CC BY
31Э.А. НУГМАНОВА,
директор Института законодательства РК, кандидат юридических наук
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ЮРИСДИКЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Административно-юрисдикционная деятельность является одним из проявлений управленческой деятельности государства, правовая основа которой призвана наиболее целесообразно, разумно и эффективно оформить отношения «государство - общество» в сфере реализации властных полномочий органов исполнительной власти.
В юридической доктрине существуют две основные позиции относительно понятия и сущности административно-юрисдикционной деятельности. Так, некоторые ученые обозначают термином «административно-юрисдикционная деятельность» закрепленную в нормах административного и административно-процессуального права компетенцию судей, а также органов (должностных лиц) Республики Казахстан по осуществлению государственно-властной, управленческой, правоприменительной, правоохранительной деятельности для разрешения административно-правовых конфликтов деликтного содержания. При этом признается, что осуществление административной юрисдикции как в судебном, так и во внесудебном порядке не противоречит положениям Конституции Республики Казахстан [1, С. 14].
Другая группа ученых проводит четкое разграничение судебной и административной юрис-дикционной деятельности: суды и органы исполнительной власти не составляют единую систему органов административной юрисдикции, поскольку являются различными юрисдикционны-ми органами [2, С. 41].
Административно-юрисдикционную деятельность можно определить как процессуальную деятельность полномочных органов исполнительной власти (должностных лиц), осуществляемую во внесудебном порядке с целью рассмотрения и разрешения возникающих в сфере реализации исполнительной власти административно-правовых споров, правовой оценки поведения их участников и применения к виновной стороне в необходимых случаях мер юридической ответственности [3, С. 412] .
Место международного права в правовой системе недостаточно четко определено. С одной стороны, пункт 1 статьи 4 Конституции закреп-
ляет, что действующим правом в Республике Казахстан являются нормы Конституции, соответствующих ей законов, иных нормативных правовых актов, международных договорных и иных обязательств Республики, а также нормативных постановлений Конституционного Совета и Верховного Суда Республики.
С другой стороны пункт 3 статьи 4 Конституции Республики Казахстан гласит: «международные договоры, ратифицированные Республикой, имеют приоритет перед ее законами и применяются непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание закона».
Однако не совсем понятно, как следует поступать с нормами национального законодательства при их несоответствии общепризнанным принципам и нормам международного права, а не только международным договорам, прошедшим процедуру ратификации; а также какую роль играют рекомендательные акты (например, Совета Европы) в формировании казахстанского законодательства. Существует вопрос о необходимости использования правил международных договоров, конвенций, которые Казахстан не ратифицировал, однако является при этом членом тех международных организаций, сообществ государств, в рамках которых разработан и принят данный международный правовой акт.
Международно-правовые основы регулирования административно-юрисдикционной деятельности в Республики Казахстан устанавливаются в ряде актов, имеющих разную юридическую силу. Некоторые из них ратифицированы и в формально-юридическом смысле обязательны к исполнению в соответствии с принципом райа sunt servanda; другие обладают рекомендательным характером. В разных странах указанные проблемы решаются по-разному. Так, в законодательстве Республики Беларусь в случае не соответствия норм международных договоров Конституции предусматривается возможность отмены международных договоров позже принятым законом. В Монголии предусмотрено полномочие Конституционного суда по отмене ратифицированного, подписанного меж-
Конституционное, административное и бюджетное право
Г~25~1
дународного договора постановлением Конституционного суда. Можно согласиться с используемой в Германии метафорой, согласно которой административное право - это «конкретизированное конституционное право» [4, С. 23].
Для разрешения данных вопросов правоприменителю Республики Казахстан необходимо обратиться к нормативному постановлению Верховного Суда Республики Казахстан от 10 июля 2008 года N1 «О применении норм международных договоров Республики Казахстан» [5].
В преамбуле указанного нормативного постановления особо отмечается, что соответствующие Конституции международные договоры и иные обязательства республики являются составной частью действующего права в Республике Казахстан. Таким образом, из смысла нормативного постановления вытекает, что международные договоры и иные обязательства республики являются составной частью действующего права в Республике Казахстан при условии их соответствия нормам Конституции. Однако в действующем национальном законодательстве отсутствуют нормы, позволяющие отменить или приостановить действие международных договоров, не соответствующих нормам Конституции.
