CC BY
278
РОЛЬ ЮНЕП В ПРОЦЕССЕ УКРЕПЛЕНИЯ МЕЖДУНАРОДНОГО ЭКОЛОГИЧЕСКОГО РУКОВОДСТВА
А.В. Семянникова
Кафедра международного права Российский университет дружбы народов Ул. Миклухо-Маклая, б, 117198 Москва, Россия
В статье анализируется роль ЮНЕП в процессе укрепления международного экологического руководства, почему реформа ЮНЕП необходима и какие изменения имели место до недавней инициативы на международном экологическом руководстве. Анализ вариантов, которые появились в недавних обсуждениях по усилению роли ЮНЕП, включая те, которые касаются Глобального форума по охране окружающей среды на уровне министров и Группы экологического руководства.
Программа ООН по окружающей среде — ЮНЕП (United Nations Environment Programme — UNEP) была создана в соответствии с резолюцией Генераль-ной Ассамблеи ООН 15 декабря 1972 г. и рекомендацией Стокгольмской конференции ООН по окружающей среде 1972 г. Учредительными актами ЮНЕП являются резолюция ГА ООН 2997 (XXVII) от 15 декабря 1972 г. [22], Декларация о роли и мандате ЮНЕП принята в Найроби решением 19/1 Советом управляющих 7 февраля 1997 г. и утверждена ГА ООН на 19-й специальной сессии [6] (резолюция ГА ООН 19/2 от 19 сентября 1997 г. [21], резолюция ГА ООН 53/242 от 28 июля 1999 г. [23]).
Целью ЮНЕП является выработка и проведение мер, направленных на защиту и улучшение окружающей среды на благо нынешнего и будущих поколений человечества. ЮНЕП выполняет роль индикатора по отображению состояния окружающей среды. Она призвана реагировать на изменения состояния окружающей среды путем вынесения проблем на обсуждение в рамках системы ООН. ЮНЕП не является специализированным учреждением ООН, а представляет собой форум для государств по выработке коллективных мер в целях защиты окружающей среды.
ЮНЕП стремится к преобразованию в специализированное учреждение ООН. Для достижения этой цели необходимы три условия: вовлечение в нее большого числа организаций, как межправительственных, так и неправительственных для выработки глобальной политики; разработка повестки дня и обеспечение ее выполнения; формирование ресурсов для выполнения повестки дня.
В соответствии с резолюцией 2997 ГА ООН были учреждены:
— Совет управляющих как руководящий орган ЮНЕП;
— Секретариат как центр по проведению мероприятий в области окружающей среды и координации такой деятельности в рамках системы ООН;
— Фонд окружающей среды с целью осуществления дополнительного финансирования программ в области окружающей среды;
- Совет по координации деятельности в области окружающей среды для обеспечения наиболее эффективной координации программ ООН в области окружающей среды, возглавляемый Директором-исполнителем.
Совет управляющих состоит из 58 представителей государств-членов, избираемых ГА ООН на трехлетних срок. Места в Совете управляющих распределены в соответствии с принципом справедливого географического представительства. Главные функции и обязанности Совета управляющих:
- содействовать международному сотрудничеству в области окружающей среды и вырабатывать рекомендации относительно проводимой с этой целью политики;
- осуществлять общее руководство политикой направления и координации программ в области окружающей среды в рамках системы ООН;
- получать и проводить обзор периодических докладов Директора-исполнителя ЮНЕП об осуществлении программ в области окружающей среды в рамках системы ООН;
- проводить постоянно обзоры состояния окружающей среды в мире, чтобы возникающие проблемы, которые имеют важное международное значение, соответствующим и надлежащим образом рассматривались правительствами;
- содействовать расширению роли соответствующих международных научных и других профессиональных сообществ в накоплении и оценке знаний и информации в области окружающей среды и в обмене ими и в развитии технических аспектов разработки и осуществления программ в области окружающей среды в рамках системы ООН;
- осуществлять постоянное наблюдение за влиянием национальной и международной политики и мер в области окружающей среды на развивающиеся страны, с учетом проблемы дополнительных расходов, которые могут понести развивающиеся страны при осуществлении программ и проектов в области окружающей среды, и обеспечивать совместимость таких программ и проектов с планами и первоочередными задачами развития этих стран;
- проводить ежегодный обзор и утверждение программы использования ресурсов Фонда окружающей среды;
- представлять ежегодно доклады ГА ООН через Экономический и Социальный Совет (ЭКОСОС).
