CC BY
287
--------- ЭКОЛОГИЯ -----------------
Международное экологическое управление: ключевые вопросы осуществления и перспективы
Е.А. Близнецкая
В статье предпринята попытка дать общее представление о международном экологическом управлении как о процессе, в ходе которого формируется и реализуется глобальная экологическая политика. В ней выделены ключевые движущие и обеспечивающие этот процесс явления, которые, с одной стороны, характеризуют сложившуюся систему управления как чрезвычайно фрагментированную и затратную, с другой - позволяют наметить тенденции ее трансформации.
В преддверии Конференции по устойчивому развитию в Рио-де-Жанейро «РИО+20», которая пройдет в июне 2012 г., активизированы официальные и неофициальные переговорные процессы по вопросу о совершенствовании международного экологического управления, осуществляемого по линии ООН. Сегодня этот вопрос все чаще помещается в контекст изучения глобального управления - так называемой «глобальной экологической политики». Современная активизация межгосударственных переговоров и появление все новых исследований, пытающихся дать объяснение процессам в сфере международного сотрудничества, свидетельствует о распространяющемся понимании того, что наступающий глобальный экологический кризис - это в широком смысле кризис политический и управленческий.
Это утверждение в равной степени справедливо и для глобального экономического кризиса, с той лишь разницей, что экологическая взаимозависимость мира служит основой экономической взаимозависимости и более очевидна. Оба кризиса сигнализируют международному сообществу о реальности материальных пределов глобального
развития и о том, что структуры политического регулирования пока остаются беспомощными в ответе на них. Международное экологическое управление, под которым подразумевается процесс принятия решений и реализации мер международной политики в отношении охраны окружающей среды и природопользования, осуществляемый в рамках международных организаций ООН, становится одной из важнейших областей глобального управления, наряду с регулированием мировой экономики.
Эндрю Харрел еще в 1992 г. открыл главную проблему международного управления окружающей средой. По его мнению, это - несоответствие фрагментированной, анархичной мировой политической системы суверенных государств чрезвычайно сложной и глубоко взаимосвязанной экосистеме Земли1. Из этого он сделал вывод, что успешное решение глобальных экологических проблем потребует более тесной организации политического мира. Опыт последних десятилетий показывает, что трансформация этой сферы под действием объективно существующих экологических вызовов происходит, однако из-за чрезвы-
Близнецкая Екатерина Александровна - аспирантка кафедры мировых политических процессов МГИМО(У) МИД России. E-mail: [email protected]
чайной инертности мировой политической системы картина этого процесса сегодня представляется намного более сложной и неоднозначной. Если исходить от факта продолжающегося глобального «рассредоточения» политической власти, этот процесс не может не затрагивать международного управления, главной характеристикой которого следует считать фрагментированность2.
На примере попыток международного сообщества коллективно решать экологические проблемы, с одной стороны, мы можем наблюдать формирующуюся практику «управления без правительства» на основе многоуровневости, с другой - возникающие вопросы координации и эффективности такого управления. Вопрос о том, как на международном уровне должно осуществляться управление окружающей средой, беспокоит ученых уже не одно десятилетие. Традиционно он рассматривался в рамках неолиберального и неоинституционального направлений исследований, прежде всего в рамках теории режимов3.
Сегодня, как и в середине 1980-х гг., наиболее дискутируемым остается вопросы о том, необходимо ли для эффективного управления учреждение Всемирной организации по окружающей среде или достаточно правильно наладить взаимодействие между существующими институтами и организациями? Каковы оптимальные пути реформирования существующей системы международного экологического управления? Современных авторов, развивающих данную дискуссию, условно можно разделить на два лагеря. Первые, негативно оценивая последствия фрагментации, считают, что международному сообществу следует стремиться к созданию более централизованной и интегрированной системы экологического управления. К ним относится большинство европейских авторов. Вторые полагают, что сложившаяся практика предполагает более гибкий, а подчас - единственно возможный подход к решению экологических проблем либо вовсе указывают на то, что проблема кроется в более фундаментальных причинах, нежели административная неэффективность международных организаций. Этот подход в основном разделяют американские исследователи.
Однако непосвященного в академических дискуссиях о международной экологической политике может смутить та легкость, с которой западные исследователи используют термин «международное (или глобальное) экологическое управление». Возможна ли в анархичной по своей природе политической системе мира эффективная экологическая политика, учитывая ее потенциал устанавливать очень чувствительные для государств и корпораций стандарты природопользования, вводить ограничения на экономическую деятельность и торговлю? Кем и как осуществляется международное экологическое управление и что мешает выполнению поставленных задач? В связи с недостаточным вниманием российских исследователей к темам международной экологической политики и продолжающимися между ними
спорами о существе глобального управления в данной статье будет предложена аналитическая рамка, а также дано объяснение некоторым широко используемым в мировой литературе понятиям.
