CC BY
115
УДК 336.132.11
межбюджетное регулирование
как основа обеспечения устойчивого финансирования предоставления государственных услуг в субъектах российской федерации*
Я. Я. кайль, кандидат экономических наук, доцент кафедры государственного и муниципального управления E-mail: kailjakow@mail. ru Волгоградский государственный университет
Рассмотрена результативность проводимой в области политики межбюджетных отношений, предложены мероприятия по ее корректировке, реализация которых создаст прочную основу финансового обеспечения процесса предоставления государственных услуг в субъектах Федерации в рамках межбюджетного регулирования.
Ключевые слова: государственная (муниципальная) услуга, субъект РФ, финансирование, межбюджетное регулирование, многофункциональный центр.
Развитие сферы предоставления государственных (муниципальных) услуг в современной России осуществляется достаточно динамично, сегодня уже невозможно представить себе жизнь без этого процесса. Такое утверждение строится на том, что последние десять лет в Российской Федерации проводится административная реформа и за этот период сложилась прочная правовая база, связанная с организацией предоставления услуг, а граждане и бизнес начали взаимодействовать с органами государственной и муниципальной власти на основе
* Статья предоставлена Информационным центром Издательского дома «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ» при Волгоградском государственном университете.
общих интересов. Предоставление государственных (муниципальных) услуг осуществляется с помощью федеральных, региональных и муниципальных порталов непосредственно в местах их предоставления и через многофункциональные центры (МФЦ), работа которых строится по принципу «одного окна».
По представленным субъектами РФ сведениям, начиная с 2007 г. и по настоящее время в 49 субъектах РФ действуют 166 МФЦ, из которых 63 созданы на условиях софинансирования, в том числе за счет федерального бюджета; 103 МФЦ финансируются субъектами РФ исключительно за счет собственных средств. Как одна из основных форм предоставления государственных услуг МФЦ позволяет минимизировать финансовые расходы на обеспечение условий качественного, доступного и комфортного получения услуг в соответствии с утвержденными административными регламентами и заключенными соглашениями.
Анализируя результаты деятельности органов федеральной, региональной и муниципальных властей по созданию МФЦ предоставления государственных и муниципальных услуг в субъектах РФ [5], можно сделать вывод, что только в 49 из 83 субъектов созданы МФЦ, в остальных 34 субъектах (а это более 31 % населения России) МФЦ вообще
отсутствуют. Только четыре региона из 83 - Республика Татарстан, г. Санкт-Петербург, Ростовская и Волгоградская области достигли заметных результатов по созданию МФЦ. Самым результативным субъектом РФ по созданию МФЦ (42) оказалась Республика Татарстан, у которой 43 муниципальных района и 2 городских округа, а это значит, что практически во всех крупных муниципальных образованиях созданы МФЦ.
Но в целом даже в тех 49 субъектах РФ, в которых созданы МФЦ, их явно недостаточно. В числе субъектов, в которых отсутствуют МФЦ, - 12 республик, 5 краев, 14 областей и 3 автономных округа. В их состав входят 671 муниципальный район и 273 города, в которых проживают 44,2 млн чел. Это значит, что для получения услуги жителям этих субъектов РФ необходимо обратиться непосредственно к чиновнику, потратив при этом массу личного времени, средств и часто — нервов. Такое положение дел нарушает конституционные права граждан. Поэтому главной задачей органов исполнительной (муниципальной) власти является не просто предоставление этих услуг, а конституционная гарантия их объема (перечня), доступности и качества на основе внедрения различных механизмов оптимизации использования бюджетных средств.
Для обеспечения деятельности уже созданных, а также создания новых МФЦ у субъектов РФ отсутствуют финансовые возможности, которые они могли бы передать на муниципальный уровень. Эти средства необходимо выделить из федерального бюджета. Такое положение обусловлено тем, что в РФ в разные годы являлись и являются донорами всего от 10 до 13 субъектов РФ, а в кризисный 2009 г. их вообще было всего 2 [1].