Между тем в законодательстве Республики Казахстан имеются случаи последующего приведения норм Конституции в соответствие с ранее подписанными, ратифицированными международными документами.
Так, примерами могут служить последующие корректировки в Конституцию в мае 2007 года в части санкционирования ареста судом. Как известно, Пакт о гражданских и политических правах ратифицирован в 2004 году.
В пункте 1 нормативного постановления указывается, что в Республике Казахстан признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина, установленные Конституцией Республики Казахстан и признанными республикой нормами международного права.
Согласно подпункту 8) статьи 1 Закона Республики Казахстан «О международных договорах Республики Казахстан» от 30 мая 2005 года, под международным договором Республики Казахстан следует понимать международное соглашение, заключенное Республикой Казахстан с иностранным государством (иностранными государствами), либо с международной организацией (международными организациями) в письменной форме и регулируемое международным правом независимо от того, содержится такое соглашение в одном доку-
менте или в нескольких, связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования (например, договор, конвенция, пакт, соглашение и т.п.) [6].
Международные договоры, заключаемые от имени Республики Казахстан, являются межгосударственными договорами, от имени Правительства Республики Казахстан - межправительственными договорами, от имени центральных исполнительных органов, а также государственных органов, непосредственно подчиненных и подотчетных Президенту Республики Казахстан, - межведомственными договорами.
Пункт 3 нормативного постановления пытается исключить коллизии и определить приоритет в ходе правоприменения. Так, международные договоры, заключенные Республикой Казахстан в соответствии с Конституцией республики в установленном порядке и ратифицированные Парламентом Республики Казахстан, имеют приоритет перед ее законами (пункт 3 статьи 4 Конституции Республики Казахстан).
Положения международных договоров, не требующие издания законов для применения, действуют в Республике Казахстан непосредственно.
В иных случаях, наряду с международным договором, следует применять и соответствующий закон, принятый для реализации положений ратифицированного международного договора.
Ряд не подлежащих ратификации международных договоров Республики Казахстан, заключенных до принятия Конституции 1995 года, являются действующими и сохраняют приоритет перед законодательством Республики, если такой приоритет прямо предусмотрен законами Республики для соответствующих сфер правоотношений.
Решая вопрос о возможности применения и действия норм международных договоров Республики Казахстан во времени, в пункте 4 нормативного постановления указывается, что международный договор Республики Казахстан вступает в силу в порядке и сроки, предусмотренные в договоре или согласованные их участниками. При отсутствии договоренности международный договор вступает в силу, как только будет выражено согласие всех участвующих в переговорах государств на обязательность для них договора (статья 24 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года) [7].
Международный договор подлежит применению, если Республика Казахстан выразила согласие на его обязательность посредством подписания договора, обмена документами, ратификации
договора, его принятия, утверждения, присоединения к договору либо любым другим способом, о котором условились договаривающиеся стороны.
Согласно статье 28 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года, международные договоры не имеют обратной силы, если это прямо не предусмотрено в них. При этом должны быть соблюдены требования подпункта 5) статьи 77 Конституции Республики Казахстан.
В соответствии с пунктом 2 Постановления Конституционного Совета Республики Казахстан «Об официальном толковании подпункта 7) статьи 54 Конституции Республики Казахстан» от 18 мая 2006 года, акты Республики Казахстан о ратификации международных договоров и акты Республики Казахстан о присоединении к международным договорам равнозначны по своей юридической силе и правовым последствиям. В этой связи международные договоры, обязательность которых для Казахстана установлена нормативными правовыми актами о присоединении к международным договорам, принятыми Парламентом Республики, приравниваются к ратифицированным Республикой Казахстан международным договорам [8].
В соответствии с пунктом 4 статьи 4 Конституции Республики Казахстан и исходя из смысла статьи 24 Закона Республики Казахстан «О международных договорах Республики Казахстан» применяются официально опубликованные и вступившие в силу международные договоры Республики Казахстан [6].
Официально неопубликованные международные договоры, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, применению не подлежат.
Согласно пункту 6 нормативного постановления, ратифицированные международные договоры, имеющие непосредственное действие и не требующие издания законов для их применения, используются в качестве норм материального (за исключением сфер уголовно-правовых и административно-правовых отношений) или процессуального права при разрешении дел, в частности, при рассмотрении дел об административных правонарушениях, если международными договорами Республики Казахстан установлены иные правила судопроизводства, чем предусмотренные законодательством об административных правонарушениях.