На основе резолюции 53/242 от 28 июля 1999 г. ГА ООН учредила Глобальный форум по окружающей среде на уровне министров (далее — ГМФ), в соответствии с которым Совет управляющих будет выполнять функции такого форума в годы, когда он собирается на очередные сессии, а в другие годы этот форум будет проводиться в форме специальной сессии Совета управляющих, на которую участники могли бы собираться для рассмотрения актуальных вопросов политики в области окружающей среды, при должном учете необходимости обеспечения эффективного и действенного функционирования механизмов управления ЮНЕП, а также возможных финансовых последствий и необходимости поддержания роли Комиссии по устойчивому развитию как главного форума для обсуждения на высоком уровне вопросов политики в области устойчивого развития.
Комитет постоянных представителей (далее — КПП) был учрежден в качестве вспомогательного органа Совета управляющих во исполнение решения 19/32, принятого Советом управляющих 4 апреля 1997 г. Он состоит из 36 членов, избираемых на двухгодичный срок Советом из числа государств-членов ООН, а также из числа ее специализированных учреждений и Европейского сообщества, аккредитованных при ЮНЕП с соблюдением принципа справедливого регионального пред-
ставительства, что отражено в составе Совета. Председатель Совета и Председатель КПП участвуют в заседаниях Комитета. КПП проводит четыре заседания в год, но имеется предложение, чтобы увеличить встречи до шести раз из-за увеличения объема работы. Комитет вправе учреждать вспомогательные органы в виде подкомиссий и рабочих групп по определенным проблемам, которые выполняют функции межсессионных органов. В функции КПП входят:
- контролировать и оценивать выполнение решений Совета относительно административного и бюджетного вопросов;
- анализировать, контролировать и оценивать в пределах политических и бюджетных рамок, установленных Советом управляющих, выполнение решений Совета по административным и бюджетным вопросам и по вопросам программ;
- анализировать проект программы работы и проект бюджета в ходе их подготовки Секретариатом;
- анализировать доклады, запрашиваемые от Секретариата Советом управляющих, на предмет эффективности, действенности и транспарентности функций и работы Секретариата и предлагать по ним свои рекомендации Совету управляющих;
- готовить проекты решений для рассмотрения Советом управляющих на базе получаемых от Секретариата данных и на основании результатов осуществления указанных выше функций [20].
КПП обеспечивает важную проверку работы Секретариата и действует как связующее звено между ЮНЕП и его государствами-членами.
Небольшой в количественном соотношении сотрудников Секретариат был учрежден ГА ООН резолюцией 2997 (XXVII) с целью содействия экологическим действиям и координации в рамках системы ООН по экологическим вопросам. Штаб-квартира Секретариата ЮНЕП расположена в г. Найроби (Кения). В обязанности Секретариата входят:
- координация экологических программ в рамках системы ООН, их выполнения, рассмотрения и оценки их эффективности;
- уведомление органов системы ООН о формулировке и выполнении экологических программ;
- обеспечение эффективного сотрудничества и вклада в соответствующие научные и другие профессиональные сферы;
- оказание консультативных услуг с целью содействия международному сотрудничеству в области окружающей среды.
Бюджет, обеспечивающий финансирование работы Совета управляющих и Секретариата, является частью бюджета самой ООН. Административные затраты этих органов покрываются Фондом окружающей среды (далее ФОС), также учрежденным ГА ООН резолюцией 2997 (XXVII).
ЮНЕП имеет ряд важных экологических достижений в части выработки нормативных актов по охране окружающей среды на национальных, региональных и универсальных уровнях. На универсальном уровне по инициативе ЮНЕП были выработаны:
- Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой (подписан в г. Монреале 16.09.1987 г.);
- Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (г. Базель, 1989 г.);
- Конвенция о биологическом разнообразии (г. Рио-де-Жанейро, 05.06.1992 г.);
- Региональные соглашения, например, Конвенция о защите Средиземного моря от загрязнения (Барселона, 1978 г.).