В РФ имеет место абсурдная ситуация: из 83 субъектов страны 70 являются дотационными, т. е. около 85 % всех субъектов РФ находятся в зоне убыточности. И такая ситуация сохраняется более 10 лет подряд. Данным дотационным регионам для получения дополнительных доходов и повышения результативности решения текущих задач территориальных бюджетов приходится обращаться в федеральный центр через межбюджетные трансферты.
Межбюджетные трансферты — это средства одного бюджета бюджетной системы РФ, перечисляемые другому бюджету бюджетной системы РФ через Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ, Фонд регионального развития, Фонд
реформирования региональных и муниципальных финансов и Фонд компенсаций.
Многообразие типов и видов трансфертов обусловлено их назначением в практике межбюджетного регулирования. Так, в отношениях между центральным (федеральным) правительством и правительствами субъектов РФ или муниципалитетов трансферты обычно выполняют следующие функции:
• выравнивание бюджетной обеспеченности территорий и обеспечение равномерного доступа к гарантированному набору государственных услуг на всей территории;
• компенсация нижестоящим бюджетам затрат на финансирование мероприятий общенационального значения, стоимость которых превышает доходные возможности данных бюджетов;
• стимулирование в регионах предоставления расширенных социальных благ населению в объемах, превышающих гарантированный государством уровень, с целью повышения уровня его жизни и социальной обеспеченности;
• поощрение реализации экономических, социальных и политических реформ нижестоящими органами власти на своей территории;
• снижение социальной напряженности в регионе, стимулирование экономического роста. Жизнеспособность сферы государственно-муниципальных услуг в основе своей определяется бюджетными источниками финансирования. Опыт последних лет показывает, что в области использования бюджетных средств возникает много проблем. Неэффективное использование бюджетных источников финансирования в сочетании с хроническим недофинансированием многих отраслей сферы государственных услуг опасно не только в смысле социальной напряженности, но и ставит под сомнение экономическую, физическую, экологическую безопасность населения, домохозяйств, регионов и страны в целом. Во избежание этих проблем необходима стандартизация планирования целевых межбюджетных трансфертов [4].
Межбюджетное регулирование в Российской Федерации уже давно находится в центре внимания органов власти и экспертного сообщества. Задачей межбюджетного регулирования на региональном уровне является обеспечение всех муниципалитетов более или менее одинаковыми наборами ресурсов для предоставления всем жителям региона равного доступа к государственным и муниципальным услу-
гам. Однако такие устойчивые недостатки в системе предоставления финансовой помощи региональным бюджетам, как сохраняющаяся и даже возрастающая роль плохо формализованных видов финансовой помощи, недостаточное стимулирование региональных властей к проведению эффективной социально-экономической политики и, напротив, определенная заинтересованность регионов в своих дотационности и иждивенчестве, ставят под сомнение успешность проводимых реформ.
В Австралии с ее высокоцентрализованными финансами для выравнивания используется система централизованных отчислений, определяемых по единой распределительно-уравнительной формуле, цель которой - удовлетворить бюджетные потребности всех штатов для обеспечения единых по всей стране стандартов общественных услуг.
В США не существует горизонтального бюджетного выравнивания между сильными и слабыми в финансовом отношении штатами. Вертикальные каналы финансирования также слабо связаны с финансовым потенциалом штата-получателя. Финансовой помощи из федерального бюджета региональным (бюджетам штатов) практически нет, федеральные власти не занимаются выравниванием бюджетной обеспеченности штатов, а если и оказывают территориям помощь, то, скорее, в рамках социальных программ.
В противоположность США горизонтальные и вертикальные трансферты в Германии ведут к почти полному выравниванию различий финансовой обеспеченности субъектов федерации. Здесь также существуют общие задачи, финансируемые совместно как федеральным центром, так и субъектами федерации. Но региональное бюджетное выравнивание играет ведущую роль в определении способности субъекта предложить сопоставимый уровень федеральных услуг.
