. Одним из условий, по нашему мнению, важным для обеспечения прав и свобод личности, является отсутствие у страны обязанности экстрадиции лиц с возможным их привлечением к ответственности или наказания на основании расы, религиозной принадлежности, национальности или политических взглядов. Кроме того, еще один иммунитет установлен в виде возможного отказа в выдаче лица в страну, в которой оно может быть подвергнуто смертной казни, пыткам или пожизненному заключению без права досрочного освобождения.
Другим документом является Конвенция об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности и финансировании терроризма [9]. Ее значение выражается в том, что она впервые устанав-
94
ливает не только меры по противодействию и предупреждению терроризма, но и меры борьбы с отмыванием денег и финансированием терроризма (ст. 9 и 13), предусматривает конфискацию доходов от преступной деятельности (ст. 3, 23-26), международное сотрудничество подразделений финансовой разведки (ПФР) по приостановлению подозрительных операций (ст. 47).
Положения данной Конвенции устанавливают возможность обмена и оперативного доступа к финансовым данным или к информации об активах преступных организаций, в том числе террористических групп, что позволяет осуществлять эффективные превентивные и репрессивные меры и в конечном счете определять лучший способ остановить террористическую деятельность, поскольку Конвенция содержит механизм обеспечения ее надлежащего осуществления подписавшими ее странами.
Государства - члены Шанхайской организации сотрудничества, будучи глубоко обеспокоенными эскалацией терроризма, который представляет угрозу международному миру и безопасности, территориальной целостности государств, развитию дружественных отношений между государствами, а также осуществлению основных прав и свобод человека, развивая положения ранее принятой Шанхайской конвенции о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом от 15 июня 2001 г. и Концепции сотрудничества государств - членов Шанхайской организации сотрудничества в борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом от 5 июля 2005 г., осознавая, что только совместными усилиями можно добиться эффективного предупреждения терроризма и борьбы с ним, с целью повышения эффективности сотрудничества против терроризма 16 июня 2009 года в г. Екатеринбурге заключили Конвенцию Шанхайской организации сотрудничества против терроризма [10].
В ст. 9 этой Конвенции к преступлениям террористического характера отнесены террористический акт (п. 1 ч. 1); создание преступной группы, незаконного вооруженного формирования, банды, преступного сообщества для совершения террористического акта (п. 3 ч. 1); публичные призывы к терроризму или публичное оправдание терроризма (п. 4 ч. 1); вербовка или иные способы привлечения лиц для участия в подготовке либо совершении террористического акта (п. 5 ч. 1); подготовка лиц для совершения или содействия в совершении (п. 6 ч. 1); участие в террористической органи-
зации (п. 7 ч. 1); финансирование терроризма, т.е. сбор либо предоставление средств или финансовых услуг, заведомо предназначенных для финансирования деятельности по организации, подготовке и совершению терроризма (п. 8 ч. 1); обеспечение лиц оружием, взрывчатыми веществами и другими средствами для совершения преступлений терроризма (п. 9 ч. 1); предоставление лицам, подозреваемым или обвиняемым в совершении терроризма, укрытия, финансовой помощи и содействия в побеге, а также дача ложных показаний в отношении их (п. 10 ч. 1).
Кроме глобальных международных соглашений и конвенций, отдельного внимания заслуживает международное нормотворчество на уровне стран СНГ [11]. Так, Модельный закон о противодействии терроризму, принятый постановлением от 3 декабря 2009 г. № 33-18 на тридцать третьем пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств -участников СНГ [12], регулируя вопросы уголовного преследования по делам о терроризме в пространстве СНГ, устанавливает, что глава государства или правительство государства: определяют основные направления государственной политики в области противодействия терроризму; перечень и компетенцию органов исполнительной власти в области противодействия терроризму, в том числе органов, осуществляющих борьбу с терроризмом; принимают решение в установленном законодательством государства порядке об использовании за пределами территории государства вооруженных сил и подразделений специального назначения для борьбы с террористической деятельностью, осуществляемой против государства либо граждан государства или лиц без гражданства, постоянно проживающих в государстве; организуют разработку и осуществление мер по предупреждению терроризма и минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма; организуют обеспечение деятельности органов исполнительной власти, органов исполнительной власти административно-территориальных образований государства и органов местного самоуправления по противодействию терроризму необходимыми силами, средствами и ресурсами.
