CC BY
91
№ 5(41), 2005 ЦЕНТРАЛЬНАЯ АЗИЯ И КАВКАЗ
РЕГИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА Л
МЕЖДУ КИТАЕМ И РОССИЕЙ: ОСОБЕННОСТИ ПРИВАТИЗАЦИИ В ЦЕНТРАЛЬНОАЗИАТСКИХ СТРАНАХ
Вениамин ГИНЗБУРГ
кандидат технических наук, научный сотрудник Института Восточной Европы (Мюнхен, Германия)
Мануэлла ТРОШКЕ
доктор экономических наук, научный сотрудник Института Восточной Европы (Мюнхен, Германия)
Даже в развитых западных государствах экономические преобразования — процесс сложный и, как правило, достаточно болезненный. Полная же трансформация экономик стран на этапах их перехода к рынку сопровождается сильнейшими социальными потрясениями. Пятнадцатилетняя практика реформ в постсоветских странах продемонстрировала такое многообразие нюансов, что необходимость тщательно прора-
ботанного индивидуального подхода к каждой проблеме в каждой республике и непрерывной коррекции не только стратегий, но и тактик их перехода совершенно очевидна.
Один из наиболее сложных и спорных вопросов — степень участия государства в управлении предприятиями и развитием экономики в ходе приватизации и в после-приватизационном периоде. Дискуссии приверженцев концепций «сильного» и
Работа выполнена в рамках проекта научных исследований «Zwischen Russland und China: Reformmodelle und Governance in Zentralasien», финансируемого Volkswagenstiftung.
17G
«слабого» государства не прекращаются. В разных странах обе концепции демонстрируют ряд сильных и слабых сторон, аргументация участников дискуссии расширяется, но конкретная польза от реализации их предложений пока вызывает со-
мнения. Однако в сфере экономических преобразований сами эти страны уже накопили достаточно большой опыт, изучение и освещение которого может способствовать более рациональному решению проблемы в целом.
Кратко о состоянии вопроса
В последние годы опубликовано значительное количество статей ведущих западных и российских экспертов, критикующих организацию реформ в России, в них отражены подходы ряда западных специалистов и финансовых институтов к экономическим преобразованиям стран СНГ и Китая, в котором налицо интенсивный прогресс экономики. Некоторые ведущие апологеты западной экономики, а также российские исследователи (Дж. Стиглиц, Дж. Гэлбрейт, Д. Эллерман, П. Реддавей, И. Минервин, Р. Гринберг и др.) провели многосторонний анализ допущенных ошибок и их последствий. Большинство выводов схожи: доктрина Вашингтонского консенсуса и шоковая терапия себя не оправдали. Искусственно ускоренные реформы, начинавшиеся без должной подготовки и четко выдержанной последовательности мероприятий, учета экономических и социальных особенностей реформируемых стран, привели к развитию формальных псевдорыночных институтов, экономическому спаду, формированию олигархических структур, криминогенной ситуации, тяжелым социальным последствиям1.
И это несмотря на уже имевшийся пример реформирования экономики Китая, который при менее благоприятных стартовых условиях, чем в России, сумел в достаточно короткие сроки и без существенных социальных потрясений добиться позитивных экономических сдвигов и значительного повышения уровня жизни. По мнению большинства исследователей, одна из основных причин успехов КНР — своеобразный подход руководства страны к роли государства в процессе проведения реформ, формировании рыночных отношений и в общем развитии экономики. Здесь уместно напомнить, что доктрина Вашингтонского консенсуса, активно пропагандируемая Международным валютным фондом (МВФ) и в основе своей принятая официальной Москвой, базируется на отрицании активной роли государства в развитии экономики и предельном ограничении его функций2. В результате в ряде избравших этот путь стран был утерян контроль не только над экономической, но и над политической ситуацией. А стратегия Пекина реализовывалась в условиях относительно закрытой экономики, в режиме выполнения долго-
1 См.: Стиглиц Дж. Неудачи корпоративного управления при переходе к рынку // Экономическая наука современной России, 2001, № 4 [http://rusref.nm.ru/indexpub278.do]; Гэлбрейт Дж.К. Кризис глобализации // Проблемы теории и практики управления, 1999, № 6 [http://rusref.nm.ru/indexpub124.htm]; Эллерман Д. Ваучерная приватизация как инструмент «холодной войны» // Вопросы экономики, 1999, № 8; Реддавей П. Корни и последствия российского кризиса // Проблемы теории и практики управления, 1999, № 2; Минервин И.Г. Зарубежные исследователи о путях трансформации российской экономики: многообразие подходов, сходство выводов (обзор) // Россия и современный мир, 2001, № 4; Гринберг Р.С. Результаты экономических реформ в постсоциалистических странах // Проблемы теории и практики управления, 2003, № 3 [http://rusref.nm.ru/indexpub116.htm].
2 См.: Stiglitz J. More Instruments and Broader Goals: Moving toward the Post-Washington Consensus. WIDER Annual Lectures 2. Helsinki: NU/WIDER, 1998.