ЮНЕП выступает авторитетным источником научной информации об окружающей среде. Лучшим примером этому служат Глобальные Проблемы окружающей среды (Global Environment Outlook — GEO, далее ГЕО), которые содержат важную информацию о состоянии всемирной окружающей среды. Программа ГЕО-2СЮО [1] в целом базировалась на результатах работы региональных центров. Результатом такого подхода явилась объединенная оценка не только идентифицированных экологических проблем и приоритетов в каждом из регионов земли, но также обращение к обеспечению решения этих проблем. ГЕО-2003 [2] основывается на накопленном 30-летнем опыте.
ЮНЕП внесла весомый вклад в дело активизации деятельности системы ООН в сфере экологии. Результатом этой деятельности является то, что с 1972 г. большое количество специализированных учреждений ООН разработали экологические программы (ФАО, ЮНЕСКО, ВОИС, ВМО, ВОЗ). Активизировали работу в этом направлении и Университет ООН и ПРООН.
Несмотря на все эти достижения, стало ясно, что ЮНЕП еще не реализовала свой потенциал. Актуальным стал вопрос о преобразовании ЮНЕП в более действенное авторитетное глобальное экологическое учреждение. Необходимость преобразования ЮНЕП обусловлена следующими причинами:
— бюджет ЮНЕП недостаточен для выполнения ее мандата, при этом вклад средств в бюджет ЮНЕП не стабилен, следовательно, уровень вкладов непредсказуемый;
— ЮНЕП не имеет достаточных полномочий, чтобы играть роль координатора в системе ООН в сфере экологии.
Наблюдатели отмечают, что 1992 г. оказался роковым для ЮНЕП, и в некотором смысле поворотным моментом. Дело в том, что роль ЮНЕП в процессе Конференции ООН по окружающей среде и развитию была незаметной. Более того, на этом форуме были созданы несколько новых учреждений, в том числе две ключевые: Комиссия ООН по устойчивому развитию и Межправительственная группа экспертов по изменению климата, которые непосредственно с ЮНЕП не связаны. При этом полномочия Комиссии ООН по устойчивому развитию во многом дублировали полномочия ЮНЕП.
После учреждения ЮНЕП отмечался период неуклонного роста Фонда окружающей среды (ФОС). Однако в 90-е гг. XX в. произошло значительное сокращение средств ФОС. Объем средств ФОС за период 2004-2005 гг. составляет 130 млн. долл. США. На протяжении ряда лет произошло значительное сокращение доли средств, выделяемых из регулярного бюджета ООН, и этот показатель составляет примерно 4% от общего объема бюджета ЮНЕП.
Взносы стран в ФОС производятся на добровольной основе. В 1998 г. в Фонд внесли взносы 73 страны, в 2000 г. взносы поступили лишь от 56 стран. Свои взносы объявили и внесли в 2003 г. в общей сложности 127 стран, что примерно на 70% выше среднего показателя, чем в предыдущие годы. По данным на 2002 г. на Фонд приходится лишь 51% объема мероприятий в рамках финансирования ЮНЕП [19]. Наблюдатели справедливо полагают, что при сохранении этой тенденции ФОС может утратить свою роль основного механизма финансирования ЮНЕП.
В сентябре 2002 г. в свете решения SS.VH/1 и Йоханнесбургского плана выполнения решений[19], Директор-исполнитель ЮНЕП направил письмо правительствам всех государств-членов ООН, предложив им принять участие в осуществлении экспериментального этапа применения ориентировочной шкалы добровольных взносов в 2003 г. В основе методологии, использованной для разработки этой шка-
лы, лежали следующие основные соображения: а) сохранение добровольного характера взносов в Фонд окружающей среды; б) расширение донорской базы и обращение ко всем государствам-членам ООН с предложением рассмотреть возможность внесения регулярных и достаточных взносов в ФОС; в) поддержание определенного уровня высоких и достаточных взносов стран; г) предложение, адресованное тем странам, чьи взносы в то время были ниже установленного для них уровня по шкале взносов ООН и ниже их прежних значительных взносов, постепенно увеличить свои взносы.