Германский опыт для реформирования российской системы межбюджетных отношений особенно интересен, поскольку Российскую Федерацию и Германию объединяет прежде всего общность модели бюджетного федерализма как таковой. Однако задача бюджетного выравнивания усложняется дифференциацией населения по уровню денежных доходов и существенными региональными различиями в прожиточном минимуме, а также разным уровнем цен наряду с естественными географическими факторами. Решение задачи обеспечения каждому гражданину гарантированных государс-
твом услуг связано с большими различиями в экономическом положении тех или иных регионов, с различным уровнем затрат и большой дифференциацией бюджетных возможностей региональных и местных органов власти.
Проблемы оптимального построения модели межбюджетных отношений и бюджетного выравнивания относятся к числу самых актуальных в сфере обеспечения устойчивого финансирования предоставления государственных услуг в субъектах РФ.
За последние годы в Российской Федерации было сделано достаточно много в регулировании межбюджетных отношений между уровнями власти. При этом особое внимание уделялось вопросам финансирования процесса предоставления государственных (муниципальных) услуг, обеспечивающего их качество и доступность. Например, в 2009 г. была принята Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013 г. В рамках указанной концепции субъектам РФ было предписано провести анализ финансового обеспечения публичных нормативных обязательств и осуществить:
• разработку и утверждение критериев качества предоставления услуг, методик расчета финансового обеспечения государственных и муниципальных заданий и обеспечение финансирования бюджетных учреждений в соответствии с принципами бюджетирования, ориентированного на результат;
• разработку стандартов и нормативов минимальных финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг, которые должны определять минимальный гарантированный объем и качество таких услуг и использоваться при оценке сбалансированности соответствующих бюджетов [8].
В 2009 г. в практику бюджетного планирования были введены государственные задания на оказание государственных услуг, способствующие увязке объемов и качества данных услуг с объемами бюджетных ассигнований на эти цели, а также переходу от финансирования деятельности бюджетных учреждений к финансированию оказываемых услуг [7].
Финансовое обеспечение выполнения государственных (муниципальных) заданий осуществляется за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов РФ, бюджетов
РЕГИОНАЛЬНАЯ экономикА: теория и практика
11
субъектов РФ и территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов в порядке, установленном соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией.
Практическая же реализация финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг, переход на систему среднесрочного бюджетного планирования, внедрение механизма бюджетирования, ориентированного на результат, и нормативно-подушевого финансирования являются пока проблематичными [6].
Отсутствие стандартов качества и доступности государственных (муниципальных) услуг в РФ не позволяет упорядочить и конкретизировать обязательства органов государственной и муниципальной власти перед обществом, физическими или юридическими лицами, обусловленные законами, иными нормативными правовыми актами, договорами или соглашениями, а также внедрить процедуры контроля и оценки деятельности органов исполнительной власти.
Сложившаяся ситуация не позволяет обеспечить новый уровень качества государственного (муниципального) управления и оказания услуг организациям и гражданам на основе информационно-коммуникационных технологий и значительно снижает эффективность расходования бюджетных средств на создание и развитие муниципальных информационных систем.
Жизнеспособность сферы государственных (муниципальных) услуг и ее развитие в основе своей определяются бюджетными источниками финансирования. Опыт последних лет показывает, что в области использования бюджетных средств возникает много проблем. Неэффективное использование бюджетных источников финансирования в сочетании с хроническим недофинансированием многих отраслей сферы государственных (муниципальных) услуг не только опасно в смысле социальной напряженности, но и ставит под вопрос экономическую, физическую, экологическую безопасность населения, домохозяйств, регионов, страны в целом.
Развитие сферы предоставления государственных (муниципальных) услуг гражданам и организациям зависит от уровня финансовой обеспеченности (финансовых возможностей) конкретного субъекта РФ.
На всех уровнях государственного управления, особенно на региональном уровне, при решении государственных (муниципальных) задач испы-тывается острая нехватка бюджетных средств из федерального центра, особенно у высокодотационных субъектов РФ, которым при ограниченности финансовых средств постоянно приходится решать вопрос, какие бюджетные услуги и в каком объеме можно предоставлять, а от каких — отказываться.
