МЕТОДЫ СНИЖЕНИЯ РИСКОВ ПРИ ФОРМИРОВАНИИ НАЛОГОВОЙ СОСТАВЛЯЮЩЕЙ МЕСТНОГО БЮДЖЕТА Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

УДК 332.1

Для цитирования: Аврамчикова Н. Т., Потапкина Л. М. Методы снижения рисков при формировании налоговой составляющей местного бюджета // Менеджмент социальных и экономических систем. 2019. № 2. С. 52-57.

For citations: Avramchikova N. T., Potapkina L. M. Risk mitigation techniques in shaping the tax component of the local budget // Social and economic systems management. 2019, No. 2, Рр. 52-57. (In Russ., abstr. in Engl.)

МЕТОДЫ СНИЖЕНИЯ РИСКОВ ПРИ ФОРМИРОВАНИИ

НАЛОГОВОЙ СОСТАВЛЯЮЩЕЙ МЕСТНОГО БЮДЖЕТА

*

Н. Т. Аврамчикова, Л. М. Потапкина

Сибирский государственный университет науки и технологий имени академика М. Ф. Решетнева Российская Федерация, 660037, г. Красноярск, просп. им. газ. «Красноярский рабочий», 31

E-mail: [email protected]

Обоснована актуальность и проведено исследование существующих методов снижения рисков доходной части местного бюджета. Практика формирования экономической базы муниципального управления в России показывает, что в доходной части муниципальных бюджетов очень незначительна доля местных налогов, что не позволяет органам местного самоуправления полноценно выполнять свои функции. Местные налоги при этом фактически должны выполнять регулирующую, стимулирующую и фискальную функции. Одним из направлений совершенствования налогового механизма в РФ должно стать возрастание самостоятельности органов местного самоуправления и установление соответствия их налоговых полномочий с расходными полномочиями при условии сохранения правового единства в налоговой системе в целом.

Ключевые слова: местный бюджет, бюджетные риски, налоговая составляющая местного бюджета, методы снижения бюджетных рисков.

RISK MITIGATION TECHNIQUES IN SHAPING THE TAX COMPONENT

OF THE LOCAL BUDGET

N. T. Avramchikova, L. M. Potapkina*

Reshetnev Siberian State University of Science and Technology 31, Krasnoyarsky Rabochy Av., Krasnoyarsk, 660037, Russian Federation E-mail: [email protected]

The article studies the existing methods of reducing the risks of the local budget revenues. The practice of forming the economic base of municipal government in Russia shows that the share of local taxes in the revenue side of municipal budgets is very small. At the same time, local taxes should actually perform regulatory, stimulating and fiscal functions. It has been established that the share of local taxes in municipal budgets is low, which does not allow local governments to fully perform their functions. One of the directions for improving the tax mechanism in the Russian Federation should be the increase in the independence of local governments and the establishment of compliance of their tax authorities with expenditure powers, provided that legal unity in the tax system as a whole.

Keywords: local budget, fiscal risks, income-tax, methods to reduce fiscal risks.

Введение. Ситуация, при которой абсолютное большинство регионов и муниципальных образований являются дотационными, не может быть сочтена нормальной и нуждается в реконструкции [9]. Налогообложение является одним из основных экономических рычагов, с помощью которых государство оказывает воздействие на национальную

экономику. Налоговая система необходима для обеспечения общественных потребностей финансовыми ресурсами, которые нужны органам власти и управления для обеспечения внешней и внутренней государственной безопасности, поддержания наиболее важных отраслей экономики, реализации социальной политики и т. п.

В Конституции РФ (ст. 132) также закреплено право органов местного самоуправления на формирование, утверждение и исполнение местного бюджета [1].

Органы местного самоуправления зачастую обладают небольшим набором налоговых инструментов и доходных полномочий для обеспечения возложенных на них задач и функций.

Практика формирования экономической базы муниципального управления в России показывает, что в доходной части муниципальных бюджетов очень незначительна доля местных налогов. Местные налоги при этом фактически должны выполнять регулирующую, стимулирующую и фискальную функции.

