CC BY
0
Научная статья УДК 341.1/8
https://doi.org/10.24158/tipor.2024.5.27
Международно-правовое регулирование транзита в сфере энергетики
Ольга Владимировна Гликман1, Лятиф Рустам оглы Мамедов2
■^Московский государственный институт международных отношений (Университет) Министерства иностранных дел Российской Федерации, Москва, Россия [email protected], https://orcid.org/0000-0002-9243-9787 [email protected]
Аннотация. Обеспечение бесперебойного транзита в сфере энергетики - одна из наиболее актуальных международно-правовых проблем, а свобода транзита - один из принципов международного экономического права. Основной целью статьи является рассмотрение и проведение сравнительно-правового анализа международно-правовых норм, регулирующих транзит в сфере энергетики. Научная новизна работы заключается в выявлении общих и специальных международно-правовых норм, применимых к транзиту в сфере энергетики, а также их комплексном анализе. Установленные различия в статусе и формулировках действующих международных договоров в сфере транзита позволили авторам сделать вывод о необходимости разработки и принятия специальных международно-правовых норм универсального характера, регулирующих транзит в сфере энергетики. Результаты обобщения и анализа международных договоров, применимых к транзиту в сфере энергетики, на практике могут быть полезны при подготовке положений о транзите в рамках разработки нового универсального международного договора в сфере энергетики, концепция которого была предложена Российской Федерацией.
Ключевые слова: международное право, свобода транзита, международные договоры в области транзита, транзит, трубопровод, Барселонская конвенция, Договор к Энергетической хартии, ГАТТ, Нью-Йоркская конвенция о транзитной торговле внутриконтинентальных государств
Финансирование: инициативная работа
Для цитирования: Гликман О.В., Мамедов Л.Р. Международно-правовое регулирование транзита в сфере энергетики // Теория и практика общественного развития. 2024. № 5. С. 205-215. https://doi.org/10.24158/ti-por.2024.5.27.
Original article
International Legal Regulation of Transit in the Energy Sector
Olga V. Glikman1, Latif R. Mammadov2
12Moscow State Institute of International Relations (University) of the Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation, Moscow, Russia [email protected], https://orcid.org/0000-0002-9243-9787 [email protected]
Abstract. The seamless transit of energy resources stands as one of the most pressing international legal issues, with freedom of transit being a fundamental principle of international economic law. This article aims to conduct a comparative legal analysis of international legal norms governing energy transit, highlighting both general and specific regulations. The scientific novelty lies in identifying general and specialized international legal norms applicable to energy transit and providing a comprehensive analysis. Differences in the status and formulations of existing international treaties on transit have led to the conclusion that there is a need for developing and adopting specialized universal international legal norms regulating energy transit. The results of the generalization and analysis of international treaties applicable to transit in the energy sector can be useful in practice when preparing transit provisions as part of the development of a new universal international treaty in the energy sector, the concept of which was proposed by the Russian Federation.
Keywords: international law, freedom of transit, international treaties in the field of transit, transit, pipeline, Barcelona Convention, Energy Charter Treaty, GATT, New York Convention on Transit Trade of Landlocked States
Funding: Independent work.
For citation: Glikman, O.V. & Mammadov, L.R. (2024) International Legal Regulation of Transit in the Energy Sector. Theory and Practice of Social Development. (5), 205-215. Available from: doi:10.24158/tipor.2024.5.27 (In Russian)
© Гликман О.В., Мамедов Л.Р., 2024
Введение. Значительное число месторождений нефти и газа, других энергетических ресурсов, а также энергетических объектов по производству энергоносителей расположено вдали от рынков сбыта, в связи с чем многим государствам приходится пользоваться транзитными возможностями соседних государств для доставки энергоносителей на соответствующие рынки. Стремительный рост спроса на энергоносители на мировых энергетических рынках также приводит к увеличению числа трансграничных проектов по транспортировке энергоносителей с территории экспортера до конечного рынка сбыта. Увеличивается взаимная зависимость государств-экспортеров, государств-импортеров и транзитных государств. Их отношения влияют на обеспечение надежности поставок в сфере энергетики. На этом фоне также растет количество проблем и рисков политического, экономического, технологического и экологического характера.
В исследованиях подчеркивается немаловажная роль международного права для успешной транспортировки энергоносителей через территорию одного или нескольких государств (Гудков, 2008: 375), а также необходимость формирования международно-правовой базы как на двусторонней, так и на многосторонней основе для обеспечения бесперебойного и надежного функционирования трансграничных трубопроводных маршрутов (Жизнин, 2005: 452-464).
Международным сообществом принято несколько значимых многосторонних международно-правовых актов, направленных на обеспечение бесперебойной доставки энергоносителей на рынки сбыта через территории транзитных государств, которые регулируют свободу транзита в международных экономических отношениях в целом и в сфере энергетики в частности.
Несмотря на то, что свобода транзита считается одним из принципов международного экономического права и международного энергетического права, в исследованиях отмечен условный характер и практические проблемы реализации данного принципа в сфере энергетики, связанные с необходимостью достижения соглашения государствами (Ugaz, 2011: 255-257).
Реализация принципа свободы транзита в сфере энергетики - одна из актуальных проблем, с которыми сталкивается Россия долгие годы, и которые еще более обострились в связи с происходящими геополитическими изменениями в международных отношениях. Подрывы «Северных потоков» продемонстрировали взаимосвязанность проблем обеспечения соблюдения принципа свободы транзита в сфере энергетики и безопасности энергетических объектов.
