CC BY
117
24 (207) - 2011
БЮДЖЕТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
УДК 336.143
СИСТЕМА МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ: ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ
А. В. ПЕНЮГАЛОВА,
доктор экономических наук, профессор кафедры экономического анализа,
статистики и финансов E-mail: [email protected]
Т. Е. КОЧЕСОКОВА, соискатель кафедры экономического анализа, статистики и финансов E-mail: [email protected] Кубанский государственный университет
В статье описана система межбюджетных отношений в Российской Федерации. Авторами выявлены актуальные проблемы в сфере межбюджетных отношений, обозначены пути их решения.
Ключевые слова: межбюджетные отношения, система, муниципальные образования, регионы, регулирование.
Несмотря на положительные изменения в системе межбюджетных отношений и в организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, достигнутые в ходе реформы межбюджетных отношений, формирование прочной финансово-бюджетной базы местного самоуправления не завершено.
В сфере межбюджетных отношений в России до сих пор остаются нерешенными многие актуальные проблемы. Назовем некоторые из них:
— централизация устойчивых и наиболее контролируемых налогов на федеральном и региональном уровнях власти;
— растущая зависимость местных органов власти от финансовой помощи из вышестоящих бюджетов;
— незавершенность процесса разграничения расходных полномочий между уровнями публичной власти.
Остается актуальной проблема обеспечения финансово-бюджетной самодостаточности муниципальных образований, которая не может быть решена в рамках действующей перераспределительной модели бюджетных отношений.
Для решения проблем обеспечения финансово-бюджетной самодостаточности муниципальных образований и совершенствования межбюджетных отношений первоначально необходимо пересмотреть систему распределения налогов между уровнями бюджетной системы. В настоящее время она не решает задачу укрепления налоговой составляющей доходной базы региональных и местных бюджетов и не обеспечивает в должной мере финансовую самостоятельность регионов и муниципалитетов. Укрепление финансовой само-
стоятельности муниципальных образований, расширение их собственной доходной базы являются особенно актуальными, поскольку муниципальные образования всей страны приступили к применению положений Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в полном объеме с 01.01.2009.
В последние годы в силу объективных причин произошло перераспределение совокупных налоговых поступлений в пользу федерального бюджета. В настоящее время разграничение налоговых доходов основано на полном аккумулировании в федеральном бюджете основной части налогов с мобильной налогооблагаемой базой (НДС, акцизы, налог на прибыль организаций) и зачислении в местные бюджеты налогов с немобильной налогооблагаемой базой (на землю и имущество).
Таким образом, в первую очередь нужно усовершенствовать распределение налоговых полномочий между уровнями власти.
По мнению авторов, разграничение доходных источников должно осуществляться параллельно с процессами укрупнения регионов РФ и расширения круга социально-экономических задач, решаемых муниципальными образованиями.
В связи с тем, что налог на доходы физических лиц обеспечивает стимулирование развития производства и повышение занятости населения и является наиболее равномерно распределенным налогом с немобильной налоговой базой, было бы целесообразно увеличить долю этого налога, закрепляемую на постоянной основе за бюджетами муниципальных образований, не менее чем на 10 п. п. (с 30 до 40 %) в соответствии с дополнительным объемом расходных обязательств.
В целях стимулирования муниципальных образований к наращиванию собственного налогового потенциала необходимо в Бюджетном кодексе РФ предусмотреть увеличение единых нормативов отчислений от федеральных налогов, включая налоги, предусмотренные специальными налоговыми режимами. Это важно, в том числе и потому, что система ограничений Бюджетного кодекса РФ, связанная с размером финансовой помощи муниципальным образованиям, распространяется на налоговые доходы по дополнительным (дифференцированным) нормативам отчислений.
Как считают авторы, органам государственной власти субъектов РФ следует расширять практику дополнительного закрепления за местными бюджетами отчислений от налога на имущество
организаций, транспортного налога, налога на прибыль организаций, подлежащих зачислению в региональные бюджеты (их налоговая база зависит от результатов деятельности и стоимости имущества предприятий и организаций, расположенных на территории муниципальных образований) [5].
Более того, по региональным и местным налогам на федеральном уровне установлены многочисленные налоговые льготы.
Применение любой налоговой льготы налогоплательщиками приводит к выпадению из соответствующего бюджета некоторой суммы доходов. В зависимости от существенных экономических характеристик каждой конкретной льготы, а также в немалой степени от количества налогоплательщиков, имеющих основания для ее применения, объемы выпадающих доходов могут достигать весьма значительных сумм. Понятно, что для обеспечения сбалансированности бюджета государству и муниципальным образованиям необходимо найти альтернативные источники дохода, позволяющие компенсировать потери от выпадающих доходов. Поиск таких стабильных альтернативных источников (помимо межбюджетных) вполне может растянуться на несколько лет. При этом региональные и местные органы власти практически не имеют возможности использовать налоговые механизмы для стимулирования и регулирования экономической деятельности на соответствующих территориях.