В связи с этим местные бюджеты находятся в постоянном поиске доходных источников. Таким образом, проблемы собираемости местных налогов для пополнения муниципальных бюджетов являются существенными и актуальными.

1. Порядок формирования доходов местного бюджета. Согласно российскому законодательству, органы местного самоуправления могут ввести на своей территории местные налоги, которые предусмотрены Налоговым кодексом Российской Федерации. Они также имеют право устанавливать налоговые ставки, порядок и сроки оплаты, и предоставлять налоговые льготы (в порядке, установленном Налоговым кодексом Российской Федерации). Тем не менее, местные налоги не могут полностью обеспечить финансовую независимость местных бюджетов.

Достижение экономического роста муниципальных образований, решение проблемы укрепления финансовой базы местного самоуправления возможно через рост доходов от местных налоговых поступлений.

Местным налогом является платеж или сбор, который налогоплательщики перечисляют в казну муниципального образования [3]. Помимо этого, ключевой порядок уплаты местных налогов устанавливается исключительно муниципальными властями. То есть ставка, порядок и сроки расчетов, периодичность предоставления отчетности и состав льгот определяет муниципалитет.

Помимо налогов в бюджеты разных видов муниципальных образований согласно ст. 41 Бюджетного кодекса в доходную часть местного бюджета поступают также следующие неналоговые доходы и безвозмездные поступления:

- доходы от федеральных и региональных налогов и сборов, в том числе штрафы и пени по ним;

- доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности;

- доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней), находящегося в государственной или муниципальной собственности;

- доходы от платных услуг, оказываемых казенными учреждениями;

- дотации, субсидии, субвенции и иные межбюджетные трансферты.

Главными и бюджетообразующими платежами России являются НДС, НДФЛ, налог на прибыль. Они имеют мощную фискальную отдачу и занимают ведущее место в концепциях налоговой политики. Однако, эти платежи, кроме налога на прибыль, обеспечивают федеральный бюджет (17 % ставки налога на прибыль поступают в регионы). Хотя на федеральном уровне распределение происходит эффективно, муниципалитетам требуются свои собственные безвозмездные доходы. В таком разрезе местные налоги и сборы крайне важны в налоговой системе любой страны и, при разумном управлении, могут значительно влиять на муниципальное благосостояние.

Глава 2 Налогового кодекса раскрывает основные положения системы налогов и сборов России. В статье 12 главы указано, что все фискальные платежи страны делятся на три ступени по бюджетам -федеральные, региональные, местные. Четвертый пункт этой статьи предполагает, что местные налоги и сборы - это платежи, закрепленные во второй части кодекса и дополняемые законами органов муниципального самоуправления [3]. Также им переданы полномочия по введению и упразднению этих платежей.

В пункте 7 рассматриваемой статьи зафиксированы полномочия муниципалитетов наряду с субъектами федерации РФ по принятию правовых актов, вводящих специальные налоговые режимы. По сути спецрежимы - также платежи местной ступени, однако для них использована иная терминология. В статье 15 Налогового кодекса приведены все существующие местные налоги и сборы: налог на имущество физических лиц; земельный налог; торговый сбор [2]. Последний платеж появился в кодексе с принятием соответствующих поправок в 2014 году.

Налогооблагаемая база земельного налога соответствует кадастровой стоимости участка. Переход на кадастровую оценку недвижимости - земли и домов - обусловлен долгосрочной концепцией унификации имущественных платежей в единый налог. Кадастровая стоимость земельных участков выводится при помощи перемножения общей площади участка земли и удельного показателя. Удельный показатель зависит от ряда характеристик земли, основные из них: вид разрешенного использования земли и принадлежность к определенному административно-территориальному округу [4].

Российская налоговая политика ориентирована на масштабные преобразования в вопросе имущественных налогов и приведение всех нынешних платежей по имуществу - земельного, физических лиц и организаций, возможно, транспортного -

к одному платежу с дифференцированными тарифами, коррелирующими со стоимостью объектов (налог на роскошь, столь активно обсуждаемый в последние годы, и есть часть будущего единого имущественного налога). В этих целях на всей территории России производятся работы по оценке недвижимости и переводе стоимости в кадастровую. Так, и для налога на имущество физических лиц, прежде исчисляемого от инвентаризационной стоимости, проводятся мероприятия перевода оценки в кадастровую [6].