С ноября 2005 г. начали поступать ответы стран, и более 75% поддержали предлагаемую шкалу и выразили готовность выплачивать свои взносы на основе этой шкалы. Около 15% выразили согласие с необходимостью укрепления финансирования ЮНЕП и заявили об увеличении объема взносов в течение двухгодичного периода 2006-2007 гг., однако их взносы пока еще ниже тех уровней, которые предлагаются в новой добровольной шкале. Около 7% также выразили согласие с необходимостью улучшения финансового положения ЮНЕП, вместе с тем подтвердили, что объем взносов в 2006-2007гг. останется таким же, как и в 2004-2005 гг., что ниже уровня, предусмотренного новой добровольной шкалой. Некоторые страны запросили дополнительную информацию и заявили, что в связи с экономическими трудностями они пока не в состоянии выплачивать свои взносы.[17]
Следует выделить ряд событий, которые положительно отразились на политике ООН в сфере экологии. Это, в первую очередь, касается Конференции ООН по окружающей среде и развитию, которая установила новый набор норм и учреждений, в которые ЮНЕП необходимо было вписаться. Глава 38 Повестки дня на XXI век, принятая на этой Конференции, включает набор 14 областей приоритета, на которых ЮНЕП должна сосредоточиться [15]. В 1997 г. Совет управляющих принял в Найроби Декларацию относительно роли и мандата ЮНЕП. Эта Декларация подчеркнула, что ЮНЕП есть и должна оставаться основным органом ООН в области окружающей среды. Согласно Декларации ЮНЕП должна выполнять роль ведущего глобального природоохранного органа, определяющего экологическую повестку дня, содействует согласованному осуществлению экологического компонента устойчивого развития в рамках системы ООН, и является авторитетным защитником для всемирной окружающей среды. Декларация, принятая в Найроби, продолжила разработку мандата ЮНЕП, который сосредоточился на следующих элементах:
1) анализ состояния глобальной окружающей среды и оценка глобальных и региональных экологических тенденций, предоставление консультаций по основным направлениям деятельности, заблаговременное предупреждение об экологических угрозах, а также активизация и развитие международного сотрудничества и деятельности с использованием самой совершенной научно-технической базы;
2) развитие международного закона об охране окружающей среды, нацеленного на устойчивое развитие, включая развитие последовательности реализации существующих международных экологических соглашений;
3) содействие осуществлению согласованных международных норм и политических установок, экономический мониторинг, стимулирование соблюдения принципов международных соглашений в области окружающей среды и поощрение совместной деятельности по решению возникающих экологических проблем;
4) укрепление своей роли в обеспечении координации природоохранной деятельности в рамках системы ООН, а также своих функций как учреждения-исполнителя Фонда глобальной окружающей среды на основе использования своих сравнительных преимуществ и научно-технического экспертного потенциала;
5) содействие повышению осведомленности и создание условий для эффективного взаимодействия всех общественных групп и субъектов деятельности, участвующих в выполнении международной экологической повестки дня, и осуществление функций эффективного связующего звена между научными кругами и директивными инстанциями на национальном и международном уровнях;
6) предоставление помощи в разработке политики и консультативных услуг по ключевым вопросам институционального строительства правительствам и другим соответствующим институтам [7].
В 1998 г. по инициативе Директора-исполнителя ЮНЕП была учреждена Целевая группа ООН по охране окружающей среды и населенным пунктам. Данная Целевая группа выработала рекомендации для улучшения эффективности ЮНЕП, которые нашли отражение в резолюции ГА ООН 53/242 от 28 июля 1999 г. В ней предлагается путь к более сосредоточенным функциям ЮНЕП и концентрация усилий на следующем: а) межучрежденческие связи; б) связи между конвенциями по вопросам окружающей среды и смежными конвенциями, связанными с вопросами окружающей среды и их поддержка; в) информация, контроль, оценка и раннее предупреждение; г) межправительственные форумы; д) участие основных групп; е) будущие инициативы [14].
Пересмотр полномочий ЮНЕП является необходимым, так как ограниченные финансовые ресурсы программы усложняют решение проблем обеспечения универсального руководства.
С 2000 — до 2002 г. ЮНЕП свою работу основывала на опыте международного экологического руководства. В ходе многочисленных дискуссий по международному экологическому праву был выработан ряд предложений, направленных на усиление роли ЮНЕП без изменения ее юридического статуса.
В Найробийской декларации заявлено, что ЮНЕП должна являться Всемирным форумом для министров и правительственных должностных лиц самого высокого ранга, занимающихся природоохранными вопросами, в рамках осуществляемых ею процессов разработки политики и принятия решений [8]. Во исполнение этих положений в соответствии с резолюцией ГА ООН 53/242 был учрежден Глобальный форум по проблемам окружающей среды (ГМФ) как ежегодный форум на уровне министров. Однако ГМФ — это платформа для диалога, который не имеет самостоятельного статуса. Участники Форума рассматривают важные проблемы политики в области окружающей среды, потребности для гарантии эффективного функционирования механизмов управления ЮНЕП, а также возможные финансовые затруднения.