В Энергетической стратегии Российской Федерации на период до 2035 г.1, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 9 июня 2020 г. № 1523-р, отмечены проблемы обеспечения свободного транзита газа на европейские рынки. Согласно Стратегии одной из задач в сфере международных отношений с целью сохранения и укрепления позиций России в качестве одного из лидеров мирового энергетического рынка, снижения рисков и повышения эффективности внешнеэкономической деятельности российских компаний ТЭК является «формирование общих рынков энергоносителей Евразийского экономического союза (сырой нефти, нефтепродуктов, природного газа и электрической энергии) с общими принципами регулирования энергетического сектора, обеспечивающими свободное движение энергоносителей, энергетических услуг и технологий». Кроме расширения сотрудничества со странами ЕАЭС, Россия в ближайшей перспективе намерена расширять направления и форматы сотрудничества в области энергетики с государствами Азии и диверсифицировать маршруты поставок энергоносителей.
Согласно Доктрине энергетической безопасности Российской Федерации2, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2019 г. № 216, к основным вызовам, угрожающим транспортировке энергоносителей на мировые рынки, отнесены резкое обострение военно-политической обстановки (межгосударственных отношений); возникновение и эскалация на территориях государств, сопредельных с Россией и ее союзниками, или в других регионах мира вооруженных конфликтов, угрожающих добыче, транспортировке или потреблению российских энергоресурсов, а также ограничивающих возможность использования российских технологий и оказания российскими организациями услуг в сфере энергетики.
Эти и другие факторы подтверждают актуальность исследования международно-правовых норм, регулирующих транзит в сфере энергетики.
Принцип свободы транзита. В Средние века Э. Ваттель утверждал, что «транзит может быть разрешен только в том случае, если он не несет вреда и опасности самому государству, и только по взаимному соглашению» ^апа, 2015: 43). Принцип свободы транзита, применимый в современных международных экономических отношениях и являющийся в настоящее время принципом международного экономического права, основан на положениях Барселонской конвенции о свободе транзита 1920 г., неотъемлемой частью которой является Статут о свободе
1 Энергетическая стратегия Российской Федерации на период до 2035 г. [Электронный ресурс]. URL: http://static.govemment.ru/media/files/w4sigFOiDjGVDYT4lgsApssm6mZRb7wx.pdf (дата обращения: l5.03.2024).
2 Доктрина энергетической безопасности Российской Федерации [Электронный ресурс]. Доступ из инф.-правовой системы «Гарант».
транзита от 1921 г.; Заключительного акта Конференции ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД) 1964 г., а также Генерального соглашения по тарифам и торговле 1994 г. Данный принцип подразумевает «право одного государства на свободу транзита через территорию другого государства-участника международной торговой системы с освобождением перевозимых через данную территорию транзитных товаров от таможенных пошлин и транзитных сборов»1.
При этом «принцип свободы транзита не означает предоставление государству безусловного права реализации транзита своих грузов через территорию другого государства ... Реализация права на свободу транзита возможна только на основе соглашения с государством, через территорию которого будет осуществлен такой транзит»2.
Принцип свободы транзита, как принцип международного энергетического права, которое представляет собой совокупность международно-правовых норм, регулирующих международное энергетическое сотрудничество, и рассматривается в правовых исследованиях в качестве подотрасли или института международного экономического права либо в качестве самостоятельной отрасли международного права (Гликман, 2020: 72-77), во многом основан на принципе свободы транзита, сформировавшемся в международном экономическом праве, но имеет свои особенности.
Значение и особенности принципа свободы транзита в сфере энергетики закреплены в Договоре к Энергетической хартии от 17 декабря 1994 г., взаимосвязанных с ним международно-правовых актах, многих двусторонних договорах, регулирующих прокладку магистральных трубопроводов и поставки энергоносителей в иностранные государства через территорию третьих государств3.
Конвенция о свободе транзита и Статут о свободе транзита. В Статуте Лиги Наций от 10 января 1920 г.4 было отражено значение обеспечения свободы транзита. Пункт «е» статьи 23 Статута Лиги Наций предусматривал обязанность членов Лиги принять «необходимые постановления, чтобы обеспечить гарантию и сохранение свободы сообщений и транзита, а также справедливый режим для торговли всех членов Лиги». Эта обязанность должна была осуществляться «с соблюдением постановлений международных соглашений», которые существовали в то время или будут заключены впоследствии, «и в согласии с ними». Таким образом, на многостороннем уровне была отмечена необходимость соблюдения действовавших международных договоров и развития международно-правового регулирования в указанной сфере.
20 апреля 1920 г. в Барселоне представители 40 государств приняли Конвенцию о свободе транзита (далее - Барселонская конвенция), неотъемлемой частью которой является Статут о свободе транзита от 14 апреля 1921 г. (далее - Статут)5. В разработке и принятии текста Барселонской конвенции принимали участие представители Швеции, Швейцарии, Бразилии, Бельгии, Великобритании, Японии, Венесуэлы и других стран. В настоящее время участниками Барселонской конвенции являются свыше 60 государств. Россия не принимала участия в разработке текста Барселонской конвенции и не участвует в ней на данный момент. Барселонская конвенция вступила в силу 8 октября 1921 г. и является действующим международным договором.
Согласно преамбуле Барселонской конвенции «Договаривающиеся государства признали право свободного транзита и осуществление регулирования такого транзита в качестве одного из лучших способов развития сотрудничества между государствами». В статье 2 Статута отмечается «необходимость Договаривающихся государств способствовать транзиту по уже используемым железнодорожным или водным маршрутам, удобным для такого транзита, с учетом принципа недискриминации». По условиям статьи 6 Статута, «Договаривающиеся государства не обязаны предоставлять право на транзит третьему государству, не являющемуся участником Статута, кроме случаев, когда одно из Договаривающихся государств указывает причину для такого транзита».
1 Международное экономическое право : учебное пособие / А.Н. Вылегжанин [и др.]; под ред. А.Н. Вы-легжанина. М., 2019. С. 75.
2 Дудыкина И.П. Земля как объект международных договоров о правах государства на ино-странной территории : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. C. 8.