Подходы к определению управления: международное или глобальное? В зарубежной литературе с примерно одинаковой частотой используются два понятия - международное экологическое управление («international environmental governance») и глобальное экологическое управление («global environmental governance»). В чем разница? Первый вариант используется преимущественно в официальных документах ООН для4:
- обозначения деятельности Организации в экологической сфере;
- координации сотрудничества, выработки политических рекомендаций, проведения исследований;
- обеспечения соблюдения многосторонних договоров (treaty compliance);
- интеграции экологических вопросов в национальные стратегии развития посредством создания потенциала (capacity building) и проектной деятельности организаций системы ООН.
Второй вариант имеет более широкое значение и демонстрирует скорее формирующийся подход к управлению окружающей средой на основе широкого круга акторов, который пока что не имеет организационных рамок (а ООН является просто одним из элементов). Различение глобального и международного уровней управления ставит целью показать многообразие субъектов управления, которые могут действовать независимо от государств и межправительственных организаций. В самом общем виде глобальное экологическое управление в западной литературе понимается как совокупность организаций, политических инструментов, финансовых механизмов, правил, процедур и норм, которые регулируют на международном уровне отношения в сфере глобальной окружающей среды5.
Однако сам тот факт, что в мире огромное количество организаций занимается экологическими вопросами, не означает, что это и есть международное управление. Управление подразумевает существование организующего начала -набора взаимосвязанных между собой структур и организаций, в рамках которых вырабатываются общие согласованные нормы и правила. В современном мире таким началом служит Организация Объединенных Наций, которая является крупнейшим межправительственным форумом. Негосударственные участники в большей степени ориентируются на сотрудничество и партнерство с существующими структурами ООН, нежели создают свои собственные, хотя, конечно, есть и исключения.
Мы будем говорить о международном экологическом управлении, потому как оно представляет каркас для глобального сотрудничества, которое выражается в следующих процессах:
- формирования глобальной устойчивой экологической повестки дня;
- создания и поддержания международных экологических режимов;
- управления взаимосвязанными и часто взаимодействующими между собой организациями;
- активной разработки специальных инструментов, механизмов сотрудничества, позволяющих преодолевать политические и институциональные ограничения;
- распространения управляющего воздействия на все уровни - от глобального до локального.
Подробнее мы остановимся на первых трех явлениях, так как они позволяют дать представление о том, почему международное экологическое управление возможно и кем оно осуществляется. Два последних явления, по сути, являются производными функциями международной правовой, институциональной и идейной инфраструктуры экологического управления.
Окружающая среда как предмет международного управления. Традиционно принято обосновывать необходимость международного управления окружающей средой в связи с глобальными проблемами, которые не могут быть решены на национальном уровне и силами только государства. Однако необходимость сотрудничества имеет более серьезные основания. Глобализированная модель развития человечества буквально «обрекает» на глобальное регулирование антропогенных воздействий на окружающую среду.
Главной характеристикой окружающей среды, а точнее - глобальной экосистемы является ее глубокая взаимосвязанность, неделимость, не признающая ни государственных границ, ни уровней политической организации. Но взаимосвязаны компоненты природной среды не только друг с другом, но и с человеческим обществом. Именно поэтому изменения, постоянно происходящие в обеих средах - природной и социальной - фундаментальным образом влияют друг на друга. В последние несколько десятилетий система отношений «человек -природа» радикально изменилась, биосфера перешла в новое состояние . По мере развития человек вовлекает в хозяйственную деятельность все большие пространства, тем самым «размывая» понятие окружающей среды как дикой природы.
По данным Оценки экосистем на пороге тысячелетия (Millennium Ecosystem Assessment), земли только сельскохозяйственного пользования занимают в настоящее время около 40% поверхности суши. В последние 50 лет люди изменяли природные экосистемы быстрее, чем в какой-либо другой сравнимый по продолжительности период истории. К сегодняшнему дню человек уничтожил или сильно изменил половину продуктивных экосистем суши. Известно, что измененные или искусственные экосистемы намного хуже справляются со своей «работой» в глобальной фабрике по поддержанию и обеспечению жизни. Другими словами, всю большую ценность (в первую очередь, экономическую) приобретают те природные системы, которые отвечают за очистку воздуха и
вод, производства кислорода, поддержание влажности. Критически важным условием развития человечества в этой связи становится поддержание регулирующих и поддерживающих функций природных экосистем.
В частности, если раньше экологический ущерб от антропогенных нарушений экосистем вызывал катастрофы на локальном и региональном уровнях, то сегодня становятся очевидными негативные последствия этих процессов на уровне всего земного шара.
