CC BY
100
2.5. МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ КОМПЛАЕНС-КОНТРОЛЯ ПО ПРОТИВОДЕЙСТВИЮ ФИНАНСИРОВАНИЮ ТЕРРОРИЗМА В РАМКАХ ИМПЛЕМЕНТАЦИИ ГЛОБАЛЬНОЙ КОНТРТЕРРОРИСТИЧЕСКОЙ СТРАТЕГИИ ООН
Кешнер М.В., канд. юрид. наук. Должность: доцент. Место работы: Казанский Федеральный Университет. Подразделение: кафедра международного и европейского права. E-mail mvkeshner@gmail.com
Аннотация
Задачи: в статье анализируется международно-правовой контент Глобальной Контртеррористической стратегии ООН (далее - ГКС ООН) в части противодействия финансированию терроризма, нормы мягкого права (рекомендации ФАТФ) и нормы внутреннего права Российской Федерации, регулирующие осуществление комплаенс-контроля по противодействию финансирования терроризма в рамках имплементации ГКС ООН.
Модель: методологическую основу исследования в рамках настоящей статьи составили такие методы научного познания, как метод комплексного анализа, формально-юридический метод. При анализе теоретической и нормативной базы, специальной литературы применен метод сравнительного правоведения, а также метод толкования права. При решении поставленных задач, находящихся на стыке отраслевых юридических наук, использован междисциплинарный подход.
Выводы: На основе исследования международно-правовых основ по противодействию финансированию терроризма в рамках имплементации Глобальной Контртеррористической стратегии ООН автор делает вывод о необходимости национально-правовой имплементации осуществления комплаенс-контроля по противодействию финансированию терроризма. При этом национально-правовая им-плементация осуществления комплаенс-контроля по противодействию финансированию терроризма предполагает трансформацию соответствующих международно-правовых норм. Анализируются ключевые проблемы осуществления комплаенс-контроля по противодействию финансированию терроризма.
Оригинальность / ценность: данная статья может представлять интерес для студентов, магистрантов и аспирантов, занимающихся изучением международного права, а также хозяйствующих субъектов, реализующих в Российской Федерации компла-енс-контроль по противодействию финансированию терроризма в различных сферах.
Ключевые слова: ГКС ООН, имплементация ГКС ООН, рекомендации ФАТФ, международные санкции, замораживание финансовых активов, комп-лаенс-контроль по противодействию финансированию терроризма.
THE INTERNATIONAL LEGAL FOUNDATIONS COMPLIANCE CONTROL TO COUNTER THE FINANCING OF TERRORISM IN THE FRAMEWORK OF IMPLEMENTATION OF THE UN GLOBAL COUNTERTERRORISM STRATEGY
Keshner M.V., PhD at law. Position: associate professor. Place of employment: Kazan Federal University. Department: International and European law chair. E-mail mvkeshner@gmail.com
Annotation
The goal of article. The article analyzes the international legal content UN Global Counterterrorism Strategy (hereinafter - UN GCS) in part to counter the financing of terrorism, the rules of soft law (FATF Recommendations) and the rules domestic Russian law governing the implementation of the compliance controls to counter the financing of terrorism within the framework of the implementation of the SCS UN.
Method. Methodological basis of research in the framework of this article amounted to such methods of scientific knowledge as an integrated method of analysis, formallegal method. In the analysis of the theoretical and regulatory frameworks, the special literature, the method of comparative law, as well as the method of interpretation of the law. When solving the problems that are at the intersection of branch jurisprudence, it used a multidisciplinary approach.
Results of study. Based on the study the international legal framework to combat the financing of terrorism within the framework of implementation of the UN Global Coun-terterrorism Strategy author makes a conclusion about the necessity of the national legal implementation of the compliance controls to counter the financing of terrorism. At the same time national legal implementation of the compliance controls to counter the financing of terrorism involves the transformation of the relevant international legal norms. Analyzes the key issues of the compliance controls to counter the financing of terrorism.
The originality and practical value. This article may be of interest to students, undergraduates and postgraduates engaged in the study of international law, as well as economic entities that implement the Russian Federation's compliance controls to counter the financing of terrorism in various fields.
Keywords: UN GCS, GCS implementation of the United Nations, the recommendations of the FATF, the international sanctions, the freezing of financial assets, compliance controls to counter the financing of terrorism.