3 См.: Соглашение между Азербайджанской Республикой и Грузией о транзите и транспортировке природного газа через территории двух государств посредством Южно-Кавказского трубопровода и продаже газа на территории Грузии от 29 сентября 2001 г. [Электронный ресурс] // BP Azerbaijan. URL: https://www.bp.com/en_az/azerbaijan/home/who-we-are/bp-in-azerbaijan/legalagreement.html (дата обращения: 16.03.2024) ; Соглашение между Правительством Азербайджанской Республики и Правительством Турецкой Республики о продаже газа Турецкой Республике, о транзите природного газа из Азербайджанской Республики через территорию Турецкой Республики и строительстве трубопровода для осуществления такого транзита от 25 октября 2011 г. [Электронный ресурс] // E-Qanun. URL: https://e-qanun.az/framework/24714 (дата обращения: 16.03.2024) и др.
4 Статут Лиги Наций от 10 января 1920 г. [Электронный ресурс] // United Nations Geneva. URL: https://libraryresources.unog.ch/ld.php?content_id=32971179 (дата обращения: 16.03.2024).
5 Барселонская конвенция о свободе транзита и Статут о свободе транзита [Электронный ресурс] // UNTC. URL: https://treaties.un.org/pages/LONViewDetails.aspx?src=LON&id=566&chapter=30&clang=_en (дата об-ращения: 17.03.2024).
В статье 3 Статута закреплен один из ключевых элементов свободы транзита - запрет взимать с транзитных перевозок какие-либо специальные сборы и пошлины, за исключением сборов, предназначенных для покрытия операционных расходов.
В исследованиях отмечается, что Барселонская конвенция является «первой интеграционной конвенцией Лиги Наций», «первым в истории многосторонним договором, провозгласившим "свободу транзита" с целью обеспечить беспрепятственное перемещение ("транзитную перевозку") через территории государств-участников людей, багажа, товаров, транспортных средств, местом отправления и местом назначения которых выступают территории других стран» (Четвериков, 2015: 131-142). По мнению ряда ученых, основные положения Барселонской конвенции приобрели статус норм международного обычного права, применимого к любой деятельности, связанной с транзитом (Vinogradov, Mete, 2013: 11). Несмотря на отсутствие в Барселонской конвенции, по понятным причинам, специальных норм относительно транзита в сфере энергетики, Барселонская конвенция повлияла на принятие последующих международных договоров, затрагивающих вопросы транзита в целом и в сфере энергетики в частности.
Генеральное соглашение по тарифам и торговле 1994 г. Генеральное соглашение по тарифам и торговле 1994 г. (далее - ГАТТ-94)1 подтверждает принцип свободы транзита. Пункты 1 и 2 статьи V ГАТТ-94 воспроизводят положения Барселонской конвенции и Статута.
Согласно пункту 1 статьи V ГАТТ-94 «товары ... а также суда и другие транспортные средства считаются находящимися в транзите через территорию Договаривающейся стороны, когда провоз через такую территорию, при наличии или отсутствии перегрузки, складирования, дробления партий или перемены вида транспорта, является лишь частью полного маршрута, начинающегося и заканчивающегося за пределами границы Договаривающейся стороны, через территорию которой совершается движение груза». Движение такого характера определяется в настоящей статье как «транзитные перевозки».
Пункт 2 статьи V ГАТТ-94 закрепляет «свободу транзита через территорию каждой Договаривающейся стороны по маршрутам, наиболее удобным для международного транзита, для транзитных перевозок на территории или из территорий других Договаривающихся сторон». Кроме того, установлен запрет какого-либо различия, основанного на флаге судов, месте происхождения, отправления, захода, выхода или назначения или каких-либо обстоятельствах, относящихся к собственности на товары, суда или другие транспортные средства». Запрет дискриминации является важнейшим компонентом принципа свободы транзита.
По условиям пункта 4 статьи V ГАТТ-94, «все сборы и правила, установленные Договаривающимися сторонами для транзитных перевозок на территории или из территорий других Договаривающихся сторон, должны быть разумными, с учетом условий перевозки». Следует отметить, что эта формулировка отличается от положений Барселонской конвенции, в которой речь идет о правомерности и допустимости только «сборов, предназначенных для покрытия операционных расходов». В ГАТТ-94 сделан акцент на «разумности» транзитных сборов и правил. Кроме того, согласно пункту 5 статьи V ГАТТ-94, «в отношении всех сборов, правил и формальностей, связанных с транзитом, каждая Договаривающаяся сторона предоставляет транзитным перевозкам, идущим на территорию или из территории любой другой Договаривающейся стороны, режим не менее благоприятный, чем режим, предоставленный транзитным перевозкам в любую третью страну или из нее».
В настоящее время сторонами ГАТТ - членами ВТО являются 159 государств, включая Россию. Россия получила статус члена ВТО 22 августа 2012 г. после передачи в Секретариат данной организации уведомления о ратификации Протокола о присоединении России к Марра-кешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации.
В контексте международного энергетического права поднимаются следующие ключевые международно-правовые вопросы: распространяется ли ГАТТ-94 на энергетические товары (энергоносители, энергию); на все или только на некоторые из них? Принципиально важно установить, является ли энергия товаром или какую энергию (какие виды энергии) можно считать таковым. Решение данного вопроса позволить определить, применимы ли положения о транзите ГАТТ-94 к перевозке энергетических товаров в целом или в каком-либо объеме. Сложности связаны с разными физическими характеристиками энергетических товаров (например, нефти, газа, электроэнергии), различными терминами и понятиями энергетических товаров, используемыми в международно-правовых актах.
Примечательно, что в решении третейской группы ВТО от 17 июня 1987 г. по делу US -Superfund2 было отмечено, что нефть подпадает под определение «товары» по ГАТТ-94. Данный
1 Генеральное соглашение по тарифам и торговле 1994 г. [Электронный ресурс] // КонтурНорматив. URL: https://normativ.kontur.ru/document?moduleId=1&documentId=29365#h877 (дата обращения: 18.03.2024).
2 См.: United States - Taxes on petroleum and certain imported substances [Электронный ресурс] : Report of the Panel adopted on 17 June 1987 (L/6175 - 34S/136). URL: https://files.pca-cpa.org/pcadocs/bi-c/l%20In-vestors/4.%20Legal%20Authorities/CA049.pdf (дата обращения: 20.03.2024).