срочных государственных программ, что позволило обеспечить жесткий контроль над перемещением капиталов и использованием ресурсов, своевременно определять и регулировать приоритетные направления развития, амортизировать рыночную стихийность стабильной работой государственного сектора3. По заключению самих китайских специалистов, позитивные особенности реформ (в противовес российским доктринам) состояли в следующем4:
■ Концентрация сил на созидании нового, а не на разрушении старого. Субъекты рынка формировались не путем разрушения государственных производственных структур, а посредством заполнения недостающих звеньев новыми коммерческими структурами — с первых шагов реформа была направлена на снижение дефицитности экономики. Для этого мобилизовывали внутренние резервы и государство активно привлекало зарубежные инвестиции.
■ Стимулирование хозяйственной инициативы на микроуровне — при жестком правительственном контроле макроэкономической ситуации, а также со своевременным принятием мер по предотвращению ее несбалансированности.
■ Первоочередная направленность на удовлетворение потребностей населения в продовольствии и товарах народного потребления, что обеспечило всенародную поддержку реформ.
Активную роль в оказании финансовой помощи реформируемым странам призван играть Международный валютный фонд. Однако в то время одно из основных условий предоставления им льготных кредитов — реализация в этих странах доктрины Вашингтонского консенсуса. Далеко не все постсоветские государства последовали примеру РФ и пошли рекомендуемым МВФ путем. Ряд из них согласился лишь на частичное внедрение предлагаемых мероприятий (в обмен на кредиты), а некоторые, например Туркменистан и Узбекистан, не приняли условия Фонда и отказались от сотрудничества с ним. Анализируя результаты подобных преобразований, Джеймс Стиглиц оценил общую картину следующим образом: «Такие страны, как Узбекистан и Словения, еще несколько лет назад подвергавшиеся жесткой критике за медленные темпы и неполноту их реформ, сейчас выглядят довольно неплохо, в то время как другие государства, служившие в качестве моделей реформ, например Чешская Республика, сталкиваются с трудностями»5.
Преобразования в странах СНГ и Восточной Европы по своим масштабам не имеют аналогов. Очевидно, что ясного прямого пути не существует, каждое из этих государств в той или иной степени переживает экономические и социальные потрясения. В сложившейся ситуации корнем проблемы представляется не искусственное усиление или ослабление государственной экономической политики в стремлении к скорейшему достижению конечной цели, а обеспечение гармоничного сосуществования, развития политических и экономических структур, оптимальное распределение сфер влияния, обязательств и свобод на разных этапах трансформаций. Возможно, углубленные исследования реализуемых моделей реформ позволят лучше осветить суть происходящих процессов и смягчить их негативные последствия.
3 См.: Экономическая политика измеряется результатами. Интервью с председателем ЭКААР-США Джеймсом Гэлбрейтом // Проблемы теории и практики управления, 1999, № 5 [http://rusref.nm.ru/ indexpubgelbreit.htm].
4 См.: Дингуй X. Китай: подходы и особенности экономических преобразований // Проблемы теории и практики управления, 2000, № 6 [http://rusref.nm.ru/indexpubgelbreit.htm].
5 Стиглиц Дж. Указ. соч.
Особый интерес в этом плане вызывают Центральноазиатские страны. В начале перестройки у них были достаточно близкие стартовые условия, однако в дальнейшем их пути существенно разошлись: в реформах в разных пропорциях присутствуют особенности как российской, так и китайской стратегий.
1. Концепции преобразований и развития экономик
В материалах международных финансовых и исследовательских организаций об уровнях продвижения реформ в Центральноазиатских странах и их экономик есть существенные различия. Поэтому для формирования общей картины мы решили использовать данные ЕБРР, как наиболее полные и удобные для сопоставлений. По индикаторной оценке этого банка, к концу 1994 года практически равными оказались комплексные итоговые показатели развития рыночной инфраструктуры Казахстана, Таджикистана и Кыргызстана. На несколько более высоком уровне стоял Узбекистан, изначально взявший высокие темпы реформирования почти по всем направлениям, а правительство Туркменистана провело весьма скромный ряд мероприятий по частичной приватизации жилищного фонда, предприятий бытового обслуживания и торговли.
Далее картина начинает существенно меняться. Государственная власть во всех республиках усиливает свое влияние, но в разной степени. Развитие рыночных отношений стабилизируется, в ряде случаев даже снижается, просматриваются вполне положительные аспекты активного вмешательства «сильного государства» в ведущие отрасли экономики и ее диверсификацию. Республики региона мобилизовали собственные средства и привлекли крупные зарубежные инвестиции для развития приоритетных отраслей, с 1995 года ВВП начинает возрастать. Снижается он только у Туркменистана, но это не имеет отношения к реформам — из-за ценовых разногласий Россия прекращает закупки туркменского газа и ограничивает его транзит. Далее сбыт нормализуется, диверсифицируются предприятия нефтегазовой отрасли, ВВП растет, и к 2002 году страна достигает дореформенных показателей одновременно с почти всесторонне реформированным Казахстаном, оставив далеко позади Кыргызстан (см. рис.). При всей их схожести, экономические реформы в каждой стране имели существенные особенности.
Что касается Казахстана (модель «слабого» государства), то реформы он провел высокими темпами: уже к 2001 году было приватизировано большинство предприятий малого и среднего бизнеса, а также значительная часть крупных промышленных и сельскохозяйственных предприятий. В 2002 году доля продукции частного сектора в сфере промышленности превысила 83% общего объема производства, личные хозяйства населения и фермеры произвели более 77% валовой продукции сельского хозяйства, в строительстве доля государства сократилась до 1,3%, в торговле — до 0,4%6. Наряду с этим была проведена банковская реформа. С 1997 по 2000 годы собственный капитал банковского сектора (в валютном эквиваленте) увеличился более чем в 2 раза, а совокупные активы — в 1,6 раза7. На 1 октября 2004 года в республике функционировало 35 банков, совокупные активы которых только за первые 9 месяцев того года выросли на 34,4%8.