По торговому сбору отсутствует статья, посвященная налоговой базе. Данный платеж имеет сходства с ЕНВД и патентной системой. Базой допустимо считать физический показатель, используемый в расчете налога - объект недвижимого или движимого имущества или площадь этих объектов. Расчет налога стандартен и также напоминает исчисление ЕНВД и ПСН: умножение физического показателя и ставки. Кодекс также установил ограничения по ставкам, которые вводят местные власти, правилами введения ставок по патентной системе. Торговый сбор перечисляется в бюджет за каждым кварталом до наступления 25 числа последующего месяца. На сегодняшний день этот платеж действует в Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе. Однако сложная экономическая ситуация в стране и попытки оптимизации бюджетных программ привели к внеплановому принятию закона о торговом сборе. Платеж зачисляется в бюджеты регионального уровня, хотя является местным. Благодаря положению об уменьшении налоговой базы по налогу на прибыль, НДФЛ, он эффективно противодействует искусственному занижению базы, так увеличение размера сбора приведет к необходимости фактической его уплаты в таком же размере [8].

Также существуют проблемы, связанные с новизной платежа и неполноценностью судебной практики, пробелами в правовом тексте. Например, продажа выставочных экземпляров товара на семинарах не регламентирована законодательством. Неясен вопрос с интернет-продажами - попадают ли они в категории торговли со склада.

Средства, поступающие за счет уплаты земельного налога и налога на имущество физических лиц, позволяют органам местного самоуправления осуществлять свои функции, такие как: обеспечение выполнения конституционных прав граждан, оказание материальной помощи наименее защищенным категориям граждан, финансирование учреждений здравоохранения, образования и др.

Местные налоги и сборы поступают в доход местных бюджетов, вводятся местными органами власти и взимаются на подведомственной им территории.

По своему содержанию это единственный институт налогового права, на формирование которого органы местного самоуправления могут оказы-

вать непосредственное влияние. Однако при наличии нереализованного потенциала в данной сфере роль местных налогов при формировании доходов местных бюджетов в настоящее время невелика.

Возможный выход из данной ситуации - увеличение доходов местных бюджетов, тем более что в большинстве развитых стран мира местные налоги и сборы составляют значительную долю в сводном бюджете. Так, в Японии местные налоги и сборы составляют 35 % доходов органов местного самоуправления, в Великобритании - 37 %, в Германии - 46 %, в США - 66 %, во Франции - 67 % соответственно. В России же доля земельного налога в общем объеме доходов местных бюджетов невелика и колеблется в пределах 3-3,5 %, налога на имущество физических лиц - 0,1 %, в целом, в лучшем случае на долю местных налогов приходится соответственно 3,6 %. В настоящее время государство планирует увеличить наполняемости местных бюджетов за счет реформирования налогообложения имущества физических лиц [5].

2. Методы снижения рисков формирования налоговой составляющей местного бюджета. Основными направлениями увеличения налогооблагаемой базы по основным налогам на уровне муниципальных образований можно определить следующие.

1. По налогу на имущество физических лиц. В 2015 г. вступила в действие в Налоговом кодексе РФ глава 32 «Налог на имущество физических лиц», которая заменила Закон РФ от 9 декабря 1991 г. № 2003-1 «О налогах на имущество физических лиц» [3]. В качестве налоговой базы для исчисления налога предусматривается кадастровая стоимость имущества, которая заменит инвентаризационную стоимость. Под кадастровой стоимостью понимается установленная в процессе государственной кадастровой оценки рыночная стоимость объекта недвижимости, определенная методами массовой оценки, или при невозможности определения рыночной стоимости методами массовой оценки рыночная стоимость, определенная индивидуально для конкретного объекта недвижимости в соответствии с законодательством об оценочной деятельности. Данный налог послужит благоустройству и развитию территорий муниципальных образований, так как является местным налогом. Введение данного налога обеспечит его полную собираемость, так как скрыть наличие недвижимости будет проблематично.