Согласно ст. 4 Модельного закона в целях обеспечения координации деятельности государственных органов, осуществляющих противодействие терроризму, в соответствии с решениями государственных органов власти может создаваться общегосударственная анти-
95
террористическая комиссия, указания которой обязательны для исполнения. На комиссию возлагается решение следующих основных задач: выработка предложений (п. «а» ч. 5); координация деятельности по противодействию терроризму (п. «б» ч. 5); разработка мер по противодействию терроризму, устранению его причин (п. «в» ч. 5); участие в международном сотрудничестве в области противодействия терроризму (п. «г» ч. 5); осуществление сбора и анализа информации о состоянии и тенденциях терроризма на территории государства (п. «д» ч. 5); утверждение разрабатываемых положений о порядке организации и деятельности антитеррористических подразделений (п. «е» ч. 5); подготовка предложений по обеспечению социальной защиты физических лиц, осуществляющих борьбу с терроризмом и (или) привлекаемых к этой деятельности, а также по социальной реабилитации физических лиц, пострадавших от актов терроризма (п. «ж» ч. 5).
В содержании ст. 177 Модельного уголовного кодекса определено понятие терроризма: совершение взрыва, поджога или иных действий, создающих опасность гибели людей, причинения значительного имущественного ущерба либо наступления иных общественно опасных последствий, если эти действия совершены в целях нарушения общественной безопасности, устрашения населения либо оказания воздействия на принятие решений органами власти, а также угроза совершения указанных действий в тех же целях, - тяжкое преступление.
Согласно положениям Особенной части Модельного уголовного кодекса к преступлениям террористического характера относятся: нападение на лиц или учреждения, пользующиеся международной защитой (ст. 110) [13]; терроризм (ст. 177); захват заложника (ст. 178); угон или захват воздушного судна, водного судна либо железнодорожного подвижного состава (ст. 181); организация незаконного военизированного формирования (ст. 183); насильственный захват или удержание государственной власти (ст. 294); публичные призывы к насильственному изменению конституционного строя (ст. 295); террористический акт, убийство государственного или общественного деятеля, совершенное с целью прекращения его политической деятельности (ст. 298).
Модельный уголовно-процессуальный кодекс [14] по вопросам уголовного преследования по делам о терроризме дает определение уголовного преследования как процессуальной деятельности, осуществляемой сторо-
ной обвинения в целях установления деяния, запрещенного уголовным законом, и совершившего его лица, виновности последнего в совершении преступления, а также для обеспечения применения к такому лицу наказания или других принудительных мер (п. 23 ст. 10). При этом Модельный УПК относит к органам предварительного расследования не только дознавателя, руководителя органа дознания; следователя, но и прокурора, принявшего уголовное дело к своему производству (п. 32 ст. 10). Как видно, в отличие от УПК РФ, модельный УПК относит прокурора к органу предварительного расследования. Орган дознания, дознаватель, следователь, прокурор, получив сведения о готовящемся или совершенном деянии, являющем признаки преступления, либо непосредственно обнаружив соответствующее происшествие, обязаны в пределах своей компетенции немедленно возбудить производство по уголовному делу и приступить к его расследованию (ч. 1 ст. 31). Следовательно, по модельному УПК прокурор сохранил полномочия по возбуждению уголовного дела, об этом свидетельствуют положения в ч. 1 ст. 44: «Прокурор, следователь, дознаватель обязаны в пределах своей компетенции возбудить производство по уголовному делу при наличии оснований полагать, что было совершено деяние, являющее признаки преступления», данную позицию усиливают положения ст. 84: «...в ходе досудебного производства по уголовному делу прокурор, обеспечивая осуществление обвинения, уполномочен возбуждать уголовное дело» (п. 1 ч. 1). Кроме того, прокурор уполномочен лично расследовать уголовное дело в полном объеме, принимая в ходе предварительного следствия необходимые решения и осуществляя следственные и другие процессуальные действия в соответствии с положениями модельного УПК (п. 2 ч. 1), а также осуществлять процессуальное руководство расследованием по уголовным делам, которые расследуются нижестоящим прокурором, следователем и дознавателем (п. 3 ч. 1). Он также вправе поручать расследование уголовного дела группе следователей, формировать ее состав и возглавлять группу следователей (п. 5 ч. 1), давать нижестоящему прокурору, следователю и дознавателю письменные указания о расследовании происшествий, об избрании, изменении или отмене меры пресечения, квалификации деяния, содержании обвинительного акта, принятии решений и осуществлении следственных и других процессу-
96
альных действий (п. 7 ч. 1), выдвигать перед судом обвинение против обвиняемого (п. 13 ч. 1). Следователь в отдельных случаях обязан в соответствии со ст. 84 обратиться к прокурору с представлениями: об избрании в отношении обвиняемого ареста в качестве меры пресечения и о продлении срока его содержания под стражей; о продлении срока пребывания лица в положении обвиняемого; об отказе от уголовного преследования обвиняемого, а также с другими представлениями, предусмотренными Модельным УПК (п. 24 ч. 4), выполнять законные указания прокурора (п. 25 ч. 4).