спор касался налогов (тарифов) на бензин и определенных импортируемых компонентов, взимаемых в соответствии с Законом США о поправках и реавторизации дополнительного фонда 1986 г. Сторонами спора выступали Канада, Мексика и ЕС против США.
Признание энергоносителей товарами в контексте ГАТТ-94 было подтверждено Судом Европейского Союза в деле SIOT v. Ministero delle Finanze1. Итальянская компания Societá Italiana per l'Oleodotto Transalpino (SIOT), отвечавшая за строительство и эксплуатацию участка трансальпийского нефтепровода на территории Италии между Триестом и австрийской границей, подала иск против Министерства финансов Италии, Министерства судоходства Италии, Таможенного управления Триеста, Управления Триестского порта в связи с взиманием спорных сборов за сырую нефть, разлившуюся на нефтяные объекты компании при отправке на нефтеперерабатывающие заводы в Германии и Австрии. Суд Европейского Союза в своем решении от 16 марта 1983 г. признал применимость статьи V ГАТТ-94 к трубопроводным транзитным поставкам нефти и газа.
В правовой доктрине преобладает мнение о том, что статья V ГАТТ-94 охватывает транзит энергетических товаров, но не всех. Специалисты, исходя из целей ГАТТ-94, в результате толкования делают вывод о том, что нефть и газ полностью, а электроэнергия - с некоторыми исключениями, являются товарами, подпадающими под действие статьи V ГАТТ-94, а также других положений ГАТТ-94 (Ehring, Selivanova, 2011: 58; Azaria, 2015: 31).
Следует отметить, что в принятом 27 ноября 2014 г. Протоколе о внесении изменений в Мар-ракешское соглашение об учреждении ВТО, содержащем Приложение - Соглашение об упрощении процедур торговли2, также уделено особое внимание обеспечению принципа свободы транзита (статья 13). Несмотря на то, что Соглашением предусмотрены те же принципы для транзитных товаров, что и ГАТТ-94, а именно принцип разумности тех или иных сборов, принцип недискриминации и пр., в нем отсутствуют положения, закрепляющие специфику применения принципа свободы транзита к энергетическим товарам. Российская Федерация является участником Протокола о внесении изменений в Марракешское соглашение об учреждении ВТО с 22 февраля 2017 г.3
Примечательно, что в соответствии с Международной конвенцией о гармонизированной системе описания и кодирования товаров4, принятой в Брюсселе 14 июня 1983 г. и вступившей в силу в 1988 г., нефть, газ, уголь и электроэнергия включены в перечень товаров. В данной Конвенции участвуют 154 государства. Российская Федерация присоединилась к Конвенции 3 апреля 1996 г. в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 3 апреля 1996 г. № 372 «О присоединении Российской Федерации к Международной конвенции о гармонизированной системе описания и кодирования товаров». Конвенция вступила в силу для Российской Федерации с 1 января 1997 г.
Нью-Йоркская конвенция о транзитной торговле внутриконтинентальных государств. Нью-Йоркская конвенция о транзитной торговле внутриконтинентальных государств от 8 июля 1965 г.5 (далее - Нью-Йоркская конвенция) была принята в рамках ЮНКТАД. На сегодняшний день участниками Нью-Йоркской конвенции являются 43 государства, Россия не подписала данный международный договор и не является его участником.
Нью-Йоркская конвенция направлена на обеспечение интересов и потребностей государств, не имеющих морских границ в области транзитной торговли. Она является единственным многосторонним документом, посредством которого международное сообщество пыталось решить проблемы внутриконтинентальных стран, связанных с транзитом (Uprety, 2006: 66). Специальных норм о транзите в сфере энергетики в Нью-Йоркской конвенции нет. Ее положения применимы и имеют значение в сфере энергетики как общие нормы, регулирующие транзитную торговлю внутриконтинентальных государств.
1 См.: Judgment of the Court of Justice of the European Union of 16 March 1983. CASE 266/81. Societa Italiana per l'Oleodotto Transalpino (SIOT) v Ministero delle finanze, Ministero della marina mercantile, Cir-coscrizione doganale di Trieste and Ente autonomo del porto di Trieste [Электронный ресурс] // EUR-Lex. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:61981CJ0266 (дата обращения: 20.03.2024).
2 Протокол о внесении изменений в Марракешское соглашение об учреждении ВТО вместе с приложением - Соглашением об упрощении процедур торговли [Электронный ресурс] // Электронный фонд правовых и нормативно-технических документов. URL: https://docs.cntd.ru/document/542600777 (дата обращения: 21.03.2024).
3 Федеральный закон Российской Федерации № 38-Ф3 от 19 февраля 2016 года «О принятии Протокола о внесении изменений в Марракешское соглашение об учреждении ВТО» [Электронный ресурс] // Официальное опубликование правовых актов. URL: http://publication.pravo.gov.ru/document/0001201603020050 (дата обращения: 21.03.2024).
4 Международная конвенция о гармонизированной системе описания и кодирования товаров от 14 июня 1983 г. [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
5 Нью-Йоркская конвенция о транзитной торговле внутриконтинентальных государств от 8 июля 1965 г. [Электронный ресурс] // WIPO Lex. URL: https://www.wipo.int/wipolex/ru/text/502407 (дата обращения: 24.03.2024).
В преамбуле Нью-Йоркской конвенции подтверждены такие принципы, как признание права каждого не имеющего выхода к морю государства на свободный доступ к морю в целях развития международной торговли и экономического сотрудничества; предоставление всеми государствами не имеющим выхода к морю государствам, на основе взаимности, права свободного и неограниченного транзита с целью свободного участия последних в региональной и международной торговле. Это право должно предоставляться при всех обстоятельствах и в отношении всех видов товаров. При этом государство транзита, сохраняя полный суверенитет над своей территорией, имеет право принимать все необходимые меры для обеспечения того, чтобы пользование правом свободного и неограниченного транзита никоим образом не нарушало его законные интересы любого рода.