Одним из чрезвычайно важных аспектов осуществления Глобальной контеррористической стратегии ООН1 являются вопросы создания механизмов комп-лаенс-контроля в целях пресечения финансирования терроризма, как на международном, так и национальном уровнях. ООН осуществляет деятельность по борьбе с финансированием терроризма в рамках реализации Компонента II ГКС ООН посредством и в рамках своих департаментов, подразделений, учреждений, включая:
■ Совет Безопасности ООН, который занимается вопросом терроризма как угрозы международному миру и безопасности;
1 Глобальная контртеррористическая стратегия ООН от 20 сентября 2006 года. A/RES/60/288. Режим доступами http://www.un.org/ru/documents/ods.asp?m=A/RES/60/288. Текст Стратегии (Извлечение). См. также: Конвенциональные преступления в Уголовном кодексе Российской Федерации и международных актах /А.К.Князькина, А.И.Чучаев. - М.: ПКЦ Альтекс, 2007. С. 205.
■ Рабочую группу ООН по разработке политики в отношении терроризма;
■ Контртеррористический комитет Совета Безопасности ООН (далее - КТК СБ ООН).
Международно-правовые основы комплаенс-контроля по противодействию финансированию терроризма в рамках имплементации Глобальной Контртеррористической стратегии оОн, включают в себя следующие международно-правовые акты.
Осознание существования настоятельной потребности в создании действенного механизма пресечения финансирования терроризма в контексте реализации положений ранее принятых под эгидой ООН международных антитеррористических конвенций2 нашло отражение в Международной конвенции по борьбе с финансированием терроризма.3 В конвенции впервые сформулирована объективная сторона преступления, представляющего финансирование терроризма (статья 2 Конвенции).
Конвенция устанавливает определенные ограничения банковской тайны в части выявления, блокирования и ареста фондов, предназначенных для террористической деятельности. Так, в соответствии с пунктом 2 статьи 12 Конвенции «государства-участники не могут отклонять просьбы о взаимной правовой помощи, ссылаясь на банковскую тайну».
Резолюции Совета Безопасности ООН являются важнейшим источником международно-правового регулирования противодействия финансированию терроризма. Так, резолюция Совета Безопасности ООН 1373 (2001) представляет собой всеобъемлющее, и в то же время конкретное волеизъявление международного сообщества лишить террористов финансирования, оружия и убежища посредством осуществления режимов международных санкций.4 Практическими инструментами реализации заявленных в резолюции целей были определены следующие обязательства государств:
не допускать оказания террористическим группам какой-либо финансовой поддержки (пункт 1 (а), (Ь), (с) и №);
отказывать террористам в предоставлении убежища, средств к существованию или какой-либо поддержки (пункты 2 (а), (с), (д) и 3 (^.5
Следует особо отметить, что пункт 1(с) Резолюции 1373 (2001) требует, чтобы государства безотлагательно блокировали средства и активы физических и юридических лиц, которые совершают или пытаются совершить террористические акты. При этом «средства» в соответствии со статьей 1 Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма»6
2 К моменту принятия Международной конвенции по борьбе с финансированием терроризма под эгидой ООН были приняты 12 т.н. антитеррористических конвенций. Тексты конвенций - режим доступа Режим доступа: //URL:http://www.un.org/ru/counter-terrorism/legal-instruments.shtml
3 Международная конвенция с финансированием терроризма. Принята резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 54/109 от 9 декабря 1999 года. 173 государства-участника. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/terfin.shtml. (дата обращения 15.05.2016).
4 Резолюция Совета Безопасности ООН 1373 S/RES/1373 (2001) 2 October 2001 [Электронный ресурс] URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N01/557/45/PDF/N0155745.pdf? OpenElement. (Дата обращения 10.09.2015).