В соответствии с частью первой статьи 1 Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях, административное законодательство состоит исключительно из соответствующих кодексов Республики Казахстан. Иные законы, пре-
дусматривающие уголовную или административную ответственность, подлежат применению только после их включения в указанные кодексы.
При осуществлении правосудия суды должны иметь в виду, что неправильное применение судом норм международных договоров Республики Казахстан может являться основанием к отмене или изменению судебного акта. Неправильное применение нормы международного договора может заключаться в том, что суды не применили нормы международных договоров, подлежащих применению, либо применили нормы международных договоров, которые применению не подлежат, или когда суды допустили неправильное толкование норм международных договоров.
Толкование норм международных договоров Республики Казахстан, включая преамбулу, приложения, а также любые соглашения и документы, относящиеся к международному договору, должно осуществляться судом с соблюдением правил, предусмотренных статьями 31-33 Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 года, исходя из предмета и цели договора.
В необходимых случаях суды должны руководствоваться нормами Международного пакта о гражданских и политических правах, ратифицированного Парламентом 28 ноября 2005 года, для обеспечения выполнения обязательств Республики Казахстан как участника указанного международного пакта [9].
В соответствии с частью 1 статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, все лица равны перед судами и каждый имеет право при рассмотрении любого уголовного обвинения, предъявленного ему, или при определении его прав и обязанностей в каком-либо гражданском процессе на справедливое и публичное разбирательство дела судом, созданным на основании закона, никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом.
В силу части 1 статьи 9 Международного пакта о гражданских и политических правах каждый человек имеет право на свободу и личную неприкосновенность [9]. Никто не может быть подвергнут произвольному аресту или содержанию под стражей. Из этого следует, что каждый задержанный по подозрению в совершении преступления имеет право предстать перед судом для оценки законности задержания и решения вопроса о мере пресечения. Поэтому при санкционировании ареста в соответствии с требованиями статьи 14 УПК необходимо давать оценку обо-
Конституционное, административное и бюджетное право
ПгП
снованности и законности задержания лица по подозрению в совершении преступления.
При этом согласно части 3 статьи 9 Международного пакта о гражданских и политических правах, каждое лицо, подвергнутое аресту или задержанию, имеет право на судебное разбирательство дела в течение разумного срока или на освобождение его до суда [9].
Разумный срок завершения судебного разбирательства предполагает не только соблюдение пределов установленного законодательством сроков судопроизводства, но и возможность его завершения в более краткий срок, исходя из конкретных обстоятельств рассматриваемого дела.
Принимая решение о санкционировании ареста обвиняемого (подозреваемого) в качестве меры пресечения, о продлении срока ареста, разрешая жалобы обвиняемого на незаконные действия должностных лиц, осуществляющих досудебное производство, суды должны учитывать необходимость соблюдения прав лиц, содержащихся под стражей, предусмотренных статьями 7, 9 и 14 Международного пакта о гражданских и политических правах [9].
При разрешении ходатайства об освобождении из-под ареста или жалобы на продление срока ареста необходимо принимать во внимание положения статьи 7 Международного пакта о гражданских и политических правах и Конвенцию против пыток и других жестоких бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (принята Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 39/46 от 10 декабря 1984 года), к которой Республика Казахстан присоединилась 29 июня 1998 года.
В соответствии с частью 1 статьи 10 Международного пакта о гражданских и политических правах, условия содержания обвиняемых под стражей должны отвечать международным требованиям уважения достоинства, присущего человеческой личности.
В соответствии с пунктом 16 нормативного постановления, в случае возникновения вопросов, требующих разъяснения технико-юридического характера при применении и толковании норм международного договора Республики Казахстан, следует использовать акты и решения международных организаций, членом которых является Республика Казахстан, а также обращаться в Министерство иностранных дел Республики Казахстан, Министерство юстиции Республики Казахстан, Генеральную прокуратуру Республики Казахстан (например, для уяснения вопросов, связанных с
продолжительностью действия международного договора, перечнем государств, участвующих в договоре, наличием либо отсутствием в международном договоре оговорки стран-участниц, судебной практикой применения международного договора в зарубежных странах и других).