Существуют и обратные связи, когда глобальные процессы приводят к возникновению локальных проблем. Наиболее яркий пример - изменение климата, антропогенный вклад в который выражен двумя процессами-увеличением выбросов парниковых газов и разрушением природных экосистем. Сегодня собрано и проанализировано достаточно данных, свидетельствующих о необходимости скорейшего снижения потребления ресурсов и кардинального пересмотра существующей модели развития. Можно сказать, что наукой уже намечен путь - например, разработаны методики оценки стоимости экосистемных услуг, позволяющие преодолеть «незаметность» природы для рыночной экономики.
В последние годы рассмотрение экосистем как капитала получило свою практическую интерпретацию в аналитических работах Экологического департамента Всемирного банка7. Был разработан показатель «истинных сбережений», корректирующий традиционные макроэкономические показатели, такие, как ВВП и ВНП, с учетом истощения природных ресурсов и ущерба от загрязнений. Эксперты, готовившие доклад ЮНЕП о «зеленой экономике», утверждают, что для перехода к ней необходимо инвестировать в новые отрасли около 2 процентов мирового ВВП ежегодно до 2030 г. за счет перенаправления государственных субсидий и потоков частного капитала. Чуть ранее ЮНЕП издала доклад, в котором доказывается, что сегодняшний уровень развития технологий уже позволяет значительно снизить потребление ресурсов и уровень загрязнений и таким образом «оторвать» экономический рост от потребления ресурсов8.
На современном этапе фиксируемые изменения в окружающей среде пока что признаются управляемыми. Но у международного сообщества есть лишь ограниченное время для преобразования политических институтов с тем, чтобы они смогли «вписать» и направлять развитие в условиях взаимозависимости и пределах глобальной экосистемы. Другими словами, сегодня решение экологических проблем на международном уровне в меньшей степени требует каких-то специфических механизмов. Но крайне необходимыми становятся перемены в существующих экономических и политических моделях регулирования, используемых международными институтами и организациями, и учета ими наибольшего числа вероятных последствий тех или иных решений, имеющих экологическое значение.
Всемирно признанным предметом заботы международного сообщества окружающую среду сделала Стокгольмская конференция 1972 г., которая определила концептуальные и правовые рамки международной экологической политики. В соответствии с ними государства несут главную ответственность за состояние и надлежащее управление окружающей средой. На своей территории государства осуществляют суверенное право распоряжаться богатствами природы и проводить свою экологическую политику. Что касается так называемого «общего достояния» -Мирового океана, атмосферы, то здесь государства должны осуществлять коллективное управление посредством норм международного права и создания международных организаций, которые способствовали выработке общей политики.
Но довольно быстро международная экологическая политика переросла эти рамки. Стремительный рост числа заключенных многосторонних экологических соглашений и активный процесс институционализации международных взаимодействий привели к формированию глобальной экологической повестки, то есть перечня наиболее острых экологических проблем. Данный перечень был составлен на основе предметов регулирования многосторонних природоохранных соглашений и представлен в форме так называемых международно-признанных экологических целей и задач9. Сегодня он выглядит следующим образом:
- борьба с загрязнениями воздуха и обеспечение его качества, остановка разрушения озонового слоя;
- сохранение биоразнообразия;
- достижение рационального использования химических веществ на протяжении их жизненного цикла и экологически безопасных способов управления отходами;
- предотвращение глобальных климатических изменений;
- расширение доступа к надежным и недорогим энергетическим услугам в целях устойчивого развития и увеличение глобальной доли возобновляемых источников энергии в общей структуре энергопотребления;
- экологическое управление;
- сохранение лесов и устойчивое лесопользование;
- охрана качества и ресурсов питьевой воды;
- охрана и устойчивое использование океанов и морей, прибрежных морей и их живых ресурсов;
- обеспечение охраны и устойчивого, комплексного управления наземными экосистемами, в том числе почвами, землепользованием, для предотвращения их деградации и процессов опустынивания.
Многолетнее международное сотрудничество по достижению этих целей показывает, что, несмотря на динамичный процесс глобальных экологических изменений, международную повестку дня можно считать сформированной и устойчивой. Год от года внимание международного сообщества может акцентироваться на нескольких экологиче-
ских проблемах, что проявляется в активизации переговорных процессов по той или иной теме. В последние два г., например, в «топе» экологических проблем находятся вопросы изменения климата, сохранения биоразнообразия, доступа к питьевой воде. Проблемы, представляясь собой лишь последствиями неустойчивых практик природопользования и находясь в центре внимания, в определенный момент времени «тянут» за собой рост внимания к другим целям.
Так, «проблемами-спутниками» переговоров по изменению климата являются темы возобновляемой энергетики, сохранения лесов и управления наземными экосистемами. В разной степени, но все перечисленные выше проблемы, вынесенные в повестку дня, взаимосвязаны друг с другом, однако большинство из них решаются в рамках отдельных экологических режимов, администрирование которых производится отдельными секретариатами. Режимные и институциональные взаимодействия и взаимосвязи сегодня являются одними из самых активно разрабатываемых тем исследований, посвященных международному управлению.