Подследственность уголовных дел по терроризму согласно ст. 234 Модельного УПК определяется следующим образом: предварительное следствие производится следователями прокуратуры по делам о преступлениях, предусмотренных следующими статьями Модельного уголовного кодекса: ст. 177 «Терроризм»; ст. 178 «Захват заложников»; следователями органов внутренних дел: ст. 110 «Нападение на лиц или учреждения, пользующиеся международной защитой»; следователями орга-
1. Зайцев О.А. О реализации современной уголовно-процессуальной политики Российской Федерации // Пробелы в рос. законодательстве. 2012. № 5. С. 152-156.
2. Епихин А.Ю. Основные направления уголовной политики России на современном этапе //Вестн. Удмурт. ун-та. Сер.: Экономика и право. 2012. № 2-3. С. 140-145.
3. Нигматуллин Р.В. Тенденции развития международно-правовой базы борьбы с международным терроризмом // Проблемы противодействия преступности в современных условиях: материалы междунар. науч.-практ. конф., 16-17 окт. 2003. Уфа, 2003. Ч. I.
4. Декларация о мерах по ликвидации международного терроризма: принята 9 дек. 1994 г. Резолюцией 49/60 на пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН //Действующее международное право. М., 1997. Т. 3. С. 90-94.
5. Русинова В.Н. Достучаться до Совета Безопасности ООН: санкционные списки и обязательства государств по защите прав человека в решениях международных судебных и квазисудебных органов // Международное правосудие. 2017. № 1. С. 68-84.
6. Резолюция 1373 (2001): принята Советом Безопасности на 4385-м заседании 28 сент. 2001 г. URL: http://www.un.org/russian/ documen/scresol/res2001/res1373.htm
нов государственной безопасности: ст. 183 «Организация незаконного военизированного формирования»; ст. 294 «Насильственный захват или удержание государственной власти»; ст. 295 «Публичные призывы к насильственному изменению конституционного строя».
По завершении расследования уголовного дела о терроризме следователь направляет материалы уголовного дела с обвинительным заключением прокурору для проверки, контроля и последующего утверждения. В срок до 5 суток со дня поступления дела с обвинительным заключением прокурор вправе путем вынесения своего постановления исключить из формулировки обвинения отдельные пункты, квалифицировать преступление в соответствии с законом, предусматривающим в сравнении с квалификацией по обвинительному заключению на менее тяжкую ответственность, и с этими изменениями утвердить обвинительное заключение либо возвратить дело следователю со своими указаниями для дополнительного следствия или пересоставления обвинительного заключения.
1. Zaitzev O.A. On realization of modern criminal procedure policy of the Russian Federation // Gaps in the Russian legislation. 2012. № 5. P. 152-156.
2. Epikhin A.Yu. The main directions of criminal policy of Russia at the present stage // Bull. of the Udmurt university. Ser.: Economy and law. 2012. № 2-3. P. 140-145.
3. Nigmatullin R.V. Tendencies of development of international legal base of fight against the international terrorism // Crime counteraction problems in modern conditions: proc. of the intern. sci. and practical conf., Oct. 16-17, 2003. Ufa, 2003. Pt. I.
4. The declaration on measures for elimination of the international terrorism: accepted on Dec. 9, 1994 by the resolution 49/60 at the plenary session of the United Nations General Assembly // Operating international law. Moscow, 1997. Vol. 3. P. 90-94.
5. Rusinova V.N. To reach the UN Security Council: sanctions lists and obligations of the states for human rights protection in decisions of the international judicial and quasi-judicial bodies // International justice. 2017. № 1. P. 68-84.
6. The resolution 1373 (2001): adopted by Council of Safety at the 4385th meeting on Sept. 28, 2001. URL: http://www.un.org/russian/ documen/scresol/res2001/res1373.htm
97
7. Конвенция Совета Европы о предупреждении терроризма (CETS): заключена в г. Варшаве 16 мая 2005 г. //Собр. законодательства РФ. 2009. № 20. Ст. 2393.