Кроме того, в процессе осуществления реформ возникает множество методологических и методических вопросов, без ответа на которые невозможно рассчитывать на успех проводимых преобразований, целью которых является формирование новой, более эффективной и результативной бюджетной системы. Особую актуальность эти вопросы приобретают на уровне субъектов РФ, самостоятельно реализующих данные реформы с учетом своих региональных особенностей [2].
Современный этап развития в Российской Федерации взаимоотношений между органами власти всех уровней по вопросам оказания государственных услуг предполагает дальнейшее совершенствование межбюджетных отношений и повышение эффективности управления государственными и муниципальными финансами.
Действующая система разграничения расходных обязательств между органами власти на разных уровнях бюджетной системы в отдельных случаях требует корректировки с целью возложения ответственности за обеспечение предоставления бюджетных услуг на органы публичной власти, способные сделать это наиболее эффективно.
В рамках Бюджетного послания Президент Российской Федерации Д. А. Медведев предлагает:
• провести реструктуризацию бюджетной сети при сохранении качества и объемов государственных и муниципальных услуг;
• разработать критерии качества предоставления услуг, методики расчета финансового обеспечения государственных и муниципальных заданий;
• осуществить переход от финансирования бюджетных учреждений к финансированию предоставления государственных и муниципальных услуг;
• обеспечить кардинальное повышение качества предоставления гражданам государственных услуг, модернизацию сети оказания услуг гражданам за счет бюджетных средств.
По мнению Президента РФ Д. А. Медведева, межбюджетные отношения требуют пересмотра. Концентрация налоговых ресурсов в федеральном бюджете, как и рост масштабов межбюджетного распределения, достигла своего предела. Назрела необходимость постепенного обратного перераспределения доходов в пользу региональных и муниципальных бюджетов. При этом межбюджетные трансферты должны работать не только на повышение межбюджетной сбалансированности, но и на поддержку потенциала развития регионов, т. е. как своеобразные субсидии на развитие [3].
Эффективность публичного управления в решающей степени зависит от того, насколько гармонично и сбалансированно власть находит решение проблемы справедливости межбюджетного регулирования.
Неудовлетворительное финансово-экономическое положение муниципалитетов, тенденция неуклонного сокращения собственных доходов местных бюджетов с одновременным усилением финансовой помощи сверху позволяют назвать существующую модель формирования местных бюджетов «бюджетно-распорядительной», подчеркивающей существенную зависимость нижестоящего бюджета от вышестоящего. Сегодня не решена задача достижения соответствия между предоставленными доходными источниками и финансовыми потребностями муниципалитетов по решению вопросов местного значения, т. е. соответствия доходной части местных бюджетов их расходным обязательствам. Федеральные источники финансирования являются всего лишь дополнительным инструментом достижения целей, органы местного самоуправления не могут эффективно развиваться только за счет дотаций и целевых субсидий. Необходимо повышение значимости выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований по сравнению с субсидированием.
Многочисленные примеры из местной практики подтверждают тезис о катастрофической нехватке собственных доходов местных бюджетов, которая ставит под угрозу способность органов местного самоуправления выполнять возложенные на них полномочия. В связи с принятием закона о полиции и готовящемся новом законе о здравоохранении произошло большое перераспределение полномочий между уровнями власти. Среди задач, стоящих перед Государственной Думой РФ шестого созыва, первой должна быть необходимость кодификации
полномочий органов местного самоуправления. В Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ описаны только вопросы местного значения, а полномочия разбросаны по многим федеральным законам, причем никто уже не знает точно, где какие полномочия прописаны. Вторая задача состоит в необходимости сертифицировать и просчитать муниципальные услуги, для чего нужно понять, какие полномочия имеют органы местного самоуправления в части вопросов местного значения [9].
Выступая на заседании «круглого стола» в Государственной Думе РФ на тему качества жизни, председатель Центрального исполнительного комитета Всероссийского совета местного самоуправления, член Общественной палаты РФ Светлана Разво-ротнева отметила, что если полномочия органов местного самоуправления финансируются на 20 %, то это значит, что граждане, которые имели несчастье родиться в Кировской области, а не в Москве, автоматически получают 20 % качества жизни, 20 % услуг. По ее словам, нынешняя система не просто не стимулирует муниципалитеты к самостоятельности, но и убивает веру граждан в местное самоуправление и в справедливость вообще [10].