Международные экологические режимы. В соответствии с определением Орана Янга, международное управление заключается в формировании и поддержании международных экологических режимов. Именно в их рамках устанавливаются нормы и правила поведения, а также процедуры принятия решений по специфическим темам10. Режим - это сложная сеть взаимосвязанных учреждений, возникающих вокруг режимообразующих международных экологических соглашений (МЭС) для его поддержания и развития. Прочность режимной модели управления определяется ее способностью обеспечивать выработку решений на многосторонней основе и согласованное применение и развитие международных стандартов11. Международные экологические режимы являются несущими конструкциями, правовой основой экологического управления по конкретным экологическим проблемам, причем не только глобального, но и регионального, национального уровней. Основываясь на озвученном определении режимов как систем управления, добавим, что поддержание режимов является главным, хотя и не единственным драйвером глобальной экологической политики.
Сегодня оформились несколько крупных экологических режимов:
- международный климатический режим;
- режим защиты озонового слоя;
- режим сохранения биоразнообразия;
- режим защиты морей и океанов и режим борьбы с загрязнениями.
Существуют два подхода к определению охвата концепции режимов. Одни авторы называют режимом все нормы и правила, регулирующие конкретную экологическую сферу (комплексный режим), другие используют более узкие рамки, в соответствии с которыми режим задается одним международным соглашением (простой режим)12.
Для тех, кто рассматривает международное экологическое управление как целостный феномен, отличия в подходах не так важны. К тому же на практике обнаруживается, что режимы могут основываться как на одном базовом многостороннем экологическом соглашении (климатический режим), так и на нескольких - так называемом кластере соглашений (например, режим борьбы с загрязнениями составляют три базовые конвенции: Роттердамская - о процедуре согласия в отношении опасных веществ и пестицидов, продажа которых запрещена или ограничена в ряде стран, Базельская- о контроле за перевозкой опасных грузов и Стокгольмская - о стойких органических загрязнениях).
Особенностью международного экологического права является то, что оно считается «мягким»: большинство соглашений содержат нормы и правила рекомендательного для государств характера. Такой подход принят специально для стимулирования широкого участия государств, поощрения сотрудничества и других форм коллективных действий и формирования, таким образом, того или иного международного режима. Особенно этот подход применяется по тем рамочным конвенциям, целью которых является инициирование международного обсуждения проблемы13. Однако эту особенность международного экологического регулирования нельзя считать показателем относительно низкой влиятельности соглашений и соответственно режимов. Все МЭС в разной степени оказывают влияние, например, на мировую экономику.
В первую очередь, речь идет о конвенциях, которые регламентируют торговлю или содержат положения, относящиеся к торговле. Например, введение Монреальским протоколом запрета на торговлю озоноразрушающими веществами со странами, не участвующими в соглашении, позволило практически полностью прекратить их использование14. Что касается Киотского протокола, то его мультипликативное влияние не ограничивается сферой международной торговли. Посредством создания нового рынка - квот на выбросы углерода - климатический режим оказывает серьезное долгосрочное влияние на мировую энергетику.
На основе анализа исследований, посвященных изучению международных экологических режимов, можно выделить ряд индикаторов, оказывающих влияние на эффективность15 в деле решения тех проблем, которые привели к их созданию. Среди них можно выделить внешние и внутренние индикаторы эффективности. К внутренним индикаторам относятся:
- состав участников ключевых режимных соглашений;
- содержание основополагающих принципов режима;
- роль механизмов реализации для достижения соответствия или, проще говоря, контроля по их использованию;
- институционализация режима.
К внешним индикаторам можно отнести гармонизацию (избегание противоречий) с другими международными режимами и полноту реализации соглашений на национальном уровне. Мы сфокусируем свое внимание на двух индикаторах, являющихся ключевыми элементами управления через международные режимы: гармонизации с другими режимами, именуемой чаще режимными взаимодействиями (regime interplay)16 и институциональному оформлению, то есть набору взаимосвязанных организаций, органов ООН, отвечающих за поддержание режима.
Режимные взаимодействия обуславливаются как естественной (природной) взаимосвязью вопросов, которые регулируются в их рамках, так и преднамеренной политикой формирования взаимоотношений между режимами. Как следствие, в процессе развития тот или иной режим начинает затрагивать все большее число тех тем, которые регулируются другим режимом. Например, вскоре после подписания Монреальского протокола обнаружилось, что все озоноразрушающие вещества, в том числе призванные заменить ХФУ - ГФХУ и ГФУ - являются также и парниковыми газами, однако они не были включены в список Киотского протокола. Еще один пример: Киотский протокол стимулировал посадки быстрорастущего (монокультурного) леса для целей поглощения СО2 из атмосферы, однако это работает против целей предотвращения потери биоразнообразия лесов, являющейся ответственностью другого режима -сохранения биоразнообразия.