8. Протокол о внесении изменений в Европейскую конвенцию о пресечении терроризма, Страсбург, 15 мая 2003 г. URL: http://conventions. coe.int/Treaty/rus/Treaties/Html/190.htm
9. Конвенция об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности и финансировании терроризма СДСЕ № 198: заключена в г. Варшаве 16 мая 2005 г. URL: http://conventions. coe.int/Treaty/Commun/QueVoulezVous. asp?CL=RUS&CM=8&NT=198
10. Конвенция Шанхайской организации сотрудничества против терроризма: заключена в г. Екатеринбурге 16 июня 2009 г. // Собр. законодательства РФ. 2012. № 1. Ст. 1274.
11. Соглашение о создании Содружества Независимых Государств (Вместе с Протоколом к Соглашению о создании Содружества Независимых Государств, подписанному 8 дек. 1991 г. в г. Минске Республикой Беларусь, Российской Федерацией (РСФСР), Украиной): соглашение заключено в г. Минске 8 дек. 1991 г.; Протокол подписан в г. Алма-Ате 21 дек. 1991 г.) // Содружество. Информ. Вестн. Советов глав государств и правительств СНГ. 1992. Вып. 1.
12. Модельный закон о противодействии терроризму: принят в г. Санкт-Петербурге 3 дек. 2009 г. постановлением 33-18 на 33-ем пленарном заседании о Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ) // Информ. бюл. Межпарламентская Ассамблея государств - участников Содружества Независимых Государств. 2010. № 46. С. 256-283.
13. Об изменениях и дополнениях к Модельному уголовному и уголовно-процессуальному кодексам для государств - участников СНГ по вопросам борьбы с терроризмом: постановление № 33-19 Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ: принято в г. Санкт-Петербурге 3 дек. 2009 г. // Информ. бюл. Межпарламентская Ассамблея государств-участников Содружества Независимых Государств. 2010. № 46. С. 284-286.
14. Модельный уголовно-процессуальный кодекс для государств - участников Содружества Независимых Государств: принят постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств 17 февр. 1996 г.) // Информ. бюл. 1996. № 10.
7. The convention of the Council of Europe on prevention of terrorism (CETS): concluded in Warsaw on May 16, 2005 // Coll. of legislation of the Russian Federation. 2009. № 20. Art. 2393.
8. Protocol on introduction of amendments to the European convention on terrorism suppression, Strasbourg, May 15, 2003. URL: http://conventions.coe.int/Treaty/rus/Treaties/ Html/190.htm
9. The Convention on washing, identification, withdrawal and confiscation of income from criminal activity and financing of terrorism of SDSE № 198: concluded in Warsaw on May 16, 2005. URL: http://conventions. coe.int/Treaty/Commun/ QueVoulezVous.asp?CL=RUS&CM=8&NT=198
10. The Convention of the Shanghai Cooperation Organization against terrorism: concluded in Yekaterinburg on June 16, 2009 // Coll. of the legislation of the Russian Federation. 2012. № 1. Art. 1274.
11. The agreement on creation of the Commonwealth of Independent States (Together with the Protocol to the Agreement on creation of the Commonwealth of Independent States signed on Dec. 8, 1991 in Minsk by Republic of Belarus, the Russian Federation (RSFSR), Ukraine): the agreement is concluded in Minsk on Dec. 8, 1991; the Protocol is signed in Alma-Ata on Dec. 21, 1991 // Commonwealth. Information bull. of Councils of heads of states and governments of the CIS. 1992. First release.
12. The model law on counteraction to terrorism: accepted in St. Petersburg on Dec. 3, 2009 by the Resolution 33-18 at the 33rd plenary session of Inter-parliamentary Assembly of the State Parties of the CIS // Newsletter. Interparliamentary Assembly of the State Parties of the Commonwealth of Independent States. 2010. № 46. P. 256-283.
13. About changes and additions to Model criminal and criminal procedure codes for the State Parties of the CIS on questions of fight against terrorism: resolution № 33-19 of Interparliamentary Assembly of the State Parties of the CIS: accepted in St. Petersburg on Dec. 3, 2009 // Newsletter. Inter-parliamentary Assembly of the State Parties of the Commonwealth of Independent States. 2010. № 46. P. 284-286.
14. The Model code of penal procedure for the State Parties of the Commonwealth of Independent States: accepted by the Resolution of Interparliamentary Assembly of the State Parties of the Commonwealth of the Independent States on Febr. 17, 1996 // Newsletter. 1996. № 10.
98