ЮНЕП способствует созданию благоприятных условий для осуществления положений Многосторонних соглашений по охране окружающей среды (МСООС). Ее усилия направлены на:
— объединение МСООС с действиями ГМФ и рекомендациями Группы экологического руководства (EMG — Environmental Management Group);
— обеспечение технической поддержки в развитии и выполнении смежных тем (например, достижение согласия и разрешение спора);
— установление механизма для контроля решений органов МСООС, идентификации разногласий и приведение их в соответствие с органами МСООС.
Независимая поддержка ЮНЕП универсальных и региональных соглашений должна быть основана на достоверной и полной информации, контроль и оценка которой должны быть срочно и существенно усилены. ЮНЕП должна строить свои возможности и сеть поддержки, чтобы гарантировать научное подкрепление со-
глашений, отвечать на их запросы о специализированном анализе и технологических оценках и облегчать их выполнение.
Одним из примеров того, как ЮНЕП может поддержать совместные действия с МСООС, являлось предложение на встрече ГМФ 2002 г., где был принят набор основных механизмов соблюдения выполнения и согласования МСООС[11]. Основные механизмы, принятые в 2002 г. [12], нацеленны на усиление соблюдения МСООС, на правоприменение на национальном уровне и международном сотрудничестве в деле борьбы с нарушениями законов, связанных с выполнением МСООС.
Выполнение этих основных механизмов будет частично зависеть от того, насколько ЮНЕП может поддержать эффективное выполнение, например, через создание возможности информационного обмена, а также от того, насколько она в состоянии определить корректировки путем обеспечения обратной связи между двумя основными механизмами.
Доверие к ЮНЕП может быть увеличено также за счет активизации участия гражданского общества в ее работе. Согласно Мальмёнской декларации, гражданское общество «.. .является важнейшим проводником понимания общей цели и общих ценностей. Гражданское общество играет важную роль в доведении возникающих экологических вопросов до сведения директивных органов, повышении осведомленности общественности, распространении новаторских идей и подходов и содействие обеспечению транспарентности бюрократического процесса принятия решений по вопросам окружающей среды» [16].
Необходимо обеспечить, чтобы гражданское общество участвовало в политике, программе и компонентах выполнения. Найробийская декларация призывает к учреждению «рентабельного и политически влиятельного межсессионного механизма», посредством чего участие главных групп, представленных организациями гражданского общества (например, неправительственные организации, академические круги и частный сектор), будет увеличено [9].
Решение Совета управляющих ЮНЕП 21/19 от 9 февраля 2001 г. [4] призывает к развитию стратегии предусматривающей увеличение обязательств гражданского общества в работе ЮНЕП. Эта стратегия была представлена на двух встречах ГМФ: в феврале 2002 г. в Картахене (Колумбия), и в феврале 2003 г. в Найроби (Кения) [3]. Она призывает к более институциализированным отношениям между гражданским обществом, Советом управляющих/ГМФ и Секретариатом через Глобальный форум гражданского общества, состоящий из их представителей. Предложено, что данный орган будет встречаться до встреч Совета управляющих/ГМФ, чтобы обсуждать проблемы, вызывающие большие беспокойства в глобальной окружающей среде, и подготовить рекомендации по вопросам, которые будут рассмотрены на встречах Совета управляющих/ГМФ. Этот орган не принимает решений, но его предложения согласовываются с КПП [3].
Предложенная стратегия подразумевает, что некоторые законодательные изменения могли бы быть необходимы для увеличения вклада гражданского общества. К примеру, Правило 69 правил процедуры Совета управляющих в настоящее время ограничивает участие международных неправительственных организаций. Это ограничение является не актуальным, и категории групп, которые будут наделены статусом наблюдателя, должны включать международные неправительственные организации, представителей сети гражданских обществ (включая национальный уровень), местных членов неправительственной организации глобальных сетей, имеющих дело с экологической политикой, национальные неправительственные организации с зарегистрированными вкладами в глобальные экологические про-
цессы политики, и неправительственные организации, аккредитованные при Комиссии ООН по устойчивому развитию или МСООС [10].