Что касается конфликтов между торговым и экологическим режимами, то большинство исследователей сходятся во мнении, что они не являются чем-то неизбежным. Главным препятствием гармонизации этих режимов до сих пор служили опасения развивающихся стран, что новые правила будут использованы развитыми государствами как обоснование для экологического протекционизма и создания других нетарифных барьеров. Переговоры по данному вопросу идут в рамках Дохийского раунда, и все больше экспертов склоняются к тому, что в случае успешного завершения самого раунда взаимосвязи между МЭС и правилами ВТО будут налажены.
Есть и позитивные синергетические эффекты динамичного развития экологических режимов. Так, режим борьбы с загрязнениями сформировался и укрепился в результате появления большого числа региональных режимов, которые решали проблемы сходными способами. Таким же образом сформировался режим защиты морей и океанов. Разрешение конфликтов внутри режима и с другими режимами могут содержать нормы самих МЭС в основном посредством координации с другими конвенциями и их секретариатами (процедура разрешения споров детально прописана только в Роттердамской конвенции). Правовые нормы сами по себе не могут обеспечить ни реализации Соглашения, тем более они не предназначены для обеспечения синергии и взаимодополнения режимов. Поддержание и развитие режима после его
оформления является компетенцией секретариатов МЭС, межправительственных организаций, управляющих советов фондов, банков, программ.
Формирование экологических режимов происходит посредством длительных многосторонних переговоров внутри нескольких международных органов с широким участием заинтересованных сторон. Это привело к тому, что с течением времени институциональная основа режимов становится все менее очевидной и все труднее оценить вклад каждого актора в их реа-лизацию17. Поэтому вопрос о взаимодействиях международных институтов для достижения той или иной цели сегодня стоит в центре внимания исследований об экологическом управлении.
Институциональные рамки международного экологического управления. Современное международное экологическое управление осуществляется международными организациями и остается одним из наиболее институционально фрагментированных сфер международного права и политики18. Составление более или менее четкого представления об организационной структуре возможно только в ходе анализа определенной сферы международного экологического сотрудничества. И чем уже будет выбрана тема, тем четче высветится картинка взаимодействий.
Что касается в целом описания структуры международного экологического управления, то здесь возможно выявление лишь его организационных рамок. Стратегические направления задаются глобальными конференциями, проходящими под эгидой ООН, а также уставными органами - Генеральной Ассамблеей, ЭКОСОС, его региональными комиссиями и Комиссией по устойчивому развитию. Конкретизация глобальных решений, формулирование и реализация политики, производится специализированными организациями (ФАО, Международная морская организация, ЮНИДО, ПРООН). Отдельную группу составляют секретариаты конвенций, институциональную структуру которых можно классифицировать следующим образом:
- конвенции, принятые под эгидой той или иной межправительственной организации. Секретариатское обеспечение этих соглашений встроено в этих организациях, которые руководят осуществлением конвенций в качестве составной части своей программы работы. Например, ИМО руководит осуществлением 50 многосторонних конвенций и протоколов по морской безопасности и морской среде;
- конвенции, принятые под эгидой ЮНЕП. Многие из этих МЭС назначают ЮНЕП своей принимающей организацией, отвечающей за обеспечение им секретариатского обслуживания;
- конвенции, имеющие независимый статус и секретариаты.
Второй и третий вид конвенций обладает всеми признаками, присущими межправительственным организациям, с той лишь разницей,
что создаются они для выполнения административных функций и мониторинга выполнения обязательств, а их секретариаты подчиняются решениям конференций сторон.
Особое положение в системе экологического управления ООН занимает ЮНЕП, на которую Генеральная Ассамблея в 1972 г. возложила ответственность быть главным органом, координирующим экологическую деятельность ООН. Не имеющие непосредственного отношения к экологии Бреттон-Вудские институты, региональные банки развития, международные организации по стандартизации начинают играть все более заметную роль в деле охраны глобальной окружающей среды. Непрямыми (но не менее значимыми) участниками являются транснациональные корпорации и некоммерческие организации. Они участвуют в управлении как самостоятельные субъекты посредством создания собственных экологических стандартов (в случаях с корпорациями), практик решения экологических проблем, привлечения общественного внимания и проведения исследований (в случае с НКО). Они же могут выступать партнерами международных организаций, будучи вовлеченными и в процесс формирования и реализации международной политики.