5 Резолюция Совета Безопасности 1373 (2001) от 28 сентября 2001 года. S/RES/1373 (2001). URL: http://www.un.org/ru/docu-ments/ods.asp?m=S/RES/1373(2001)
6 Международная конвенция о борьбе с финансированием тер-
роризма. Текст Конвенции - см.: Международное уголовное право
означают активы любого рода, осязаемые или неосязаемые, движимые или недвижимые, независимо от способа их приобретения, а также юридические документы или акты в любой форме, в том числе в электронной или цифровой, удостоверяющие право на такие активы или участие в них, включая банковские кредиты, дорожные чеки, банковские чеки, почтовые переводы, акции, ценные бумаги, облигации, векселя, аккредитивы, но не ограничиваясь ими». Для этого государства должны принимать незамедлительные меры в целях выявления соответствующих физических и юридических лиц, а также все, связанные с ними средства и активы, и блокировать такие средства и активы.
В этой связи, Совет Безопасности ООН установил международные санкции, направленные не против какого-либо государства, его руководителей, граждан или товаров, а против актов терроризма во всем мире и непосредственно террористов. Потенциал международных санкций в противодействии финансированию терроризма впервые был использован Советом Безопасности ООН в отношении движения «Талибан» и организации «Аль-Каида». Режим международных санкций был первоначально учрежден резолюцией Совета Безопасности 1267 (1999), а затем изменялся и укреплялся последующими резолюциями: 1333 (2000), 1390 (2002), 1455 (2003), 1526 (2004), 1617 (2005), 1735 (2006), 1822 (2008), 1904 (2009) и 1989 (2011), 2161 (2014), 2199 (2015). В 2015 году Совет Безопасности ООН единогласно принял резолюцию 2170, направленную на прекращение финансирования группировок «Исламское государство Ирака и Леванта» (ИГИЛ) и Фронт «Ан-Нусра». «Знаковым» событием стало принятие Советом резолюции 2253 (2015), в соответствии с которой Комитет 1267/1989 по санкциям против «Аль-Каиды» переименован в «Комитет 1267/1989/2253 по санкциям против ИГИЛ (ДАИШ) и «Аль-Каиды», а санкционный перечень в отношении «Аль-Каиды» соответственно в «санкционный перечень в отношении ИГИЛ (ДАИШ) и «Аль-Каиды».7
Дальнейшее развитие подхода по противодействию финансирования терроризма можно проследить в последующих резолюциях Генеральной Ассамблеи и Совета Безопасности ООН и в, конечном итоге, он закреплен в Плане действий, содержащемся в четырех основных компонентах ГКС ООН.
Международно-правовой контент Стратегии является этапным итогом эволюции международно-правового регулирования борьбы с терроризмом, включающей в себя нормы, принципы, наилучшую практику, меры и взаимосвязи, реализация которых в совокупности должна улучшить существующие механизмы и процедуры в данной сфере, в том числе в части противодействия финансированию терроризма.
Заметим, что ряд положений резолюции Совета Безопасности ООН 1373 (2001) дублирует положения Международной конвенции по борьбе с финансированием терроризма 1999 года. В тоже время, учитывая незначительное количество государств, ратифицировавших конвенцию, в резолюции содержится призыв стать как можно скорее участниками соответствующих международных конвенций и протоколов, касающихся
в документах: Учебное пособие. В 2т. Т. 1. /Сост. Р.М. Валеев, И.А.Тарханов, А.Р. Каюмова. - Изд. 2, перераб. и доп. - М.: Статут, 2010. - С. 313-330.
7 Резолюция Совета Безопасности 2253 (2015) от 17 декабря 2015 года. S/RES/2253 (2015). Пункт 1. URL: http://www.un.org/ru/documents/ods.asp?m=S/RES/2253(2015).
терроризма, включая Международную конвенцию о борьбе с финансированием терроризма (пункт 3 (d)).
В 2001 году международная межправительственная организация Financial Action Task Force, FATF (Группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег), признавая важное значение борьбы с финансированием терроризма, приняла 9 специальных рекомендаций по борьбе с финансированием терроризма, которые совместно с 40 рекомендациями FATF устанавливают основные рамки для выявления, предотвращения и прекращения финансирования тер-роризма.8
Рекомендации FATF (40 + 9), а также принятые в развитие Методология оценки соответствия Рекомендациям FATF, Руководство для стран и экспертов по проведению оценок и взаимных оценок по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма (ПОД/ФТ),10 представляют собой международные стандарты по имплементации в государствах эффективного комплаенс-контроля по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма. Универсальность таких стандартов выражается в:
максимально широком охвате вопросов, связанных с организацией ПОД/ФТ на национальном и международном уровнях;
тесной взаимосвязи с международными конвенциями, резолюциями Совета Безопасности ООН, актами специализированных международных организаций, посвященных вопросам ПОД/ФТ;
предоставление государствам возможности проявлять определенную гибкость при реализации 40 + 9 рекомендаций FATF с учетом национальной специфики и особенностей правовой системы.