Отсутствие достаточного и предсказуемого финансирования для работы ЮНЕП является самым существенным недостатком и препятствием. В настоящее время финансы ЮНЕП формируются из добровольных вкладов в ФОС и регулярного бюджета ООН. ЮНЕП приходится конкурировать с МСООС и другими международными природоохранными механизмами в привлечении финансовых средств из одних и тех же источников. Члены КПП подчеркнули необходимость укрепления и стабилизации финансовой базы ЮНЕП [13]. Руководство ЮНЕП обозначило несколько проблем, связанных с финансированием: пропорциональное распределение регулярного бюджета ООН уменьшилось за эти годы до очень низкого уровня; вклады в ФОС происходят на добровольной основе; ограниченное число стран, способствующих ФОС; уменьшение числа стран, способствующих ФОС; все чаще вклады сделаны в предназначенной форме [5].
КПП исследовали несколько вариантов для финансирования ЮНЕП — по их мнению принудительные оценки с использованием масштаба ООН не были политически выполнимы и будут противопоставлены и вкладчиками, и развивающимися странами. Следовательно, единственно выполнимые варианты были варианты текущей системы, которая базируется на добровольных вкладах: 1) договорные и согласованные оценочные вклады на добровольном основании, с многолетней перспективой; 2) добровольные вклады на основе ООН по оценке масштаба, с многолетней перспективой; 3) увеличенные добровольные вклады на согласованном основании, с многолетней перспективой, в поддержку «эксплуатационных» затрат развитыми странами и увеличенным финансированием «административных» затрат от регулярного бюджета ООН. В идее относительно добровольного показательного масштаба вкладов [18] были выявлены несколько потенциальных проблем:
- сложно достигнуть согласия на адекватном уровне платежей;
- система периодических переговоров может отнимать много времени и являться довольно тяжелым процессом;
- последние платежи могут затронуть будущие потоки наличности;
- необходимо разработать новый механизм для таких переговоров;
Учитывая эти обстоятельства, невозможно реально ожидать, что финансирование ЮНЕП станет полностью адекватным и устойчивым в ближайшем будущем. Необходимо также искать другие возможности. Одна возможность, которая уже была названа, состоит в том, чтобы проводить различие между программированием и административными бюджетами. Тогда было бы предусмотрено, что регулярный бюджет ООН охватит административные затраты, тогда как ФОС охватил бы затраты программирования. Это разделение было предусмотрено резолюцией ГА ООН 2997, но не было полностью осуществлено. Хотя этот подход кажется разумным, но невозможно ожидать реального существенного увеличения финансирования за счет регулярного бюджета ООН, который сам испытывает ограничения и дефициты.
В мировом экологическом сообществе обсуждаются множество других предложений по преобразованию ЮНЕП, однако во многих отношениях эти предложения кажутся всего лишь обещанием. Их окончательный успех будет зависеть от того, насколько правительства и гражданское общество будут готовы политически и материально к реализации подобных идей. Многое будет также зависеть от веры общества в то, что ЮНЕП может завоевать авторитет благодаря своей работе.
Предложения по преобразованию позволят ЮНЕП в международном экологическом руководстве стать многоаспектной, инновационной и интегральной силой,
чтобы обеспечивать весомый голос в охране окружающей среды и в рамках, и вне ООН. Предложения в значительной степени сконцентрированы на возможностях ЮНЕП: формулировка политики, научная оценка, структура по областям, обращение к широкому диапазону специализированных учреждений в рамках ООН, с международными банковскими учреждениями, высокая степень взаимодействия с гражданским обществом и обязательствами создания возможностей для развивающихся стран. Объединяя лидерство в политике с ограниченным набором приоритетов, установленных через механизмы, которые связывают национальные, региональные и универсальные уровни с поддержкой и гарантией эффективного выполнения этой политики, преобразованная ЮНЕП могла бы играть центральную роль в международном экологическом руководстве.
Предложение создать вспомогательный орган к ГМФ, который будет сосредоточен на научной оценке, имеет потенциал, чтобы развить надежный интерфейс между политикой и наукой. Это необходимо для ЮНЕП, чтобы быть способной объединить процесс оценки под ГМФ с его другой работой над оценками, на подобии процесса ГЕО, Межправительственной группы по изменению климата и Научно-технической консультативной группы. Действительно, используя опыт ГМФ, ЮНЕП могла бы расширить свою роль как научного советника для других универсальных и региональных учреждений.