Хотя многие поправки в Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ направлены на устранение пробелов и противоречий, по смысловым изменениям идет огосударствление местного самоуправления, повышение его ответственности перед государством, а не перед населением, централизация средств и снижение бюджетной самостоятельности местного самоуправления. За период после принятия Федерального закона № 131-ФЗ практически в полтора раза был расширен перечень вопросов местного значения для всех типов муниципальных образований, причем без расширения их доходной базы. При этом расширились сферы пересечения полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также муниципальных районов и поселений. Сегодня по ряду сфер практически невозможно определить, кто, за что и в какой мере отвечает.
Финансовая зависимость и необходимость обращаться наверх для того, чтобы реализовать свои планы, приводит к распространению на местном уровне настроений иждивенчества и «лояльности», при отсутствии креатива и стремлений к модернизации. В связи с этим возникает необходимость в сбалансировании межбюджетных отношений таким образом, чтобы каждый уровень власти под свои
расходные полномочия получал соответствующие доходы. Необходимы децентрализация полномочий и финансов, переход к межбюджетным отношениям, стимулирующим развитие самостоятельности регионов и муниципалитетов.
Итак, для решения проблем в сфере межбюджетных отношений следует:
• проанализировать полномочия всех трех уровней публичной власти с целью их разграничения между уровнями (в том числе четкого выделения перечня вопросов местного значения и увязанного с ним перечня полномочий органов местного самоуправления, от состава которых зависит потребность муниципальных образований в финансовых и других ресурсах);
• провести децентрализацию полномочий в пользу регионов и муниципалитетов (в том числе в налоговой сфере и сфере межбюджетных отношений) в целях освобождения органов местного самоуправления от излишней зависимости от деятельности федеральных органов исполнительной власти, приведения экономической и финансовой базы муниципальных образований в соответствие с объемами полномочий;
• перестроить принципы межбюджетных отношений для реализации требования, заявленного Президентом РФ в Бюджетном послании 2010 г. о необходимости обеспечения расширения финансовой самостоятельности субъектов РФ и муниципалитетов, возможностей их влияния на укрепление доходной базы региональных и местных бюджетов;
• расширить налогооблагаемую базу местных налогов, повысить уровень собственных доходов муниципальных образований для увеличения доли доходов местных бюджетов, собираемых на своих территориях;
• провести децентрализацию налогов в пользу регионов и муниципалитетов, для чего передать некоторые виды налогов с федерального на региональный и даже местный уровень (в частности, налог на доходы физических лиц) в целях расширения доходной базы местных бюджетов по существующим местным налогам;
• провести поэтапную отмену федеральных и региональных льгот по налогу на имущество организаций и по земельному налогу в целях повышения налоговой автономии региональных и местных властей, решения вопросов
муниципальной собственности на земли населенных пунктов;
• ввести отчисления в региональные и местные бюджеты части налога на прибыль. Принципиально важно, чтобы в местные бюджеты поступали налоги, выплачиваемые предприятиями, в первую очередь малого и среднего бизнеса. Это позволит заинтересовать органы местного самоуправления в развитии бизнеса на соответствующих территориях, станет мощным стимулом для органов местного самоуправления по развитию местной экономики, в том числе промышленного производства;
• ввести стандарты минимальной обеспеченности, нормативы расходных обязательств для расчета финансовых ресурсов с учетом численности жителей, протяженности уличных дорог, системы водоотведения и водоснабжения, площади муниципального жилого фонда;
• снизить различия между муниципальными образованиями по качеству предоставления отдельных муниципальных услуг и обеспечить предоставление муниципальных услуг равного объема при неравномерном распределении потребителей услуг по территории региона. Для наиболее эффективного предоставления отдельных муниципальных услуг населению следует более четко разграничить расходные обязательства в сферах, отнесенных к ведению как муниципальных районов, так и поселений, что позволит устранить возможность дублирования функций указанных муниципальных образований. К таким функциям относятся обеспечение досуга и массового отдыха населения, организация библиотечного обслуживания и др. Также требуется разработать стандарты и нормативы минимальных финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг. Такие стандарты и нормативы должны определять минимальный гарантированный объем и качество таких услуг и использоваться при оценке сбалансированности соответствующих бюджетов.