Отрицательные последствия этих реформ заключаются в том, что введение нового порядка расчета налога может существенно увеличить финансовую нагрузку на граждан. В России налог на имущество физических лиц является прогрессивным, однако налоговые ставки, предусмотренные для имущества, стоимость которого превышает 300 млн руб., по нашему мнению, являются заниженными. Данный налог должен стать важным источ-

ником формирования доходной части бюджетов муниципальных образований.

2. По земельному налогу. Земельный налог -важный бюджетообразующий налог местных бюджетов, поэтому следует совершенствовать земельное законодательство с целью обеспечения максимального оборота земли [7]. В целях повышения собираемости земельного налога следует решить ряд проблем. Главное - ускорить процесс разграничения прав на землю между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями. В связи с этим требуется максимально упростить процедуру и сроки государственной регистрации права собственности муниципального образования на земельные участки и установить юридическую ответственность для должностных лиц, не исполняющих своих обязанностей по подаче документов, необходимых для государственной регистрации права муниципальной собственности на землю. Важно решить и проблему неуплаты земельного налога с участков, занятых многоквартирными домами.

3. По торговому сбору. Это еще один значимый источник пополнения доходов местного бюджета. С 2015 г. введена в действие глава 33 Налогового кодекса РФ, согласно которой организации и индивидуальные предприниматели, осуществляющие виды предпринимательской деятельности на территории муниципального образования, будут уплачивать торговый сбор [3]. К преимуществам установления торгового сбора можно отнести то, что этот сбор помогает сделать сквозную систему налогообложения, то есть заставляет платить налоги такие торговые предприятия и ИП, которые раньше уклонялись от уплаты налогов или минимизировали их. Также муниципалитету этот сбор выгоден, так как предполагает фиксированные и легко прогнозируемые суммы платежей, облегчающие их планирование и контроль.

4. По единому налогу, взимаемому в связи с применением упрощенной системы налогообложения. В целях пополнения доходной части местных бюджетов и повышения роли местных налогов целесообразно закрепить за местными бюджетами доходы от единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения. С учетом возможности органов местного самоуправления влиять на базу упрощенной системы налогообложения закрепление за местными бюджетами данного налога рассматривается как мера по стимулированию муниципалитетов к самостоятельным действиям по развитию налогового потенциала, определяемого динамикой экономической активности.

Таким образом, к рискам формирования налоговой составляющей местного бюджета следует отнести:

- несовершенство правовой базы, ограничивающей возможности органов местного самоуправления в сфере налогообложения;

- низкую налоговую дисциплину субъектов налогообложения;

- недостаточную эффективность действий местной власти по собиранию налогов.

Для решения этих проблем необходимо предпринять следующие шаги:

- упорядочить процесс оценки налогооблагаемой базы по местным налогам;

- оптимизировать налоговое администрирование: ввести в структурах муниципалитетов институт сборщиков налогов, обеспечить качественный обмен информацией между органами местного самоуправления и налоговыми органами.

Снижение рисков формирования налоговой части местных бюджетов связано с экономическим развитием территории и мероприятиями по его активизации и повышением уровня жизни населения. Но такое не всегда возможно, поскольку экономическое состояние территории может зависеть не столько от внутренних факторов, сколько от внешних по отношению к ней - факторов регионального и федерального уровня.

Чтобы минимизировать финансовые риски необходимо провести следующие мероприятия, направленные на снижение влияния внешних факторов и способствующие повышению налоговой составляющей местного бюджета.

1. Создание резервов аккумулирующих некоторую долю финансовых ресурсов. Данные резервы можно задействовать при возникновении негативных последствий недополучения налоговых доходов бюджета. Процесс формирования резервов можно осуществить в следующей последовательности:

- осуществление прогнозной деятельности, позволяющей выявить бюджетные риски; при этом используются статистические методы, позволяющие провести расчет финансовых средств, необходимых для покрытия потерь;

- формирование структуры резерва, соответствующей доходной части бюджета;

- определение возможных направлений, по которым будет использован резерв.

Формирование таких резервов целесообразно, если создана система мониторинга бюджетных рисков, обеспечивающая органы местного самоуправления информацией о том, насколько регулярны и предсказуемы бюджетные риски по тем или иным статьям доходов и расходов бюджета, и реализована методология оценки уровня бюджетных рисков.