Для преобразованной ЮНЕП необходимо, чтобы существовала более твердая финансовая основа, чем в настоящее время.
Участие гражданского общества является достаточно аргументированным в предложениях по укреплению ЮНЕП. Однако эти предложения главным образом нацелены на ГМФ и Совет управляющих ЮНЕП. Конечно, более глубокий уровень взаимодействия между гражданским обществом и этими органами должен приветствоваться, но эффективное участие должно быть развито на региональных и национальных уровнях, которого там часто недостает.
Эффективность преобразованной ЮНЕП будет зависеть от того, насколько она преуспеет во влиянии на национальную и международную выработку действий и обеспечении их выполнения. Особенно важную роль ЮНЕП играет в облегчении выполнения международной политики на национальных уровнях. Предложения, особенно те, которые касаются ГМФ и Группы экологического руководства, помогли бы увеличить влияние ЮНЕП на международном уровне, но этого недостаточно, чтобы ее влияние ощущалось на региональных и национальных уровнях. Национальные комитеты ЮНЕП не очень хорошо развиты во многих странах и влияние ЮНЕП на региональном уровне пока имеет переменный характер. Основные механизмы соблюдения выполнения и согласования МСООС наглядный пример того, что ЮНЕП может достигнуть на национальных и международных уровнях. ЮНЕП будет должна разработать механизмы, для того чтобы связать международную и национальную политику, обеспечивать эффективное взаимодействие с гражданским обществом во всех регионах и обеспечивать большие инвестиции в проекты на национальных и региональных уровнях. При этом руководящие органы ЮНЕП должны учитывать те последствия, которые могут стать для нее актуальными в связи с грядущей реформой ООН.
ЛИТЕРАТУРА
1. ГЕО-2000 // http://www.unep.org/geo/geo2000
2. ГЕО-2003 // http://www.unep.org/geo/geo3/russian/index.htm
3. Глобальный форум по окружающей среде на уровне министров Доклад о выполнении решений, принятых на двадцать первой сессии Совета управляю-щих/Глобального форума по окружающей среде. Доклад Директора-исполнителя. Добавление. Проект стратегии расширения и участия гражданского общества в работе Программы Организации Объединенных Наций по окружающей UNEP/GCSS.VII/4/Add.l. 4 декабрь 2001 г. 7-я специальная сессия Картахена, Колумбия, 13-15 февраля 2002 г. // http://www.unepcom.ru/?go=razdel&level=3&cid=31
4. Глобальный форум по окружающей среде на уровне министров. Доклад о выполнении решений, принятых на 21-й сессии Совета управляющих/Глобального форума по окружающей среде. Доклад Директора-исполнителя. http://www.unep.org/gc/GCSS-VII/Documents/K0100429R.pdf
5. Глобальный форум по окружающей среде на уровне министров. Международное экологическое руководство. Доклад Директора-исполнителя (7-я специальная сессия, Картахена, Колумбия, 13-15 февраля 2002 г. UNEP/GCSS.VII/3, 27 декабря 2001 г.) http://www.unep.org/gc/GCSS-Vn/Documents/K0200011r.pdf
6. Декларация о роли и мандате ЮНЕП, принятая в Найроби решением 19/1
Совета управляющих от 7 февраля ] 997 г.