Согласно статье 2 Нью-Йоркской конвенции транзитному движению и транспортным средствам обеспечивается свобода транзита. Однако правила, регулирующие использование транспортных средств, проходящих через часть территории или всю территорию другого Договаривающегося государства, устанавливаются по взаимному соглашению между заинтересованными Договаривающимися государствами.
Нью-Йоркская конвенция предусматривает также принципы запрета обложения транзитных товаров таможенными пошлинами и запрета взимания с транзитных транспортных средств специальных налогов или сборов, превышающих налоги или сборы, взимаемые с транспортных средств страны транзита (преамбула и статья 3). Однако допускаются сборы, предназначенные исключительно для покрытия связанных с транзитом расходов по надзору и административных расходов. Кроме того, такие сборы должны взиматься при соблюдении требования о недопущении дискриминации.
В рамках применения норм относительно транспортных средств в сфере энергетики представляется важным определение того, являются ли трубопроводы таковыми. В соответствии с пунктом статьи 1 Нью-Йоркской конвенции трубопроводы признаются транзитными транспортными средствами.
Положения Договора к Энергетической хартии о транзите. Договор к Энергетической хартии от 17 декабря 1994 г.1 (далее - ДЭХ) - международный договор, принятый в рамках Конференции по Европейской Энергетической хартии, устанавливающий правовые рамки в целях оказания содействия долгосрочному сотрудничеству в области энергетики на основе взаимодополняемости и взаимной выгоды. ДЭХ закрепляет обязательства в сфере торговли, поощрения и защиты капиталовложений, признание государственного суверенитета и суверенных прав в отношении энергетических ресурсов, затрагивает экологические аспекты, налогообложение, содержит механизмы урегулирования споров не только с участием сторон договора, но и инвесторов.
ДЭХ распространяется на широкий перечень энергетических материалов и продуктов, которые включают природный уран и его соединения, руды и концентраты урановые или ториевые, каменный уголь, природный газ, нефть и нефтепродукты, электроэнергию, древесный уголь (Приложение ЕМ к Договору к Энергетической хартии от 17 декабря 1994 г.).
Вопросам транзита энергетических материалов и продуктов посвящена статья 7 ДЭХ, для целей которой «транзит» означает перемещение товаров из какой-либо страны через территорию по меньшей мере одной страны в третью страну (пункт 10 статьи 7 ДЭХ).
Согласно статье 7 ДЭХ «каждая Договаривающаяся сторона принимает необходимые меры для облегчения транзита энергетических материалов и продуктов в соответствии с принципом свободы транзита и без различий в том, что касается происхождения, места назначения или владельца таких энергетических материалов и продуктов и без дискриминационных тарифов, основанных на таких различиях, а также без чрезмерных задержек, ограничений или сборов».
Кроме того, статья 7 поощряет сотрудничество Договаривающихся сторон в области модернизации сооружений, необходимых для транзита энергетических материалов и продуктов, в области разработки и эксплуатации сооружений для транспортировки энергии, обслуживающих территории более чем одной Договаривающейся стороны; в содействии объединению сооружений для транспортировки энергии.
Согласно пункту 3 статьи 7 «каждая Договаривающаяся сторона обязуется, что в ее положениях, регулирующих транспортировку энергетических материалов и продуктов и использование сооружений для транспортировки энергии, для транзитных энергетических материалов и продуктов предусматривается не менее благоприятный режим, чем тот, который ее положения предусматривают для таких материалов и продуктов, происходящих из ее собственной территории или предназначенных для нее, если только в каком-либо действующем международном соглашении не предусмотрено иное».
1 Договор к Энергетической хартии и связанные с ним документы от 17 декабря 1994 г. [Электронный ресурс] // Energy Charter. URL: https://www.energycharter.org (дата обращения: 25.03.2024).
В соответствии с пунктом 6 статьи 7 Договаривающаяся сторона, через территорию которой осуществляется транзит энергетических материалов и продуктов, не должна, в случае возникновения спора по любому вопросу, связанному с таким транзитом, прерывать или сокращать, равно как и разрешать любому субъекту, находящемуся под ее контролем, прерывать или сокращать либо требовать от какого-либо субъекта, находящегося под ее юрисдикцией, чтобы он прерывал или сокращал существующий поток энергетических материалов и продуктов до завершения процедуры разрешения спора, изложенной в пункте 7, за исключением случаев, когда это особо оговорено в контракте или ином соглашении, регулирующем такой транзит, или санкционировано решением мирового посредника». Запрет прерывать или сокращать транзит - один из ключевых компонентов свободы транзита по ДЭХ.
Особое значение имеет наличие специального механизма урегулирования транзитных споров в ДЭХ. Согласно пункту 7 статьи 7 ДЭХ предусматривается назначение (в течение 30 дней после получения уведомления от любой из Договаривающихся сторон Генеральным Секретарем в консультации со сторонами спора и другими заинтересованными Договаривающимися сторонами) мирового посредника. В его полномочия входит достижение сторонами согласия в разрешении спора или процедуры, позволяющей достичь такого разрешения в течение 90 дней после его назначения. Если по истечении срока мировому посреднику не удается добиться такого соглашения, он выносит рекомендацию относительно разрешения спора или процедуры, позволяющей достичь такого разрешения, и принимает решение о временных тарифах и других условиях, которые должны соблюдаться в отношении транзита с даты, которую он указывает до разрешения спора.
Однако наличие данных положений не означает, что они эффективны относительно практики. Отсутствие четкого механизма обеспечения выполнения взятых на себя транзитных обязательств, а также механизма привлечения к международно-правовой ответственности Договаривающихся сторон можно отнести к числу недостатков ДЭХ. Ярким примером являются газовые конфликты между Украиной и Россией в 2005-2006 и 2008-2009 гг., когда Украина грубо нарушала принятые на себя обязательства по ДЭХ. В этих ситуациях ДЭХ не стал актом, позволившим разрешить возникшие международно-правовые проблемы.