В связи с этим представляется необходимым существенно расширить полномочия региональных и местных органов по установлению обязательных элементов соответствующих налогов, сократив полномочия в этой области федеральных органов. В этих целях следовало бы, на взгляд авторов, исключить из соответствующих глав Налогового кодекса РФ предусмотренные в них льготы по региональным и местным налогам, а также их изъятия в части круга налогоплательщиков и объектов налогообложения. [3]
Одним из важнейших направлений совершенствования межбюджетных отношений является повышение эффективности системы предоставления межбюджетных трансфертов.
Преимущественное направление развития системы трансфертов — предоставление целевой финансовой помощи в виде субвенций и субсидий.
Однако в связи с существенным ростом количества узкоцелевых межбюджетных трансфертов, предоставляемых в форме субсидий, необходимо провести комплексную оценку эффективности
межбюджетных трансфертов. Также следует установить требования к порядку предоставления субсидий, предусматривающие:
— недопустимость установления нескольких субсидий по одному направлению;
— определение четких конечных целей и сроков их достижения, по завершении которых предоставление субсидий должно быть прекращено.
Кроме того, необходимо продолжить работу по объединению отдельных субсидий в состав соответствующих консолидированных субсидий. В то же время цели и условия предоставления консолидированных субсидий могут сохраняться с учетом ранее действующих субсидий, включенных в состав консолидированной субсидии.
Предоставление консолидированных субсидий предусматривает больше прав по использованию финансовых ресурсов и достижению поставленных целей предоставления государственных (муниципальных) услуг их получателями. Получатель субсидии должен иметь возможность самостоятельно распределять выделенные средства по направлениям, включенным в субсидию с условием обеспечения достижения поставленных перед ним целей и решения конкретных задач.
Органом власти, осуществляющим государственную политику в соответствующей сфере, должны быть определены перечень показателей, характеризующих качество государственных (муниципальных) услуг, их целевых значений, а также система отчетности.
Органам власти, осуществляющим предоставление консолидированных субсидий, необходимо предоставить право предусматривать приостановление предоставления межбюджетных трансфертов субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям, не обеспечивающим достижение целевых значений показателей качества государственных (муниципальных) услуг.
В ряде случаев целесообразно переходить от предоставления субсидий к конкурсной системе их выделения из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации на структурные преобразования, что позволит существенно оптимизировать расходы соответствующих бюджетов при сохранении стимулов по выполнению расходных обязательств [2].
Что касается субвенций, то в настоящее время объем средств на реализацию государственных полномочий (в первую очередь региональных), который передается на муниципальный уровень, дает основания оценивать их в отдельных случаях
как избыточные, в том числе по причине опосредованного отношения к обеспечению жизнедеятельности населения.
Муниципальные власти не заинтересованы в максимально эффективном исполнении государственных полномочий, а механизмы мониторинга эффективности и ответственности их исполнения в должной мере не проработаны, что позволяет отодвинуть их исполнение на второй план. При отсутствии законодательно установленных ограничений по передаче полномочий и одновременном постоянном расширении перечня возможных к делегированию полномочий на муниципальный уровень данная ситуация будет усугубляться и многие муниципалитеты не смогут обеспечить их исполнение по объективным причинам даже при наличии достаточного финансового обеспечения. Представляется необходимым либо сократить перечень возможных к делегированию на муниципальный уровень государственных полномочий (что предпочтительнее), либо ограничить объем обязательных к исполнению делегированных полномочий в определенной доле от общих доходов (расходов) местных бюджетов. А в остальных случаях — предусмотреть право регионов по делегированию полномочий только по согласованию с представительными органами муниципальных образований. Это приведет к необходимости проводить взвешенную политику в данной сфере с учетом реальных возможностей муниципалитетов по эффективному исполнению государственных полномочий без ущерба для осуществления своих собственных полномочий по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования [1].
Однако при значительных различиях в налоговых потенциалах регионов неизбежно сохранение нецелевой финансовой помощи в виде дотаций, обеспечивающих выравнивание регионов по уровню бюджетной обеспеченности. К тому же предоставление межбюджетных трансфертов в виде дотаций способствует повышению самостоятельности и ответственности органов власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.
Поэтому одной из главных задач развития межбюджетных отношений является совершенствование методических подходов к распределению финансовой помощи в форме дотаций. Эти подходы должны основываться на использовании групп показателей, объективно характеризующих налоговый потенциал конкретного региона (муниципального образования), достигнутый в нем
уровень жизни населения. Относительную (по сравнению со средним уровнем) оценку расходов местных бюджетов необходимо определять с учетом структуры населения, социально-экономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема бюджетных услуг в расчете на одного жителя.