Большое значение в международном праве имеют международные нормативные акты, направленные на установление основ сотрудничества органов власти отдельных государств при осуществлении ими административно-юрисдикционной деятельности в тех случаях, когда борьба с определенным видом административных правонарушений не является достаточно эффективной только на национальном уровне и требует международных средств реагирования. Так, Международная конвенция о взаимном административном содействии в предотвращении, расследовании и пресечении таможенных правонарушений от 9 июня 1977 г. определяет основы взаимодействия таможенных органов договорившихся стран в сфере борьбы с таможенными правонарушениями и злоупотреблениями наркотическими средствами и психотропными веществами путем представления взаимного административного содействия.
В рамках Совета Европы в сфере административной юрисдикции действуют Европейская конвенция о получении за рубежом информации и свидетельств по административным вопросам от 15 марта 1978 г. (Казахстан не участвует), которая призвана улучшить и упростить систему получения информации и свидетельств по административным вопросам, и совместная Конвенция Совета Европы и ОЭСР о взаимной административной помощи по налоговым делам от 25 января 1988 г. (Казахстан не участвует), которая устанавливает основы оказания административной помощи по налоговым делам, что выражается в обмене информацией, включая проведение одновременных налоговых проверок и участие в налоговых проверках за границей; помощи по взиманию налогов, включая принятие мер обеспечения; предоставлению необходимых документов [10, С. 362-369].
В рамках Содружества Независимых Государств давно ведется работа по установлению стандартов административно-юрисдикционной деятельности и укреплению сотрудничества в борьбе с правонарушениями в административной сфере. В качестве примера можно привести Соглашение между государствами-участниками СНГ о сотрудничестве и взаимной помощи по вопросам соблюдения налогового законодатель-
ства и борьбы с нарушениями в этой сфере от 4 июня 1999 г., которое закрепляет основы сотрудничества и взаимной помощи компетентных органов по вопросам борьбы с налоговыми правонарушениями.
На основании вышеизложенного можно сделать следующие выводы.
Во-первых, административно-юрисдикционная деятельность представляет собой процессуальную деятельность уполномоченных государственных органов (должностных лиц), осуществляемую с целью рассмотрения и разрешения административно-правовых споров.
Во-вторых, международно-правовые основы административно-юрисдикционной деятельности в Республике Казахстан устанавливаются в ряде
актов, имеющих разную юридическую силу: часть из них обязательна к исполнению, другие акты носят рекомендательный характер.
В-третьих, роль международного права в установлении правовых основ государственной управленческой деятельности постоянно возрастает, в некоторых случаях нормы международного права обладают приоритетом над национальными нормами и подлежат непосредственному применению.
Анализ имеющихся проблем правоприменительной практики свидетельствует о необходимости введения механизма постоянного, системного мониторинга международных договоров, проведения обязательной комплексной научной экспертизы на все проекты международных договоров до их официального подписания, ратификации.
Список использованной литературы
1. Махров И. Административная юрисдикция органов исполнительной власти // Право и экономика. - 2002. - №12. - С. 14.
2. Галий И.М. К вопросу о концептуальных основах административного правосудия // Российский судья. - 2007. - №1. - С. 41.
3. Административное право: учебник / Под ред. Л.Л. Попова. - М., 2004. - С. 412.
4. Алдамжар Б. Интеграция административно-процессаульного законодательства Республики Казахстан в систему законодательства Республики Казахстан с учетом мирового опыта // Фемида. - №8 (152). - 2008. - С. 23.
5. Нормативное постановление Верховного Суда Республики Казахстан от 10 июля 2008 года N 1 «О применении норм международных договоров Республики Казахстан» // «Казахстанская правда» от 9 августа 2008 года, N175 (25622); Официальная газета от 23 августа 2008 года, N 34 (400).
6. Закон Республики Казахстан «О международных договорах Республики Казахстан» от 30 мая 2005 года.
7. Венская конвенция о праве международных договоров 1969 года.
8. Нормативное постановление Конституционного Совета Республики Казахстан «Об официальном толковании подпункта 7) статьи 54 Конституции Республики Казахстан» от 18 мая 2006 года.
9. Международный пакт о гражданских и политических правах, ратифицированный Парламентом 28 ноября 2005 года.
10. Сборник документов Совета Европы в области защиты прав человека и борьбы с преступностью. - М., 1998. - С. 362-369.
Автор мацаласында этмшшк юрисдикция саласындагы цуцыц цолдану практикасыныц мэселелерте талдау ôepedi.
Автор дает анализ проблем правоприменительной практики в сфере административной юрисдикции.
The author analyzes the problems of law enforcement in the field of administrative jurisdiction.