6 См.: Статистический ежегодник Казахстана. Агентство Республики Казахстан по статистике. Алматы, 2003.
7 См.: Рамазанов Н. Банки Казахстана. Итоги 2000 года // Деловая неделя (Казахстан), 2001, № 16.
8 См.: Рамазанов Н. Издержки кредитного бума // Деловая неделя, 2004, № 43 (621).
ҐГ
Рисунок
Сопоставление динамик изменения усредненных индексов развития рыночной инфраструктуры и ВВП центральноазиатских стран по данным ЕБРР
Годы
■Казахстан —Кыргызстан —А— Туркменистан —К— Узбекистан
О
0
о
X
_Q
ц ^
1 * S о
о о
О Ті s
СО
СО
Л
I
о
m
о
а
>.
12G
1GG
SG
6G
4G
2G
G
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 199S 1999 2GGG 2GG1 2GG2 2GG3
Годы
Казахстан
Кыргызстан
Туркменистан
Узбекистан
И с т о ч н и к и: EBRD Transition Report 2000; EBRD Transition Report 2004.
Доля инвестиций в основной капитал увеличилась с 8,2% в 1999 году до 28%—31% в последующие годы. Основные отечественные и зарубежные капиталовложения направляются в добывающие и нефтеперерабатывающие отрасли. По данным Казахского института экономических исследований (ИЭИ), среднегодовой прирост добычи нефти достигает 5,7 млн т, нефтяной фактор обеспечивает около 47% годового прироста ВВП. Так что экономический подъем пока обеспечивается в основном за счет добычи и переработки богатых запасов полезных ископаемых.
Если говорить о Кыргызстане (модель «слабого» государства), то эта страна, не имеющая больших запасов полезных ископаемых и развитого производства, оказалась в сложном положении. Поэтому республика сразу же согласилась фактически со всеми условиями международных финансовых организаций и столь интенсивно реформировала экономику, что уже в 1995 году по уровню развития рыночных отношений опередила все соседние страны. Однако стабильного роста ВВП не последовало, сальдо внешнеторгового баланса остается отрицательным. Не помогла и весомая помощь международных финансовых структур: с 1992-го по 1994 год только для поддержки реформ страна получила около 258 млн долл.9, общая же сумма, по отчетам самих финансовых организаций, к началу 2003 года превысила 1,5 млрд долл. В пересчете на душу населения это более чем в четыре раза превосходит помощь, выделенную «непокорным» Туркменистану и Узбекистану10. Однако социальное недовольство, вызвавшее насильственную смену правительства, и стабильно отрицательное сальдо внешнеторгового баланса — весьма серьезные признаки экономического спада, говорить об эффективности реформ (несмотря на многолетнее существование институтов рыночной экономики) по меньшей мере рано.
Экономическая ситуация в Туркменистане (модель «сильного» государства) в силу информационной закрытости страны вызывает массу противоречивых мнений. Официальная статистика демонстрирует наличие функционирующих рыночных институтов и высокие темпы развития практически всех отраслей народного хозяйства, отмечая отдельные неудачи лишь тогда, когда они уже стали достоянием международной гласности. Вполне вероятно, что показатели последних лет (прирост ВВП более 20% в год) действительно несколько завышены. Однако доступные проверке косвенные данные подтверждают высокие темпы экономического развития: за последние 3—4 года экспорт увеличился более чем в 2 раза. Свыше 80% поставок за рубеж приходится на газ, нефть и нефтепро-дукты11 (в основном на природный газ и продукцию переработки нефти), производство которых находится в руках государства и интенсивно развивается. Сальдо внешнеторгового баланса — показатель, который сильно исказить весьма сложно, — положителен и стабильно возрастает.
Узбекистан (модель «сильного» государства) сразу же взял высокий темп развития институтов рыночной экономики. В рамках правовой реформы были существенно изменены функции органов государственного управления, создана соответствующая основа развития банковского сектора для малого бизнеса, реформирована налоговая система, более адресной стала структура социальной защиты. Однако при ближайшем рассмотрении явно видна жесткая рука государства, экономическая политика которого противоречит классическим принципам развития рыночных отношений, но тем не менее во многом способствует общему экономическому росту.
9 См.: Факты говорят о другом // Кыргызское национальное агентство «Хабар» — «Слово Кыргызстана», 21 августа 2003.
10 См.: Gumpenberg M.-C. von, Steinbach U. Zentralasien. Geschichte-Politik-Wirtschaft. Ein Lexikon. Mbnchen: C.H. Beck, 2004.
11 См.: Внешнеторговый оборот Туркменистана за январь — июль составил 3 млрд 354 млн долл. // Интернетгазета «Turkmenistan.ru» [http://www.Turkmenistan.ru], 22 сентября 2003.