Межбюджетные трансферты из малоэффективного инструмента для выравнивания бюджетной обеспеченности должны стать инструментом социально-экономического развития территорий и повышения в перспективе доходного потенциала региона и муниципалитета. В ближайшей перспективе необходима повсеместная и последовательная реализация принципа среднесрочного планирования размеров межбюджетных трансфертов, основанных
на прозрачных нормативах и не изменяющихся по мере изменения собственных доходов муниципальных образований.
Важнейшей задачей межбюджетной политики должна стать поддержка местных инициатив, направленных на повышение эффективности предоставления публичных услуг, улучшение бизнес-климата в целях получения реальных экономического и социального эффектов. Через межбюджетные отношения в продолжение работы по разграничению полномочий между отдельными ветвями власти необходимо ввести транспарентную систему регламентированных финансовых стимулов на развитие: выделяемые из бюджетов всех уровней средства на программы и проекты должны привязываться к конкретному результату, который можно проконтролировать по установленным конкретным критериям. Одной из задач федерального центра должна стать максимизация процесса создания административной транспарентности каждой услуги федеральных, региональных, муниципальных органов власти. Справедливое перераспределение денежных средств, направление их на удовлетворение нужд конкретного человека будут способствовать повышению роли представительных органов местного самоуправления и субъектов РФ.
Таким образом, трансформация межбюджетных отношений предполагает их переход от инструмента выравнивания к инструменту развития, выражается в перераспределении финансовых потоков и налоговых ресурсов в пользу непосредственно регионов и муниципалитетов. Данный переход устраняет риск невозможности решения полномочий, отнесенных к ведению органов местного самоуправления, стимулирует местные и региональные власти к созданию условий для социально-экономического развития территорий. Субъекты РФ очень отличаются друг от друга по экономическому развитию, пространственным и ресурсным ограничениям, темпам модернизации, уровню жизни людей. Финансовая децентрализация должна быть произведена с учетом этого отличия. Реализация предлагаемых мероприятий создаст прочную основу финансового обеспечения процесса предоставления государственных
и муниципальных услуг в субъектах РФ за счет межбюджетного регулирования.
Список литературы
1. Басаргин В. К концу года в России останется только два региона-донора. URL: lenta. ru/ news/2009/03/27/donor.
2. Гаврильева Т.Н., Докторова О. Г. Нормативно-подушевой метод и проблема внедрения региональных стандартов бюджетных услуг в Республике Саха (Якутия) // Экономический анализ: теория и практика. 2008. № 24. С. 32-39.
3. Для каждого региона страны найдут приоритет экономического развития. URL: fedpress. ru/federal/polit/vlast/id_259291.html.
4. Завьялов Д. Ю. Стандартизация планирования целевых межбюджетных трансфертов // Финансы. 2009. № 3. С. 14-17.
5. Кайль Я. Я. Создание условий доступности получения государственных и муниципальных услуг гражданам РФ // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2011. № 26. С. 8-15.
6. Кайль Я. Я. Финансовое обеспечение предоставления государственных (муниципальных) услуг в регионах РФ: состояние и перспективы // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2011. № 27. С. 6-13.
7. Ловидова А. Г. Практика внедрения государственных заданий: проблемы и направления развития. URL: www. gosfinansy. ru/publication/14994.
8. О Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 г.: распоряжение Правительства РФ от 08.08.2009 № 1123-р. Собрание законодательства РФ. 2009. № 33. Ст. 4129.
9. Почему не пересекаются правовая и финансовая модели местного самоуправления? Слушания в Общественной палате Российской Федерации // Муниципальная власть. 2011. № 6. С. 49.
10. Результатом перераспределения средств должно стать повышение качества жизни. «Круглый стол» в Государственной Думе РФ // Муниципальная власть. 2011. № 6. С. 33.