Совет Безопасности ООН в своих резолюциях последовательно призывает все государства соблюдать (40 + 9) Рекомендаций FATF, определяя их как «всеобъемлющие международные стандарты в сфере противодействия финансированию терроризма». 1
Реализация положений вышеотмеченных международно-правовых основ комплаенс-контроля по противодействию финансированию терроризма в рамках имплементации Глобальной Контртеррористической стратегии ООН требует специальных имплементаци-онных мероприятий на национально-правовом уровне.
Национально-правовая имплементация осуществления комплаенс-контроля по противодействию финансированию терроризма предполагает трансформацию соответствующих международно-правовых норм. Речь идет в первую очередь об издании компетентными органами государства внутригосударственных правовых актов, а также о последующем принятии административных распоряжений и мер, адресованных органам государственного управления, юридическим лицам и гражданам, призванных обеспечить внедрение и реализацию комплаенс-контроля.
8 Режим доступа: URL: http://www.fatf-gafi.org/publications/fatfre-commendations/documents/fatf-recommendations.html
9 FATF Methodology to assess the effectiveness of AML/CFT systems. 2013. Режим доступа: URL:http://www.fatfgafi.org/publi-cations/fatfrecommendations/documents/fatfissuesnewmechanism-tostrengthenmoneylaunderingandterroristfinancingcompliance.html
10 Procedures for the FATF Fourth Round of AML/CFT Mutual Evaluations, updated October 2015. FATF. URL: www.fatf-gafi.org/publications/mutualevaluations/documents/4th-round-procedures.html
11 Резолюция Совета Безопасности 1617 (2005) от 29 июля 2005 года (пункт 7). S/RES/1617 (2005). Режим доступа: //URL: http://www.un.org/ru/documents/ods.asp?m=S/RES/1617(2005).
Российской Федерацией была проведена значительная работа, направленная на создание правовой базы в сфере комплаенс-контроля по противодействию финансирования терроризма. Принят Федеральный закон № 115-ФЗ от 07.08.2001 года «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.12 Создан федеральный орган исполнительный власти - Федеральная служба по финансовому мониторингу.13
Значительный блок нормативных актов и иных документов по вопросам организации комплаенс-контроля по противодействию финансированию терроризма в банковской сфере разработан Центральным Банком РФ (Банком России). В их числе отметим: Положение об идентификации кредитными организациями клиентов, представителей клиента, выгодоприобретателей и бенефициарных владельцев в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма,14 Положение «О требованиях к правилам внутреннего контроля кредитной организации в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма».15 В настоящий момент комплаенс-контроль, направленный на противодействие финансированию терроризма, нуждается в корректировке с учетом тенденций осуществления мобилизации, хранения и перемещения денежных средств. Субъекты, предоставляющие финансовые услуги, обменные пункты «хавала» и другие неофициальные системы перевода денег по-прежнему слабо защищены от злоупотреблений, однако дополнительное внимание необходимо уделить также новым формам расчетов, таким как предварительно оплаченные карты и виртуальные валюты. Так, в последнем докладе Генерального секретаря об угрозе для международного мира и безопасности, которую создает ИГИЛ (ДАИШ), и о масштабах усилий Организации Объединенных Наций по оказанию поддержки государствам-членам в борьбе с этой угрозой отмечается: «поскольку на ИГИЛ в Ираке и Сирийской Арабской Республике оказывается постоянное давление (в том числе путем осуществления военных мер, нацеленных на места хранения денежных средств), вполне вероятно, что оно будет предпринимать попытки перевести финансовые средства в другие страны и конвертировать местную валюту в такую валюту или такие товары, как, например, золото, которые могут быть с легкостью переведены и использованы в других странах мира.»16
12 Федеральный закон № 115-ФЗ от 07.08.2001 года «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (в ред. от 29.06.2015 № 210-ФЗ) Режим доступа: //URL: http://www.fedsfm.ru/ about/legal/748.