Прежде всего был взят курс на сохранение государственного присутствия и регулирования во всех важнейших отраслях экономики. Величина бюджетных доходов достигает 35—45% от ВВП, подавляющий объем экспортно-импортных операций централизо-ван12. Сразу же за либерализацией цен была введена распределительно-нормативная система на ряд видов продовольствия; большинство крупных и средних предприятий преобразовано в акционерные общества таким образом, что их фактическим владельцем осталось государство; сохранилось жесткое регулирование внешней торговли; через систему госзаказа государство установило цены на хлопок и зерно, сохранило за собой распределение кредитов и валютное регулирование13. Бюджетные средства направлялись на укрепление производственной базы, повышение добычи нефти и газа, обеспечение страны собственным зерном и энергоносителями, развитие производства ряда товаров, ранее импортируемых. В результате достигнут экономический рост и с 1998 года сальдо внешнеторгового баланса становится положительным.
Динамика ВВП как индикатор уровня развития рынка и степени «силыг» государства?
На нынешнем этапе еще достаточно трудно определить, кто же оказался (или окажется) в выигрыше и чья стратегия вернее. Тем более что общепринятые агрегированные показатели темпов и уровня экономического развития государств далеко не всегда могут служить объективной характеристикой результативности трансформационных процессов: велико влияние других факторов, особенно на развитие экономик сравнительно небольших стран сырьевой направленности с богатыми запасами природных ресурсов. Амплитуда колебаний их экономических показателей гораздо больше зависит от объемов добычи, переработки и сбыта сырья, нежели от уровня развития рыночных отношений и эффективности работы промышленных предприятий.
В свою очередь, объективность сопоставления уровней развития рыночных отношений в странах тоже относительна. Одна из причин — законодательные и терминологические различия, не всегда учитываемые при сравнении. В ряде стран СНГ, например, акционерные компании законодательно относятся к структурам частной формы собственности (вне зависимости от доли в них государства). Таким образом, крупные государственные предприятия и целые отрасли формально приватизируются, оставаясь по-прежнему практически в полном распоряжении государства, а министерства и ведомства исполняют функции суррогатных холдинговых структур. Поэтому сегодня основное в этом плане — не столько сетования на допущенные ошибки и на недостаточно универсальные состоятельность и применимость экономических теорий, сколько изучение и обобщение опыта, накопленного в данной сфере, с целью предотвращения дальнейших просчетов. Чем раньше это произойдет и чем большее количество факторов можно будет учесть при планировании дальнейших трансформаций, тем выше шансы предотвратить грядущие оплошности и неприятности. В связи с этим мы решили сконцентрировать внимание на углубленном анализе одного из важнейших аспектов — на особенностях приватизации и развития корпоративного управления при различных стратегиях реформирования.
12 См.: Чепелъ С. Экономический рост за годы независимости: факторы, проблемы и перспективы // Экономическое обозрение, 2003, Вып. 6 [http://www.review.uz/archive/article.asp?y=2005&m=59&id=149].
13 Там же.
2. Формирование многоукладной экономики в Казахстане и Узбекистане
В качестве объектов углубленного анализа выбраны стратегии этих двух стран региона, основанные на разных подходах. Исследования проводили с участием специалистов Института экономических исследований Министерства экономики и бюджетного планирования Республики Казахстан и Научно-исследовательского института углубления рыночных реформ при Госкомимуществе Республики Узбекистан. В процессе исследований в 2004 году был проведен также опрос менеджеров ряда предприятий, мнения которых позволили составить более полную картину процесса приватизации и сложившейся системы корпоративного управления14.
2.1. Приватизация и развитие корпоративного управления в Казахстане
Среди Центральноазиатских стран эта республика приняла стратегию реформ, наиболее близкую российской. Правда, проведена она все же мягче, чем в РФ. На начальном этапе (1991—1992 гг.) внимание было сконцентрировано на частичной приватизации в сфере торговли, бытового обслуживания и в сельском хозяйстве. За это время в негосударственный сектор экономики перешло свыше 6 500 предприятий: около 20% — частным лицам, остальные — трудовым коллективам (в формах коллективной собственности или акционерных обществ).
Цель второго этапа (1993—1995 гг.) — создание условий для перехода к рыночной экономике на основе персонификации права собственности путем безвозмездной передачи объектов, принадлежавших государству. Предусматривалась дальнейшая приватизация предприятий торговли, коммунального хозяйства и бытового обслуживания, осуществляемая посредством аукционов и конкурсов; «массовая приватизация» средних предприятий (с численностью работающих от 200 до 5 000 чел.); приватизация по индивидуальным проектам; приватизация госсельхозпредприятий (совхозов и госхозов).
Массовая приватизация предполагала реализацию права граждан страны на долю государственной собственности. Граждане республики безвозмездно получили инвестиционные купоны, которые, в отличие от российских ваучеров, нельзя было передавать кому-либо или продавать. На купоны можно было приобрести акции специальных частных инвестиционных приватизационных фондов (ИПФ), а они приобретали акции государственных предприятий на аукционах.
По индивидуальным проектам приватизировали предприятия с численностью более
5 000 работающих и/или особого государственного значения (порядка 170 единиц), в основном добывающей промышленности и природные монополии. Объекты реализовывали на возмездной основе. Здесь не существовало общих условий распределения долей и продаж, предполагалось проведение международных тендеров и контрактов. Определяющим было согласие инвестора на погашение задолженностей этих предприятий и привлечение инвестиций для их дальнейшего развития.
14 Информация, приведенная в дальнейшем тексте без ссылок на источники, предоставлена указанными институтами, получена на основе опроса или является результатом собственных расчетов и наблюдений.