Всего в системе ООН насчитывается около 44 организаций, осуществляющих те или иные функции международного экологического управления:
- за морские экосистемы ответственна Международная морская организация;
- за биоразнообразие, как минимум, 7 организаций;
- изменение климата стоит на повестке дня у 26 организаций19;
- сельскохозяйственными и продовольственными вопросами занимается ФАО и Всемирная продовольственная программа. Такой расклад необязательно приводит к конфликтам или дублированию, так как в сфере международного экологического управления среди организаций существует свое разделение труда. Например, в случае с режимом борьбы с загрязнениями ВОЗ будет обеспокоена влиянием химикатов на здоровье человека, МОТ - защитой прав работников, обращающихся с опасными веществами, Международная морская организация - предотвращением попадания химикатов в моря и океаны20.
Указанные организации часто занимают разные ниши, такие, как накопление знаний и обмен информацией и опытом (аналитические функции), создание норм и обеспечение соответствия (нормативные функции), укрепление национальных потенциалов (оперативная деятельность). Проблема состоит в том, что даже в рамках одной темы между ведомствами существует очень слабая реальная координация либо отсутствует вовсе. Как следствие, трудно установить четкую компетенцию, объемы финансирования в решение проблемы (например, сохранения биоразнообразия) и, главное, эффективность предпринимаемых мер по отношению к целям.
Схема режима биоразнообразия
Основная цель «Сохранение биологического разнообразия, устойчивое использование его компонентов и совместное получение на справедливой и равной основе выгод, связанных с использованием генетических ресурсов...»
Правовая основа Конвенция о биоразнообразии (+ Картахенский и Нагойский протоколы) Конвенция о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (СИТЕС), Конвенция о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц (Рамсарская конвенция), Конвенция по сохранению мигрирующих видов диких животных (Боннская конвенция) Международный договор о растительных генетических ресурсах, имеющих сельскохозяйственное и продовольственное значение
Количество стран, подписавших основную Конвенцию 192
Администрирование режима Секретариат Конвенции о биоразнообразии (при ЮНЕП) Секретариат Рамсарской конвенции (при ЮНЕП) Секретариат Бонской конвенции (при ЮНЕП) Секретариат СИТЕС (при ЮНЕП) ФАО ЮНЕСКО
Вопросы, регулируемые в рамках режима Торговля дикой флорой и фауной Инвазивные виды Биобезопасность «Живые» ресурсы Генетические ресурсы растений и животных Биоразнообразие болот, гор, лесов Мигрирующие виды Виды и ареалы их расселения Объекты природного и культурного наследия
Формируемые взаимосвязи с другими режимами Климатический режим Режим борьбы с загрязнениями
Высокая степень фрагментации в международном экологическом управлении выглядит непозволительной роскошью в условиях многократно усложнившейся по форме и содержанию деятельности разных ведомств ООН, всегда ограниченных и малопредсказуемых объемов финансовых средств, а также экологических и экономических рисках непринятия срочных мер. Именно то обстоятельство, что ООН не способна должным образом организовать экологическое сотрудничество, служит поводом для жесткой критики и предложений реформировать систему международного экологического управления. Хотя в ответ на фрагментированность в системе ООН постоянно предпринимаются попытки создания формальных действующих и эффективных координационных механизмов, успех их трудно оценить из-за незавершенности процессов.
По линии МЭС на основе трех конвенций, принятых в Рио-де-Жанейро, создана Совместная контактная группа (Joint Liaison Group), функционирует контактная группа конвенций, связанных с биоразнообразием. Эти группы позволяют органам конвенций обмениваться идеями, опытом, методами, выявлять возможности для совместной деятельности, заблаговременно прогнозировать возникновение возможных проблем21. Слабость большинства формальных координационных механизмов в том, что они, сосредотачиваясь на обмене информации, отдельных совместных инициативах, редко отражаются на постоянной практической деятельности организаций. ЮНЕП, которая в соответствии с мандатом должна быть главным координатором, слишком слаба для выполнения этой функции - у нее нет достаточных полномочий и ресурсов, чтобы воздействовать на секретариаты МЭС, влиять на политику других межправительственных организаций и уж тем более определять экологическую политику всей системы ООН.
Строго говоря, в ООН никогда не предпринимались серьезные попытки создать какой-либо глобальный механизм экологического управления. Необходимая степень координации до 1999 г. удовлетворялась Программой общесистемного планирования деятельности по охране окружающей среды, которую готовила ЮНЕП. Однако со временем такое планирование стало невозможным из-за расширения самой деятельности, состава участников, усложнения и укрепления ее финансовой базы. Несмотря на сложности осуществления формальной координации, в системе ООН можно выделить сеть устойчивых взаимодействий между такими агентствами, как ПРООН, ЮНЕП, ЮНИДО, ФАО, секретариатами конвенций Рио, Венской конвенции по озоновому слою, Глобальным экологическим фондом (ГЭФ). Критериями выделения послужили:
- функционирование в смежных направлениях экологической повестки дня;
- изменение климата, сохранение биоразнообразия, рациональное использование ресурсов и химических веществ;
- выступление ГЭФ в качестве финансового механизма для проектов агентств и целей конвенций, которые, в свою очередь, могут являться исполнителями проектов ГЭФ;
- наличие институциональных связей формального и неформального характера;
- совместное выдвижение инициатив как на международном, так и на страновом уровне.