Также в Бюджетном кодексе РФ необходимо предусмотреть требования к порядку определения объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) и дотаций на выравнивание бюджетов поселений, предусматривающие определение их объема исходя из необходимости достижения уровня бюджетной обеспеченности, устанавливаемого законодательными органами субъектов Российской Федерации.
Препятствием для сохранения «на плаву» муниципальных образований является жесткая система ограничений Бюджетного кодекса РФ, связанная с размером финансовой помощи, оказываемой муниципальным образованиям.
В настоящее время, когда объем этой помощи составляет около 60 % от доходов местных бюджетов, практически все муниципалитеты не вправе реализовать полномочия по самостоятельному установлению оплаты труда депутатов и муниципальных служащих, введению дополнительных мер социальной поддержки для отдельных категорий граждан, полномочия по решению других вопросов, право на решение которых имеют органы местного самоуправления только за счет собственных доходов. Это важнейшие вопросы — финансирование и софинансирование капитального ремонта жилых домов, совершение нотариальных действий и оказание иных социально значимых услуг [4].
В связи с этим стоит пересмотреть жесткую систему ограничений Бюджетного кодекса РФ, связанную с размером финансовой помощи, оказываемой муниципальным образованиям.
При определении уровня финансовой автономии муниципальных образований в объем межбюджетных трансфертов местным бюджетам включаются налоговые доходы по дополнительным нормативам отчислений, что заметно снижает стимулы у местных бюджетов к наращиванию доходов за счет роста поступлений от налоговых доходов. Полагаем, что одним из вариантов могло бы стать невключение в состав финансовой помощи, учитываемой при установлении ограничений, не только субвенций и межбюджетных трансфертов на осуществление части полномочий по решению
вопросов местного значения в соответствии с заключенными соглашениями, но и налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений от налога на доходы физических лиц.
В целях совершенствования системы разграничения расходных обязательств между органами государственной власти и местного самоуправления в законодательство Российской Федерации о разграничении расходных обязательств между субъектами РФ и муниципальными образованиями на разных уровнях бюджетной системы следует внести изменения, направленные на уточнение формулировок полномочий органов государственной власти субъектов РФ и вопросов местного значения. Следует внести изменения в отраслевое законодательство РФ, направленные на наиболее полное раскрытие содержания расходных обязательств субъектов Российской Федерации и вопросов местного значения. Потребуется проведение мониторинга реализации вопросов местного значения в социальной сфере.
Таким образом, существующая дифференциация регионов и муниципалитетов по уровню налогового потенциала не позволяет формировать доходы бюджетов каждого уровня в основном за счет собственных налогов.
Целью совершенствования межбюджетных отношений в РФ является создание эффективно функционирующего механизма распределения доходных источников между органами власти для реализации их расходных полномочий, связанных с решением задач социально-экономического и политического развития страны в целом, ее регионов, муниципальных образований. Методами достижения этой цели являются:
— совершенствование законодательства с учетом складывающихся социально-экономических условий;
— совершенствование инструментов межбюджетного регулирования и их адаптация к новым экономическим условиям;
— формализация методик распределения финансовой помощи между федеральным центром и регионами, между регионами и муниципальными образованиями;
— использование стандартов бюджетных затрат на конкретные цели;
— повышение качества организации и осуществления бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.
Таким образом, развитие межбюджетных отношений в ближайшие годы необходимо направить на решение следующих задач:
— установление особенностей организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях в условиях экономического кризиса и после;
— создание стимулов повышения качества управления бюджетным процессом в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях;
— корректировка механизмов оказания финансовой помощи органам государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления;
— совершенствование методик распределения межбюджетных трансфертов;
— совершенствование системы разграничения расходных обязательств между органами государственной власти и местного самоуправления;
— дальнейшее развитие стимулов к увеличению доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Реализация указанных мер позволит вывести
современную систему межбюджетных отношений
на качественно иной уровень.
Список литературы
1. Карчевская С. А. Реформа местного самоуправления: проблемы и пути решения // Финансы. 2009. № 1.
2. О Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года: распоряжение Правительства РФ от 08.08.2009 № 1123-р.
3. Пансков В. Г. К вопросу о самостоятельности бюджетов // Финансы. 2010. № 6.
4. Пронина Л. И. Финансы муниципальных образований в условиях кризиса // Финансы. 2009. № 7.
5. Слепое В. А. , Шуба В. Б. , Бурлачков В. К. Приоритетные направления развития межбюджетных отношений // Финансы. 2009. № 3.