На третьем этапе (1996—1998 гг.) приватизированы крупные предприятия ведущих производственных отраслей и их подразделений, доли государства в ряде корпоративных структур, предприятия социальной сферы, имущество ликвидируемых предприятий (на аукционах).
С 1999 года реализуются следующие программы: передача отраслевым министерствам и ведомствам права владения и пользования государственными пакетами акций; разделение государственного имущества на республиканское и коммунальное с целью увеличения доходов местных бюджетов и децентрализации инвестиционной политики; привлечение капиталов путем продажи государственного имущества инвесторам, принимающим на себя обязательства по выполнению относительно долгосрочных инвестиционных и/или социальных планов.
В настоящее время процесс приватизации практически завершен, на негосударственный сектор приходится более 85% инвестиций, он производит свыше 80% промышленной продукции15, политика правительства нацелена в основном на создание условий для эффективного использования государственной собственности.
Проблемыг приватизации
На первых двух этапах был отмечен широкий спектр негативных последствий: приватизацию проводили в период общего экономического спада, не комплексно, в неподготовленном экономическом и правовом пространстве. Законодательная система лишь разрабатывалась, частичная либерализация цен привела к упадку предприятий, реализующих продукцию по твердым ценам. Да и в самом ходе приватизации были допущены серьезные просчеты.
Изначально попытались искусственно совместить три трудно совместимых процесса: при разделе государственного имущества соблюсти социальную справедливость, приватизировать предприятия с целью повышения эффективности их работы под управлением частного предпринимателя и сохранить государственный контроль над его деятельностью. Все это началось с оценки имущества и выбора покупателя по субъективным оценкам уполномоченных на то чиновников, что привело к повсеместной коррупции, продаже предприятий по заниженным ценам, массовым увольнениям, спекуляции приобретенным имуществом, спаду производства.
Весной 1992 года правительство предприняло попытку жестче контролировать процесс. Был издан указ, определяющий единый механизм приватизации и единое распределение акций: 25% — коллективу, 10% — смежникам и физическим лицам (по номинальной стоимости и биржевому курсу), еще 10% — иностранным инвесторам, если таковые найдутся, но контрольный пакет остается у государства. Другими словами, оно по-прежнему распоряжалось предприятием (правда, премии заменены дивидендами), государственные органы назначали директоров, которые, зная о временности своего положения, чаще стремились к личному обогащению, нежели к перспективному развитию производства.
В еще более сложном положении оказались предприятия, включенные в программу массовой приватизации. Их преобразовывали в акционерные общества, затем до 10% акций бесплатно передавали сотрудникам (в виде привилегированных акций), после этого не менее 51% акций выставляли на продажу через купонные аукционы для ИПФ, то
15 См.: Казахстан в цифрах 2004. Статистический сборник. Агентство Республики Казахстан по статистике. Алматы, 2004.
есть государству должно было остаться не более 39%. Продажа, естественно, была формальной — акции обменивали на купоны. В результате приватизация превратилась в бесплатную раздачу государственного имущества обезличенной массе акционеров, не способных ни эффективно управлять этой собственностью, ни инвестировать развитие предприятия. Акционирование играло роль инструмента распределения имущества, акции рассматривались как источник дивидендов от распределения произведенной кем-то прибыли, а не как средство привлечения инвестиций на развитие производства. ИПФ также не были приспособлены к управлению производством, контрольные пакеты акций фактически остались в руках государства.
Принятая в начале 1996 года «Программа приватизации и реструктуризации государственной собственности в Республике Казахстан на 1996—1998 годы» была направлена на приватизацию ведущих предприятий электроэнергетического, нефтегазового и нефтехимического, металлургического, горнорудного и транспортно-коммуникационного комплексов. Параллельно предполагалось завершить приватизацию агропромышленного комплекса и начать ее в здравоохранении, народном образовании, в сфере науки и культуры. Важной особенностью этого этапа приватизации стал механизм передачи объектов во внешнее управление зарубежным инвесторам. Стране удалось привлечь иностранные капиталы, однако и здесь не обошлось без проблем. Ряд предприятий попал в руки непрофильных фирм, которые стремились перепрофилировать их, но не всегда удачно, либо качество управления оказывалось недостаточно эффективным. Именно у этих предприятий ведущих отраслей отмечается спад производства.
Приватизация стала одной из причин обострения проблем монопрофильных малых городов. В результате остановки главного предприятия, являющегося градообразующей базой, большая часть жителей лишается средств существования. Объекты жилищно-коммунального хозяйства нередко также находятся на балансе таких предприятий, что приводит к ухудшению финансового положения и росту задолженностей.
Тем не менее, несмотря на ряд оставшихся проблем, решением которых продолжают заниматься государственные органы, большая часть малых и средних, а также значительная часть крупных предприятий получила возможность самостоятельного хозяйствования. А дальнейшее развитие производственных и непроизводственных отраслей государство регулирует в основном с помощью рыночных механизмов.