Входящие в эту сеть организации являются ведущими в сфере международного экологического управления, активно взаимодействуют с бизнесом и НПО, национальными научными центрами, вовлекают значительные финансовые ресурсы под свои проекты. Обладая уникальными, отличающимися мандатами, они удачно взаимодополняют друг друга. Указанные конвенции, основанные на принципах Рио, служат основой динамично раз-
вивающихся экологических режимов, активно и зачастую успешно взаимодействуют с другими режимами.
ЮНЕП выполняет функции девелопера новых направлений и механизмов сотрудничества как в системе ООН, так и за ее пределами. ПРООН является основным органом, отвечающим за координацию работы в области развития, особенно по достижению Целей Тысячелетия, посредством осуществления практической деятельности в 166 странах. Глобальный экологической фонд - крупнейший авторитетный финансовый механизм, управляемый Всемирным банком, ЮНЕП и ПРООН. Он аккумулирует средства государств, других фондов, банков развития и частного сектора для реализации собственных проектов (посредством десяти агентств-исполнителей). Фонд предоставляет финансы для реализации целей конвенций и экологических проектов других ведомств ООН. ФАО - ровесница ООН, обладающая солидным опытом регулирования международного сотрудничества в сфере сельского, лесного и рыбного хозяйства, борьбы с голодом. ЮНИДО - ключевое агентство ООН, обеспечивающее техническое сотрудничество в сферах энергоэффективности и ресурсосбережения, содействуя передаче и/или внедрению наилучших доступных технологий.
Функционирование этих организаций во многом определяет экологическую повестку дня человечества. Сохраняя статус межправительственных организаций, они время от времени производят перемены в своих подходах к управлению человеческими и финансовыми ресурсами по таким параметрам, как отчетность, продвижение продукта (экологической повестки, механизмов решения проблем), взаимодействие с заинтересованными сторонами, планирование, нацеленное на результат проектирование. Последние во все большей степени начинают соответствовать общепринятым в корпорациях стандартам. И можно с определенной долей уверенности утверждать, что если когда-нибудь глобальная система экологического управления и будет создана, то это произойдет на основе именно этих организаций. Поэтому необходимо более детально изучать их взаимодействие, чтобы понять, как будет эволюционировать международное экологическое управление в будущем и каким будет его содержание.
Международная экологическая политика стремительно становится самостоятельной сферой мировой политики, нередко рождающей новые тренды глобального развития. Международное экологическое управление представляет собой процесс, в ходе которого экологическая политика формируется и реализуется. Отвечая на вопрос о возможности эффективной глобальной экологической политики, следует сказать, что практика дает на него утвердительный ответ. Это возможно благодаря уже сформированной глобальной экологической повестке дня, созданным международным природоохранным режимам. Они распространяют на национальных и локальных уровнях единые принципы, правила и стандарты экологического
поведения. В этой связи нельзя не отметить и активность определенного круга международных организаций, поднимающих на качественно иной уровень содержание международного экологического регулирования.
В силу целого ряда причин система международного экологического управления сегодня чрезвычайно фрагментирована. Задачи охраны окружающей среды все труднее решать отдельно друг от друга и от задач экономического и социального развития. Та институциональная сложность, которая на данный момент приводит к целому комплексу проблем, начиная с координационного дефицита и заканчивая недостаточным финансированием, является наиболее приемлемой формой международного управления - для государств, бизнеса, НКО и для международной бюрократии. Самым активным ее участникам она позволяет продвигать свои национальные или корпоративные интересы без ущерба для суверенитета, развития и/или репутации. Мировые экономическая и политическая системы по-прежнему функционируют так, будто ресурсы Земли неисчерпаемы, а способность экосистем поглощать загрязнения беспредельна. Поэтому эффективная экологическая политика не просто возможна, она необходима.
В этом сходятся все авторы, развивающие это направление исследований. На основе каких правил она должна строиться, какими органами и организациями «оснащаться» и, главное, как должно осуществляться управление ими, чтобы система справлялась не только с удовлетворением насущных интересов широкого числа участников, но при этом поддерживала, а не разрушала способность природы обеспечивать человечеству глобальные общественные блага?