Примерно через год после вступления в силу ДЭХ Договаривающиеся стороны начали переговоры по разработке проекта Протокола о транзите с целью закрепления более детальных правил, которые гарантировали бы реализацию соответствующих положений ДЭХ по транзиту энергетических материалов и продуктов.
Рассматривая энергию в качестве товара, ЕС принял ряд документов, затрагивающих вопросы транзита энергоносителей, среди которых Директива о транзите газа 1991 г.1, Первая газовая директива 1998 г.2, Вторая газовая директива 2003 г.3, Третий энергетический пакет 2009 г.4
Первая газовая директива 1998 г., которая применялась параллельно с Директивой о транзите газа 1991 г., касалась лишь общих требований о хранении, распределении и поставке газа. Оба документа были отменены Второй газовой директивой 2003 г., в которой транзит исчез как юридическая категория, поскольку отменилось юридическое различие между транзитом и транспортировкой товаров внутри ЕС. Стал применяться одинаковый подход ко всем газовым тарифам внутри ЕС, независимо от того, были ли они трансграничными или нет5. В данном акте Европейское сообщество было указано как Региональная организация экономической интеграции (далее -РОЭИ). РОЭИ представляет собой внутренний рынок, и, соответственно, транспортировка через территории стран ЕС не должна квалифицироваться как транзитная. Концепция транзита применима только в том случае, если потоки энергоносителей пересекают Швейцарию6. Следовательно, если транзита внутри ЕС нет, то и проект Протокола о транзите не имеет для него никакого значения. Предложенная ЕС концепция стала причиной долгих переговоров России и ЕС по проекту Протокола о транзите.
Россия считала, что ряд положений проекта Протокола о транзите допускает расширительное толкование и не отвечает российским интересам. Основные возражения России касались
1 Директива о транзите газа 1991 г. [Электронный ресурс] // EUR-Lex. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:31991 L0296 (дата обращения: 27.03.2024).
2 Первая газовая директива 1998 г. [Электронный ресурс] // Ibid. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:31998L0030 (дата обращения: 27.03.2024).
3 Вторая газовая директива 2003 г. [Электронный ресурс] // Ibid. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:32003L0055 (дата обращения: 27.03.2024).
4 Третий энергетический пакет 2009 г. [Электронный ресурс] // Ibid. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32009L0073 (дата обращения: 27.03.2024).
5 Research Handbook on International Energy Law / ed. by K. Talus. Cheltenham, 2005. P. 598.
6 Ibid. P. 624-630.
трех ключевых статей проекта - транзита через территорию ЕС, которая объявлялась «единым транспортным пространством», «права первого отказа», а также принципов установления тарифов в случае перегрузки передающих мощностей при транзите (Городов, 2009: 196-197). Представители России и ЕС в течение 2003-2007 гг. провели несколько раундов переговоров по спорным вопросам, однако в мае 2006 г. переговоры фактически зашли в тупик по причине того, что представители ЕС неожиданно вернулись к своим первоначальным требованиям, которые не отвечали интересам России.
В настоящее время в ДЭХ участвуют 52 Договаривающиеся стороны: 50 государств (преимущественно европейские), Европейский союз и Евратом. Российская Федерация подписала ДЭХ и Протокол к Энергетической хартии по вопросам энергетической эффективности и соответствующим экологическим аспектам в 1994 г., но не ратифицировала его, временно применяя ДЭХ до 2009 г. В 2009 г. Россия направила депозитарию ДЭХ (Правительству Португальской Республики) уведомление о намерении не становится участником ДЭХ1. Кроме того, 17 апреля 2018 г. РФ официально подтвердила, что не рассматривает себя в качестве стороны, подписавшей ДЭХ и Протокол.
21 апреля 2009 г. на официальном сайте Президента Российской Федерации был опубликован «Концептуальный подход к новой правовой базе международного сотрудничества в сфере энергетики (цели и принципы)»2, в котором определены вопросы международного сотрудничества в сфере энергетики. В данном Концептуальном подходе Россией была отражена необходимость принять универсальный международный юридически обязывающий документ, сторонами которого, в отличие от существующей системы, построенной вокруг Энергетической хартии, могли бы стать все основные страны-производители (экспортеры), транзитеры и потребители (импортеры) энергоносителей и который будет охватывать все аспекты глобального энергетического взаимодействия. В Концептуальном подходе была отмечена необходимость обеспечения возможности беспрепятственной доставки энергоносителей на международные рынки, в т. ч. через транзитные системы. В предложенный перечень основных принципов глобального энергетического сотрудничества был включен принцип свободы транзита.
Предложения России были связаны с усилением транзитного режима в рамках Энергетической хартии, которые способствовали бы решению проблем транзитных хищений, которые часто происходили в энергетических потоках на Украину3. Кроме того, РФ выступала за необходимость конкретизации положений о транзите с учетом условий функционирования интегрированных энергетических рынков с правами доступа третьих сторон, как, например, в ЕС. Для России было необходимо, чтобы определение транзита было дополнено операциями свопа, рассматриваемыми в качестве виртуального транзита, если они объединяют контракт в пункте въезда в одну страну с контрактом в пункте выезда из этой страны, а определение транспортировки включало морской транспорт.
Россия предлагала дополнить Статью 7 ДЭХ новым пунктом: «Каждая из Договаривающихся сторон принимает необходимые меры по развитию конкурентных, прозрачных и эффективных энергетических рынков, позволяя третьим сторонам в каждом конкретном случае недискриминационного доступа к Сети и потребителям следующие международные и европейские стандарты, в том числе разработку соответствующей нормативной базы, как требуется, за исключением обстоятельств, согласованных сторонами, которые вызывают озабоченность в отношении международной и национальной безопасности Договаривающихся сторон» (Шиянов, 2022: 11-14).