13 Указ Президента Российской Федерации от 13.06.2012 № 808 «Вопросы Федеральной службы по финансовому мониторингу» http://www.fedsfm.ru/about/legal/752.
14 Положение ЦБ РФ № 499-П от 15.10.2015 Положение об идентификации кредитными организациями клиентов, представителей клиента, выгодоприобретателей и бенефициарных владельцев в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма // Вестник Банка России № 115 (1711) от 16.12.2015.
15 Положение ЦБ РФ № 375-П от 02.03.2012 О требованиях к правилам внутреннего контроля кредитной организации в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма // Вестник Банка России № 20 (1338) от 18.04.2012.
16 Доклад Генерального секретаря об угрозе для международного мира и безопасности, которую создает ИГИЛ (ДАИШ), и о масштабах усилий Организации Объединенных Наций по оказа-
Экспертные оценки вопросов и проблем, непосредственно связанных с борьбой против финансирования терроризма, наглядно показывают, что большинство государств сталкиваются с ограничениями относительно технического, финансового и кадрового потенциала. Одной из ключевых проблем в этом контексте является надлежащая проверка клиентов. В резолюции 1989 (2011 )17 Совет Безопасности ООН настоятельно призвал все государства-члены внедрить всеобъемлющие международные стандарты, воплощенные в девяти специальных рекомендаций ФАТФ по борьбе с финансированием терроризма. Совет также рекомендовал государствам использовать руководящие указания, содержащиеся в Специальной рекомендации III, для эффективного осуществления адресных антитеррористических санкций.
Кроме того, всем государствам необходимо разработать подход к различным финансовым операциям, основанный на оценке риска. Это, в свою очередь, представляет дополнительную трудность, усложняющую реализацию эффективных программ, нацеленных на проведение надлежащей проверки клиентов.
Список литературы:
1. Глобальная контртеррористическая стратегия ООН от 20 сентября 2006 года. A/RES/60/288. Режим доступа: URL: http://www.un.org/ru/documents/ods.asp? m=A/ RES/60/288.
2. Резолюция Совета Безопасности ООН 1373(2001) от 2 октября 2001 года. Режим доступа: //URL: http://www.un.org/ru/documents/ods.asp?m=S/RES/1373( 2001).
3. FATF Methodology to assess the effectiveness of AML/CFT systems. 2013. Режим доступа: //URL: http://www.fatf-gafi.org/publications/fatfrecommendations/ docments/fatfissuesnewmechanismtostrengthenmoneylau nderingandterroristfinancingcompliance.html
4. Procedures for the FATF Fourth Round of AML/CFT Mutual Evaluations, updated October 2015. FATF. Режим доступа: //URL: www.fatf-gafi.org/publications/mutual-evaluations/documents/4th-round-procedures.html
5. Доклад Генерального секретаря об угрозе для международного мира и безопасности, которую создает ИГИЛ (ДАИШ), и о масштабах усилий Организации Объединенных Наций по оказанию поддержки государствам-членам в борьбе с этой угрозой. S/2016/501, 31 May 2016.
6. Федеральный закон № 115-ФЗ от 07.08.2001 года «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (в ред. от 29.06.2015 № 210-ФЗ) Режим доступа: //URL: http://www.fedsfm.ru/about/ legal/748.
7. Указ Президента Российской Федерации от 13.06.2012 № 808 «Вопросы Федеральной службы по финансовому мониторингу» Режим доступа: //URL: http://www.fedsfm.ru/about/legal/752
8. Положение ЦБ РФ № 499-П от 15.10.2015 Положение об идентификации кредитными организациями клиентов, представителей клиента, выгодоприобретателей и бенефициарных владельцев в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, получен-
ных преступным путем, и финансированию терроризма // Вестник Банка России № 115 (1711) от 16.12.2015 9. Положение ЦБ РФ № 375-П от 02.03.2012 О требованиях к правилам внутреннего контроля кредитной организации в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма // Вестник Банка России № 20 (1338) от 18.04.2012
нию поддержки государствам-членам в борьбе с этой угрозой S/2016/501. 31 May 2016.
17 Резолюция Совета Безопасности ООН 1989 (2011) от 17 июня 2011 года. Режим доступа: URL: http://www.un.org/ru/documents/ ods.asp?m=S/RES/1989(2011).