Слишком сложны и фундаментальны взаимосвязи между последствиями антропогенных воздействий и происходящими ответными процессами в окружающей среде, слишком различны страны, чтобы надеяться на создание в ближайшее время какой-либо Всемирной экологической организации с серьезным мандатом. Конечным пунктом прошедших недавно переговоров о путях усиления системы экологического управления стал принцип «Форма должна следовать за содержанием». То есть ставка сделана на «невидимую руку фрагментированного управления», которая, судя по выявленной сети взаимодействий «ГЭФ, ЮНЕП, ПРООН и др.» уже осуществляет структуризацию пространства мировой экологической политики.
Bliznetskaya E.A. International Environmental Governance: Drivers and Perspectives.
Summary: The paper aims at contributing to the general understanding of the international environmental governance as a process of global environmental policy formation and implementation. It identifies the drivers that ensure and maintain this process characterizing the current IEG system as fragmentary and ineffective on the one hand, while allowing to outline the trends of its transformation on the other.
Ключевые слова
Keywords
Международное экологическое управление, многосторонние экологические соглашения, ООН, ЮНЕП, экологические режимы.
international environmental governance, multilateral environmental agreements, United Nations, UNEP, environmental regimes.
Примечания
1. Hurrell, A.B. Kingsbury The International Politics of the Environment. / A. Hurrell, B. Kingsbury // The International Politics of the Environment: Actors, Interests, and Institutions. - Oxford, 1992
2. Frank Biermann, Philipp Pattberg, Harro van Asselt, and Fariborz Zelli The Fragmentation of Global Governance Architectures: A Framework for Analyses // Global Environmental Politics. - 2009, № 9:4 - P. 14-40
3. Наиболее известные в России из них - Роберт Кохен, Питер Хаас, Джон Рагги, Рональд Митчел и Оран Янг.
4. Официального определения международного экологического управления не существует. Его принято формулировать, исходя из функций системы ООН по данному направлению.
5. Adil Najam, Mihaela Papa, Nadaa Taiyab Global Environmental Governance: A Reform Agenda / Global Environmental Governance: A Reform Agenda // International Institute for Sustainable Development, - 2006
6. Павлов Д.С., Стриганова Б.Р Букварева Е.Н. и др. Сохранение биологического разнообразия как условие устойчивого развития/ Д.С. Павлов, Б.Р Стриганова, Е.Н. Букварева и др.; отв. редактор В.М. Захаров. М.: Институт устойчивого развития/Центр экологической политики России. 2009. С.4.
7. Герасимчук И. Экологическая практика ТНК / И. Герасимчук. М.: Всемирный фонд дикой природы (WWF), 2007. 270 с.
8. Decoupling Natural Resource Use and Environmental Impacts from Economic Growth. A report of the Working Group on Decoupling to the International Resource Panel. Nairobi: UNEP, 2011
9. Existing internationally agreed environmental goals and objectives. Note by the Secretariat. February 2010, UNEP/GEG/1/212 February 2010.
10. Oran Young International governance: protecting the environment in a stateless society/Cornell University Press, 1994. - 430 р.
11. Patricia Birnie, Alan Boyle, Catherine Redgwell International Law and the Environment /Oxford University Press, 2009 P. 84.
12. Ingrid J. Visseren-Hamakers, Bas Arts and Pieter Glasbergen Interaction Management by Partnerships: The Case of Biodiversity and Climate Change // Global Environmental Politics - 2011№ 11:4 PP. 89-107.
13. Multilateral Environmental Agreement Negotiator's Handbook, Second Edition/ University of Joensuu - UNEP Course Series 5, P. 17.
14. Пискулова Н.А. Экологический вектор развития мировой экономики / Н.А. Пискулова. М.: Навона, 2010. С. 88.
15. Andresen Steinar. The Effectiveness of UN Environmental Institutions. Nansen Institute (FNI), 2007.
16. Oberthür Sebastian and Stokke Schram Olav Managing institutional complexity. Regime Interplay and Global Environmental Change./ MIT Press, 2011 P. 112
17. Hackmann Bernd Institutional Interplay and Fragmentation in International Environmental Regimes: The case of International Shipping. / Conference Paper for ISEE Conference 2010, Oldenburg/Bremen, 2010.
18. Oberthür Sebastian and Stokke Olav Schram Managing institutional complexity. Regime Interplay and Global Environmental Change. / MIT Press, 2011, P. 22.
19. Maria Ivanova and Jennifer Roy The architecture of Global Environmental Governance: Pros and Cons of Multiplicity. / Lydia Swart and Estelle Perry // Global Environmental Governance Perspectives on the Current Debate. - Center for UN Reform Education, New York, 2007.
20. Ibidem.
21. Главное о РКИК ООН и Киотском протоколе [Электронный ресурс] : Справочное пособие, подготовленное в рамках TACIS Regional Program, 2006. Режим доступа: // http://www.wwf.ru/data/climate/bukvarm_po_kioto_i_post_kioto.pdf