Россией было предложено введение единых принципов установления транзитных тарифов, а также добавления положения о том, что существующие положения межгосударственных договоров, в том числе и о транзите с принимающим государством, не будут затрагиваться.
Однако предложения РФ о создании новой системы взамен ДЭХ не устроили партнеров из Европейского Союза, которые категорически отвергли отказ от ДЭХ или его замену.
Вопросы транзита в Конвенции о правовом статусе Каспийского моря 2018 г. В Конвенции о правовом статусе Каспийского моря4, подписанной 12 августа 2018 г. (далее -
1 См.: распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 июля 2009 г. №1055-р «О намерении Российской Федерации не становиться участником Договора к Энергетической хартии» и Ноту об уведомлении депозитария Договора к Энергетической хартии [Электронный ресурс]. Доступ из инф.-правовой системы «Гарант».
2 Концептуальный подход к новой правовой базе международного сотрудничества в сфере энергетики (цели и принципы) от 21 апреля 2009 г. [Электронный ресурс] // Президент России. URL: http://www.kremlin.ru/supplement/258 (дата обращения: 29.03.2024).
3 Research Handbook on International Energy Law... P. 625.
4 Конвенция о правовом статусе Каспийского моря от 12 августа 2018 г. [Электронный ресурс] // Электронный фонд правовых и нормативно-технических документов. URL: https://docs.cntd.ru/document/561355353 (дата обращения: 01.04.2024).
Конвенция 2018 г.) президентами пяти прикаспийских государств: Азербайджанской Республики, Исламской Республики Иран, Республики Казахстан, Российской Федерации и Туркменистана, которая закрепляет принципы осуществления различных видов деятельности в Каспийском море, особое значение уделено свободе транзита.
Одним из главных принципов деятельности Сторон на Каспийском море Конвенцией 2018 г. определено «право на свободный доступ из Каспийского моря к другим морям, Мировому океану и обратно на основе общепризнанных принципов и норм международного права и договоренностей соответствующих Сторон с учетом законных интересов Стороны транзита в целях расширения международной торговли и экономического развития». Для реализации данного права Стороны Конвенции о правовом статусе Каспийского моря пользуются свободой транзита через территории Сторон транзита всеми транспортными средствами (пункт 4 статьи 10).
При этом согласно пункту 4 статьи 10 Конвенции 2018 г. заинтересованные Стороны и Стороны транзита должны согласовать порядок и условия осуществления такого транзита посредством двусторонних соглашений, а в случае отсутствия таковых - на основе законодательства Стороны транзита. Таким образом, была закреплена иерархия правовых норм (Конвенции, двусторонних соглашений и актов национального законодательства) в вопросах транзита при реализации Сторонами права на свободный доступ из Каспийского моря к другим морям, Мировому океану и обратно.
Кроме того, пункт 4 статьи 10 Конвенции 2018 г. предусматривает, что «Стороны транзита в осуществление своего полного суверенитета над своей территорией имеют право принимать все меры, необходимые для обеспечения того, чтобы права и возможности, предусмотренные в настоящем пункте для Сторон, никоим образом не ущемляли законных интересов Стороны транзита».
Статья 14 Конвенции 2018 г. предусматривает возможность «прокладывать подводные магистральные трубопроводы по дну Каспийского моря при условии соответствия их проектов экологическим требованиям и стандартам, закрепленным в международных договорах, участницами которых они являются, включая Рамочную конвенцию по защите морской среды Каспийского моря и соответствующие протоколы к ней». При этом Конвенцией 2018 г. предусмотрено согласование трассы для прокладки подводных кабелей и трубопроводов со Стороной, через сектор дна которой должен быть проведен подводный кабель или трубопровод (Молчаков, Гликман, 2022: 68).
Выводы. Транзит энергетических товаров нуждается в особом международно-правовом регулировании. Принцип свободы транзита занимает особое место в многосторонних международных договорах, в том числе источниках международного экономического права, принятых в различные исторические периоды. При этом действующие международно-правовые нормы содержат различные элементы принципа свободы транзита и формулировки.
Специальный многосторонний международный договор универсального характера (т. е. с участием большинства государств), комплексно регулирующий свободу транзита в сфере энергетики, учитывающий специфику транспортировки энергетических товаров (продуктов), отсутствует.
Значение Барселонской конвенции и ГАТТ-94 для регулирования свободы транзита в сфере энергетики состоит в том, что в данных актах закреплены основные составляющие свободы транзита как принципа международного экономического права, признаваемые большинством государств.
Принимая во внимание существующую судебную практику и позиции, выраженные в международно-правовых исследованиях, не представляется возможным сделать однозначный вывод о применимости положений ГАТТ-94 к транзиту энергетических товаров в полном объеме без учета их специфики и особенностей транспортировки в различных отраслях энергетики. В Протокол о внесении изменений в Марракешское соглашение об учреждении ВТО (принятый в 2014 г.) также не были включены нормы, непосредственно посвящённые принципу свободы транзита в сфере энергетики и отражающие его специфику.
ДЭХ содержит специальные нормы о транзите энергетических материалов и продуктов, но не является универсальным международным договором, поскольку в нем участвуют преимущественно европейские государства.
Сохраняет актуальность предложенный Российской Федерацией «Концептуальный подход к новой правовой базе международного сотрудничества в сфере энергетики (цели и принципы)», предусматривающий принятие универсального международного юридически обязывающего документа, регулирующего все важные вопросы в сфере транзита энергоносителей.
Представляется, что международному сообществу необходимо разработать и принять универсальный международный договор, закрепляющий права и обязанности трех категорий государств, которые выступают сторонами транзитных отношений в сфере энергетики (государств-поставщиков, государств-потребителей и транзитных государств), а также учитывающий специфику различных энергетических товаров и особенности их транспортировки.
Список источников:
Гликман О.В. Международное энергетическое право в системе международного права // Международный правовой курьер. 2020. № 1-2 (37-38). С. 72-77.