Корпоративное управление
В плане развития институциональных и функциональных основ системы корпоративного управления ситуация улучшается, хотя еще необходимо преодолеть ряд проблем. Наиболее явные из них:
■ Участие банковской системы в корпоративном управлении нормализуется, однако банки не могут обеспечить предприятия кредитами в требуемых размерах. Одна из причин — сравнительно низкий уровень сбережений населения на их счетах вследствие укоренившегося недоверия к банкам и часто меняющемуся законодательству. Значительная часть жителей со средним достатком предпочитает хранить свои деньги дома, к тому же — в свободно конвертируемой валюте, а высокообеспеченные — за рубежом. Из-за недостаточной прозрачности многих корпораций люди воздерживаются и от приобретения акций предприятий.
■ Законодательством предусмотрена определенная защита прав малых акционеров, однако соблюдение этих прав нередко становится отдельной проблемой. С одной стороны, местные специалисты и акционеры считают, что судьи еще недостаточно опытны и квалифицированы в решении подобных вопросов. С другой — по внешним наблюдениям, судьи находятся в сложном положении вследствие имеющих место пробелов и противоречий в законодатель-
стве16.
■ Опрос сотрудников предприятий пищевой промышленности показал, что в большинстве случаев решение по важнейшим проблемам принимает директор — влияние правления и наблюдательного совета весьма формально. Но квалификация руководителей далеко не всегда соответствует требуемому уровню. По мнению респондентов, лишь около 10% руководителей довольно хорошо знают конъюнктуру рынка и целенаправленно ее анализируют.
■ На вопрос о проблемах роста производства все отвечавшие отметили недостаток квалифицированных кадров, оборотных средств и труднодоступность кредитов. При этом процентная ставка банков для инвестиций достигает 23—25%, в результате чего невыгодно брать кредит на развитие производства.
В то же время, по мнению менеджеров, за последние три года существенно улучшились условия работы, а успех предприятия зависит в основном от собственных усилий. Ответы демонстрируют явное преобладание ощущения собственной ответственности и стремление к инициативному предпринимательству, значительно снизились ожидания помощи от государства и его вмешательства в их хозяйственную деятельность. Сравнительно «слабое» государство постепенно делает таких людей «сильными».
2.2. Приватизация и развитие корпоративного управления в Узбекистане
Узбекистан избрал стратегию жестко контролируемого поэтапного преобразования форм собственности (более близкую к стратегии Китая). В основу была заложена идея параллельного развития самостоятельного частного бизнеса и процесса приватизации. Обозначенные основные цели: максимально возможное сокращение связанного с реформами спада производства; формирование собственника, способного приобретать и эффективно использовать государственное имущество; опережающее развитие инфраструктуры этого бизнеса и корпоративного управления; развитие конкуренции; формирование системы адресной социальной защиты населения17. Эта работа проходила в соответствии со следующими основными принципами:
■ Параллельно с развитием самостоятельного частного бизнеса контролируемая поэтапная приватизация должна была обеспечить системность и плавность преобразования форм собственности на основе программ общего экономического развития и своевременно устранять возникающие диспропорции.
16 См.: Нестор С., Ясуи Т., Ги М.-Л. Значение корпоративного управления для стран Евразии с переходной экономикой [http://www.oecd.Org/dataoecd/5/47/1930708.pdfl.
17 См.: Бутиков ИЛ. Приватизация и формирование многоукладной экономики в Узбекистане // Материалы международной конференции «Социально-экономическая трансформация в странах СНГ: достижения и проблемы». Москва: Издательство Института экономики переходного периода, 2004.
■ В отличие от Казахстана полный отказ от ваучерной приватизации. Мотивы: такая приватизация обезличивает собственника, то есть не обеспечивает его активного участия в управлении предприятием; предприятие не получает дополнительных инвестиций; присутствует негативный психологический момент — безвозмездно полученное имущество оценивается и используется менее ответственно, нежели приобретенное за определенные средства; население психологически не подготовлено к эффективному использованию ваучеров — повышается опасность возникновения олигархических и криминальных структур; наконец, ваучеризация не способна реально обеспечить социальную справедливость. Часть доходов от продажи государственного имущества предполагалось направить на социальные нужды.
■ Приватизация на возмездной основе по тем же мотивам. Исключение было сделано для объектов социальной инфраструктуры и защиты экологии, находившихся на балансе предприятий, а также при выкупе имущества трудовым коллективом. Жилье приватизировали на льготных условиях, ряд малообеспеченных категорий граждан получил его бесплатно.
■ Передача предприятий в комплексе с решением проблемы разукрупнения и демонополизации сложившихся производственных и управленческих структур. Из многих приватизируемых предприятий были выделены в самостоятельные субъекты хозяйствования объекты торговли и сферы обслуживания, а при экономической целесообразности и технической возможности — вспомогательные и обслуживающие цеха и участки.
На первом этапе (1992—1993 гг.) приватизировали предприятия торговли, бытового обслуживания, потребительской кооперации, местной промышленности и жилищный фонд. Основные методы, использовавшиеся на этом этапе: продажа всего предприятия одному физическому или юридическому лицу, выкуп членами трудового коллектива, преобразование в закрытое акционерное общество. В 1993 году было создано также небольшое количество акционерных обществ (АО) открытого типа.
Второй этап (1994—1998 гг.) — массовая приватизация предприятий пищевой и легкой промышленности, машиностроения, строительства и строительной индустрии, автомобильного транспорта и других отраслей (кроме естественных монополий). Некоторые из них перешли в руки физических или частных юридических лиц, другие преобразованы в общества с ограниченной ответственностью (ООО). Для привлечения населения было сформировано 85 приватизационных инвестиционных фондов (ПИФ), акционерами которых стали около 80 тыс. граждан республики.