http://www.unepcom.ru/index.php?go=razdel&level=2&cid=43
7. Декларация о роли и мандате ЮНЕП, принятая в Найроби решением 19/1
Советом управляющих 7 февраля 1997 г. параграфы. 3 (а)-3 (f) //
http://www.unepcom.ru/index. php?go=razdel&level=2&cid=43
8. Декларация о роли и мандате ЮНЕП, принятая в Найроби решением 19/1
Советом управляющих 7 февраля 1997 г. параграф 4 (а)
http://www.unepcom.ru/index.php?go=razdel&level=2&cid=43
9. Декларация о роли и мандате ЮНЕП, принятая в Найроби решением 19/1
Советом управляющих от 7 февраля 1997 г. параграф 4 (d)
http://www.unepcom.ru/index.php?go=razdel&level=2&cid=43
10. Доклад Директора-исполнителя (7-я специальная сессия ЮНЕП, Картахена, Колумбия, 13-15 февраля 2002 г. UNEP/GCSS.VII/4/Add.l, 4 декабря 2001 г., Пункт 6 предварительной повестки дня) // http://www.unep.org/gc/GCSS-VII/Documents/KO 100475 %20r.doc
11. Доклад Директора-исполнителя, Добавление Проект руководящих принци-
пов, касающихся соблюдения и обеспечения выполнения многосторонних природоохранных соглашений, Глобального форума по окружающей среде на уровне министров, Седьмой Специальной Сессии, Картахены, 13-15 февраля 2002 г., UNEP/GCSS.VD/4/, 23 ноября 2001 //
http://www.unepcom.ru/?go=razdel&level=3&cid=31
12. Доклад о выполнении решений, принятых на двадцать первой сессии Совета управляющих/Глобального форума по окружающей среде. Доклад Директора-исполнителя, Картахена, Колумбия, 13-15 февраля 2002 г. UNEP/GCSS.VW4/Add.l, 4 декабря 2001 г. www.unep.org/gc/GCSS-VII/Documents/K0100475%20r.doc
13. Доклад председателя комитета постоянных представителей при Программе Организации Объединенных Наций по окружающей среде о Международном экологическом руководстве. Второе совещание, Бонн, Германия, 17 июля 2001 г. // http://www.unep.Org/dpdl/IEG/docs/K0135321.r.doc /23
14. Доклад Целевой группы ООН по окружающей среде и населенным пунктам
(53 сессия ГА ООН, Пункт 30 Повестки дня, Реформа ООН: меры и предложения, Приложение, А/53/463 от 06 октября 1999 г.) //
http://www.un.org/russian/topics/reform/refordoc/53-463 .pdf
15. Конференция ООН по окружающей среде и развитию, Повестка дня на XXI век: Программа действия для устойчивого развития, Нью-Йорк: ООН, 1992 г., параграф. 38.22. //http://www.un.org/russian/conferen/wssd/agenda21/part4/ch38.htm
16. Мальмёнская Министерская Декларация, принята Глобальным форумом по окружающей среде — 6-я специальная сессия Совета управляющих Программы ООН по окружающей среде. Пятая полная встреча. Мальмё, Швеция, 31 мая 2001 г. http://www.unepcom.ru/?go=razdel&level=2&cid=45
17. Международное экологическое руководство, Доклад Директора-
исполнителя (9-я специальная сессия Совета управляющих/Глобальный форум по окружающей среде на уровне министров), Дубай, 7-9 февраля 2006 г., Пункт 7 предварительной повестки дня // http://www.unep.org/GC/GCSS-1Х/ООСиМЕ1т/К0584384-гЛос
18. Международное экологическое руководство. Доклад Директора-
исполнителя Картахена, Колумбия, 13-15 февраля 2002 г., и1ЧЕР/ОС88.УП/2,27 декабря 2001 г., п. 17. http://www.unepcom.ru/?go=razdel&level=3&cid=31
19. Международное экологическое руководство: Доклад Директора-
исполнителя, 1ЖЕР/СС88.УИ/2, (7-я специальная сессия, Картахена, Колумбия, 13-15 февраля 2002 г.) //http://www.unepcom.ш/?go=razdel&level=3&cid=31
20. Полномочия Комитета постоянных представителей // http://www.unepcom.ru/?go=razdel&level=2&cid=29
21. Резолюция ГА ООН 19/2 от 19 сентября 1997 г.
http://www.un.org/russian/conferen/summit5/age21 .^т
22. Резолюция ГА ООН 2997 (XXVII) от 15 декабря 1972 г.
http://www.un.org/russian/ga/27/docs/res27_2.htm
23. Резолюция ГА ООН 53/242 от 28 июля 1999 г. //
http://www.un.org/russian/documen/gadocs/53sess/gares53d.htm
THE ROLE UNEP IN PROCESS OF STRENGTHENING THE INTERNATIONAL ENVIRONMENTAL GOVERNANCE
A.V. Semyannikova
Department of International Law Peoples’ Friendship Universiny of Russia Mikluho-Maklaya st,, 6, 119198 Moscow, Russia
This article analyses the UNEP role in the process of strengthening the international environmental governance, why reform of UNEP is necessary and what changes took place prior to the recent initiative on the international environmental governance. The analysis of the options that have emerged in recent discussions on enhancing the UNEP role, including those ones relating to the Global Ministerial Environment Forum and the Environmental Management Group.