Городов А.А. Проблема Транзитного протокола ДЭХ в контексте энергодиалога Россия-ЕС // Вестник РГГУ. Серия: Политология. История. Международные отношения. Зарубежное регионоведение. Востоковедение. 2009. № 14. С. 191-200.
Гудков И.В. Экспорт газа и строительство трансграничных трубопроводов: некоторые аспекты правового и договорного регулирования // Энергетика и право : сб. мат. конф. М., 2008. Т. 1. С. 364-367.
Жизнин С.З. Энергетическая дипломатия России: экономика, политика, практика. М., 2005. 640 с.
Молчаков Н.Ю., Гликман О.В. Разведка и разработка нефтегазовых ресурсов в Каспийском море: вопросы правового регулирования // Сравнительная политика. 2022. № 13 (1-2). С. 58-79. https://doi.org/10.24833/2221-3279-2022-1-2-13-58-79.
Четвериков А.О. Забытые страницы истории интеграционного права: интеграционные проекты Лиги Наций и их влияние на правовые системы Всемирной торговой организации, Европейского союза и Евразийского экономического союза // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 3. С. 131-142.
Шиянов А.В. Обзор предложений по пересмотру Договора к Энергетической хартии // Международное публичное и частное право. 2022. № 3. С. 11-14. https://doi.org/10.18572/1812-3910-2022-3-11-14.
Azaria D. Treaties on transit of energy via pipelines and countermeasures. Oxford, 2015. 337 p.
Ehring L. Selivanova Yu. Energy Transit. Regulation of Energy in International Trade Law: WTO, NAFTA and Energy Charter. Alphen aan den Rijn. 2011. 412 p.
Ugaz P. Prospects for a transit regime on energy in the WTO // Agenda Internacional. 2011. Vol. 18, no. 29. P. 247-298.
Uprety K. The Transit Regime for Landlocked States. International Law and Development Perspectives. Virginia. 2006. 226 p.
Vinogradov S., Mete G. Cross-Border Oil and Gas Pipelines in International Law // German Yearbook of International Law. No. 56. 2013. P. 4-42.
References:
Azaria, D. (2015) Treaties on transit of energy via pipelines and countermeasures. Oxford. 337 p.
Chetverikov, A.O. (2015) Forgotten pages of the history of integration law: integration projects of the League of Nations and their influence upon the legal systems of the World Trade Organization, the European Union and the Eurasian Economic Union). Actual Problems of Russian Law. (3), 131-142. (In Russian).
Ehring, L. & Selivanova, Yu. (2011) Energy Transit, Regulation of Energy in International Trade Law: WTO, NAFTA and Energy Charter. Alphen aan den Rijn. 412 p.
Glikman, O.V. (2020) International energy law in the international law system. International Legal Courier. (1-2 (37-38)), 72-77. (In Russian).
Gorodov, A.A. (2009) The energy charter treaty, the transit protocol and the Russia-EU energy dialogue. RGGU Bulletin. Series: "Political Science. History. International Relations". (14), 191-200. (In Russian).
Gudkov, I.V. (2008) Eksport gaza i stroitel'stvo transgranichnykh truboprovodov: nekotorye aspekty pravovogo i dogovornogo regulirovaniya [Gas export and construction of cross-border pipelines: some aspects of legal and contractual regulation]. In: En-ergetika i pravo [Energy and Law]. Vol. 1. Moscow, p. 364-367. (In Russian).
Molchakov, N.Yu. & Glikman, O.V. (2022) Exploitation and use of oil and gas resources in the Caspian sea: legal aspects. Comparative Politics Russia. (13 (1-2)), 58-79. Available from: doi:10.24833/2221-3279-2022-1-2-13-58-79. (In Russian).
Shiyanov, A.V. (2022) A review of proposals on restatement of the energy charter treaty. Pablic International and Private International Law. (3), 11-14. Available from: doi:10.18572/1812-3910-2022-3-11-14. (In Russian).
Ugaz, P. (2011) Prospects for a transit regime on energy in the WTO. Agenda Internacional. 18 (29), 247-298.
Uprety, K. (2006) The Transit Regime for Landlocked States, International Law and Development Perspectives. Virginia. 226 p.
Vinogradov, S. & Mete, G. (2013) Cross-Border Oil and Gas Pipelines in International Law. German Yearbook of International Law. (56), 4-42.
Zhiznin, S.Z. (2005) Energeticheskaya diplomatiya Rossii: ekonomika, politika, praktika [Energy diplomacy of Russia: economics, politics, practice]. Moscow. 640 p. (In Russian).
Информация об авторах О.В. Гликман - кандидат юридических наук, доцент кафедры международного права Московского государственного института международных отношений (Университет) Министерства иностранных дел Российской Федерации, Москва, Россия. https://www.elibrary.ru/author_items.asp?authorid=298068
Л.Р. Мамедов - аспирант кафедры международного права Московского государственного института международных отношений (Университет) Министерства иностранных дел Российской Федерации, Москва, Россия.
https://www.elibrary.ru/author_items.asp?authorid=1206090
Вклад авторов:
все авторы сделали эквивалентный вклад в подготовку публикации. Конфликт интересов:
авторы заявляют об отсутствии конфликта интересов.
Information about the authors O.V. Glikman - PhD in Law, Associate Professor, Department of International Law, Moscow State Institute of International Relations (University) of the Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation, Moscow, Russia.
https://www.elibrary.ru/author_items.asp?authorid=298068
L.R. Mammadov - PhD student, Department of International Law, Moscow State Institute of International Relations (University) of the Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation, Moscow, Russia. https://www.elibrary.ru/author_items.asp?authorid=1206090
Contribution of the authors:
The authors contributed equally to this article.
Conflicts of interests:
The authors declares no conflicts of interests.
Статья поступила в редакцию / The article was submitted 25.04.2024; Одобрена после рецензирования / Approved after reviewing 23.05.2024; Принята к публикации / Accepted for publication 28.05.2024.
Авторами окончательный вариант рукописи одобрен.