На третьем этапе (1999—2002 гг.) началась приватизация крупных предприятий базовых отраслей экономики (на основе индивидуальных проектов). Особое внимание уделялось и продолжает уделяться привлечению иностранных капиталов. Зарубежным инвесторам предлагали (на конкурсной основе) приобретать предприятия в целом и крупные пакеты акций акционерных обществ. Кроме того, с 2002 года разрешена передача предприятий инвесторам в доверительное управление с правом его последующего выкупа — с пятилетней рассрочкой при наличии конкретных инвестиционных обязательств.
В соответствии с изначальной установкой влияние государства на управление приватизированными предприятиями было и остается достаточно сильным. А преобразование министерств и их подразделений в ассоциации и холдинги мало изменило суть и принципы этого управления. Рычаги влияния здесь разные: сохранение контрольного пакета акций, изменение законодательства, лишение тех частных предприятий, кото-
рые не желают подчиняться, лимитированных производственных ресурсов, распределяемых управляющими органами, а также усложнение лицензирования деятельности непослушных.
Проблемыг приватизационного периода
На первых этапах пакеты акций приватизируемых предприятий распределяли следующим образом: до 25% от их количества оставались в собственности государства, членам трудового коллектива выделяли до 25%, в свободную продажу — до 30%, смежным предприятиям — до 10%, иностранным инвесторам предоставляли возможность приобретать не более 10% акций. При этом суммарная доля акций государства и трудового коллектива не могла превышать 49%. После реформирования инвестиционно привлекательных предприятий ряда отраслей большая часть их акций (до 60—80%) перешла в собственность частных инвесторов. Владельцами наиболее крупных пакетов акций стали в основном ПИФы и иностранные инвесторы, которым на основе отдельных правительственных решений было продано до 49% акций ряда АО. В результате этого в некоторых акционерных обществах совокупная доля акций, перешедшая ПИФам и зарубежным инвесторам, достигла 50—70%.
Вскоре обнаружилось, что при наличии в государственной собственности менее 25% акций управляющие ими государственные структуры теряют контроль над входящими в их состав предприятиями. Судя по тому, что акционерами ПИФов стало менее 0,4% населения, суммарная величина фондов этих предприятий была сравнительно небольшой. Однако в конце 1997 года правительство приняло решение с обратной силой действия —
об изменении структуры распределения акций. По новой схеме государственная доля акций должна составлять 25%, трудового коллектива — 26%, иностранных инвесторов — 25%, в свободную продажу направляется 24%. При реформировании предприятий, имеющих для экономики страны особое значение, часть государственного портфеля не опускается ниже 51%.
В то же время 25% средств, полученных от реализации акций, возвращается реформируемым предприятиям на развитие производства, а не менее 50% поступлений от продажи акций предприятий ведущих отраслей (электроэнергетики, телекоммуникаций, железнодорожного транспорта и др.) направляется в распоряжение этих отраслей.
По мнению специалистов республики, в ходе приватизации был отмечен ряд негативных факторов:
■ Не принесло ожидаемых результатов формирование коллективных предприятий — члены трудового коллектива не стали эффективными собственниками. С одной стороны, полученные на льготных условиях доли уставного фонда предприятия оказались недостаточными для побуждения их владельцев к активным действиям, с другой — многие члены трудового коллектива не имели знаний и опыта, необходимых для управления. Этим воспользовались директора предприятий. Они, выйдя в значительной мере из-под контроля государства, действовали больше в личных интересах, нежели в интересах предприятий. Поэтому последние в дальнейшем преобразовали в АО и общества с ограниченной ответственностью.
■ На момент преобразования в АО свыше 80% небольших и средних предприятий имели уставный фонд не более 50 тыс. долл. Не было учтено, что этот процесс требует дополнительных непроизводственных затрат, связанных с выпуском и
размещением акций, ведением реестра акционеров независимым регистратором, публикацией результатов хозяйственной деятельности в СМИ, обязательным проведением аудита и т.д. А такие затраты отрицательно влияют на результаты их финансово-хозяйственной деятельности. Более высокий эффект был достигнут при преобразовании подобных предприятий в общества с ограниченной ответственностью или при их продаже.
■ На начальном этапе большое количество предприятий продали по балансовой стоимости (значительно ниже рыночной), со временем эти же объекты перепродавали уже по рыночной стоимости или перепрофилировали.
Корпоративное управление
Корпоративное управление приватизированными предприятиями до 2003 года было фактически формальным:
■ решение наблюдательного совета акционерного общества не могло быть принято, если за него не проголосовал государственный поверенный в этом АО или доверительный управляющий государственным пакетом акций;
■ представитель государства был вправе приостанавливать исполнение решения общего собрания акционеров;
■ допускалась передача государственных пакетов акций в уставный фонд хозяйственных объединений (с передачей права доверительного управления);
■ разрешалось и практиковалось совмещение членства в ревизионной комиссии и наблюдательном совете с работой по найму в том же АО, что приводило к произволу менеджеров.
Тем не менее негосударственный сектор разрастался. Стало очевидным, что дальнейшее выполнение государством контролирующих и управляющих функций в прежних объемах сдерживает развитие экономики.
В апреле 2003 года отменяются все перечисленные выше положения. В законодательном порядке повышается ответственность менеджеров АО, облегчается процедура их замены, оплата труда работников структур корпоративного управления ставится в прямую зависимость от эффективности работы данной корпорации. Последовала немедленная реакция предприятий: в 95% из более чем 4 100 зарегистрированных в республике АО состоялись общие собрания акционеров, на которых были приняты решения о замене почти 18 тыс. членов наблюдательных советов, ревизионных комиссий и около 500 председателей правлений. Этот существенный качественный сдвиг должен привести к значительному повышению эффективности механизма корпоративного управления. Затем правительство начинает уделять особое внимание снижению влияния уполномоченных государственных структур на деятельность приватизированных предприятий, а также проблеме сдерживания ими процессов приватизации и развития корпоративного управления18.
Приоритетными направлениями на 2004 год утверждены: «реализация административной реформы, направленной на резкое сокращение и ограничение присутствия госу-
18 См.: Об итогах развития экономики и социальной сферы за первое полугодие 2003 года и реализации мер по важнейшим приоритетным направлениям реформ в этих сферах. Решение заседания Кабинета министров Республики Узбекистан. Пресс-служба Президента Республики Узбекистан [http://2004.press-service.uz/rus/documents/uk07182003.htm].
дарства в экономике, коренное изменение структуры и системы управления, ликвидацию ее ненужных звеньев; ... ликвидация централизованной распределительной системы, переход на рыночные механизмы реализации материальных ресурсов»19.
Результаты анонимного опроса руководителей 76 предприятий легкой и пищевой промышленности, проведенного в 2004 году, подтверждают улучшение ситуации. Существенно снизилось вмешательство представителей государства в решение внутренних вопросов этих предприятий. (Его негативное влияние отметили лишь около 11% респондентов.) Хозяйственные управления еще участвуют в принятии наиболее ответственных решений, но акцент явно сместился к самостоятельности предприятий (позитивная оценка 92%). Наибольшими помехами названы недостаточная развитость рыночной инфраструктуры (36%), бюрократия (34%), сложность получения кредитов (32%), низкая эффективность исполнения решений хозяйственных судов (21%), коррумпированность чиновников и судов (16%). Действующее законодательство одобряет подавляющее большинство менеджеров, в хозяйственных объединениях руководители предприятий видят реальных помощников в обеспечении материальными ресурсами, кредитами и рынками сбыта.
«Сильному» государству в процессе приватизации удалось сдержать спад производства, частично исправить возникающие диспропорции и ошибки. Однако, в отличие от Казахстана, такое управление сдерживало развитие инициативы и повышение ответственности менеджмента самих предприятий. И то, что они видят в хозяйственных объединениях (фактически в государственных структурах) помощников в обеспечении материальными ресурсами, свидетельствует об отсутствии открытого рынка этих ресурсов и сохранившихся принципах распределительной системы.
3. Итак,
«сила» или «слабость»?
Обе страны идут к одной цели разными путями. Казахстан создал более совершенные рыночную инфраструктуру и систему корпоративного управления. Однако спад производства в стране на этапе перехода был более существенным. Узбекистан, несмотря на некоторое отставание в развитии институтов рыночной экономики, достаточно уверенно решает поставленные задачи. В отличие от Казахстана он сумел избежать столь сильного спада производства и достиг дореформенного уровня на год раньше (см. рис.). Негативные явления в ходе приватизации были во многом схожи. Ни коллективные предприятия, ни псевдорыночные отраслевые управленческие структуры, ни безвозмездная и/или льготная передача государственного имущества, ни искусственно сформированные приватизационные инвестиционные фонды не оправдали возлагавшихся на них ожиданий. В обеих республиках отмечается гораздо более эффективное развитие самостоятельного бизнеса и приобретение предприятий частными предпринимательскими структурами, уже накопившими определенный опыт работы в рыночных условиях.
Реформы продолжаются, и еще нет убедительных оснований для выводов о явном преимуществе стратегии «слабого» или «сильного» государства на данном этапе. Промахов в этом деле избежать невозможно при любых стратегиях, универсальных рецептов
19 Об итогах социально-экономического развития, оценке хода экономических реформ в 2003 году и основных направлениях дальнейшей либерализации экономики в 2004 году. Решение заседания Кабинета министров Республики Узбекистан. Пресс-служба Президента Республики Узбекистан [http://2004.press-service.uz/rus/documents/uk02072004.htm].
нет. Более того, само по себе противопоставление и сравнение «сил» государства и рыночных институтов как движителей развития экономики стран и эффективных рыночных отношений, по нашему мнению, не совсем корректно. Совершенно очевидно, что без «сильной» государственной законодательной и исполнительной власти, без контроля и регулирования институтов корпоративного управления, а также политики в социальной сфере эффективное функционирование экономики невозможно. Можно привести немало примеров наращивания «слабыми» государствами собственной «силы» в экономике. На объектах особо пристального внимания государственных органов и для связанных с ними групп населения эти процессы нередко протекают не менее болезненно, чем в период шоковой терапии.
Становление рыночных отношений в экономике страны и развитие государственных структур, обеспечивающих корректное и эффективное развитие и функционирование рынка, — две весьма близкие и взаимосвязанные, но разные проблемы. Их функции различны, для гармоничного развития экономики каждая структура должна решать свои задачи и в круге своих обязанностей быть непререкаемо «сильной».