2. Использование зарубежного опыта. Так, согласно классификации Организации экономического сотрудничества и развития ОЭСР, степень автономии местных органов власти над доходами должна оцениваться по двум критериям: свобода определения налоговой базы и установление налоговой ставки. ОЭСР разработала следующую классификацию собственных и общих доходов в соот-

ветствии со степенью автономии местного дохода в рамках полномочий местного самоуправления:

- контроль налоговую ставку и налоговой базы;

- установление ставки налога;

- установление налоговой базы;

- осуществление договоренности о разделе налогов;

- определение распределения доходов [5].

Способность влиять на налоговую базу, ставку

налога или собираемые доходы является очень важным условием. Обладая такой способностью, местное самоуправление может адаптировать масштабы выполнения своих обязательств перед гражданами в пределах муниципального образования к своим финансовым условиям.

3. Заключение. Дефицит местных бюджетов и формирование их доходной части за счет малой доли отчислений от федеральных налогов и сумм местных налогов - основная проблема местного налогообложения. Среди проблем в области местного налогообложения эксперты выделяют и наличие препятствий в части формирования налогооблагаемой базы по местным налогам, а также определенное несовершенство системы администрирования местных налогов. Обобщая вышесказанное, необходимо отметить, что крайне низкая доля местных налогов в налоговой составляющей доходной части местных бюджетов приводит к увеличению их дотационности. Одним из направлений совершенствования налогового механизма в РФ должно стать возрастание самостоятельности органов местного самоуправления и установление соответствия их налоговых полномочий с расходными полномочиями при условии сохранения правового единства в налоговой системе в целом.

Библиографические ссылки

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_2 8399/ (дата обращения: 20.02.2019).

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 15.04.2019) [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/ document/ (дата обращения: 20.02.2019).

3. Налоговый кодекс Российской Федерации часть первая от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ и часть вторая от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ (ред. от 15.04.2019) [Электронный ресурс]. URL: http://base. garant.ru/10900200/ (дата обращения: 20.02.2019).

4. Федеральный закон «О внесении изменений в статью 52 части первой и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации» от 03.08.2018 № 334-ФЗ [Электронный ресурс]. URL: http://www.

consultant.ru/document/cons_doc_LAW_3 0405 8/ (дата обращения: 20.02.2019).

5. Агузарова Ф. С. Роль региональных и местных налогов в формировании доходов консолидированных бюджетов субъектов России // Региональная экономика: теория и практика. 2018. № 2 (449). С.323-334.

6. Алексеева Н. В., Астахова Е. В. Сравнение финансовой системы и бюджетного процесса России и зарубежных стран // Азимут научных исследований: экономика и управление. 2017. № 3. С. 17-21.

7. Воронина Л. П. Особенности формирования доходов местных бюджетов и их роль в эффективном управлении территорией муниципального образования // Муниципалитет: экономика и управление. 2016. № 2 (15). С. 16-21.

8. Котельникова М. В. Планирование налоговых доходов местных бюджетов: тенденции, проблемы и перспективы // Известия УрГЭУ. 2016. № 6 (68). С. 57-74.

9. Поварова А. И. Проблемы формирования бюджета городского округа // Проблемы развития территории. 2017. № 2 (88). С. 177-191.

10. Аврамчикова Н. Т. Исторические аспекты эволюции региональной политики России и смена парадигмы пространственного развития на современном этапе // Вестник Сибирского государственного аэрокосмического университета имени академика М. Ф. Решетнева. 2006. № 6 (13). С. 148-152.

References

1. The Constitution of the Russian Federation (adopted by popular vote 12.12.1993) (subject to amendments made by the Laws of the Russian Federation on amendments to the Constitution of the Russian Federation from 30.12.2008 № 6-FKZ, from 30.12.2008 № 7-FKZ, from 05.02.2014 № 2-FKZ, from 21.07.2014 № 11-FKZ) [Electronic resource]. Available at: http://www.consultant.ru/document/cons_ doc_LAW_28399/ (accessed: 20.02.2019).

2. Budget code of the Russian Federation of 31.07.1998 No. 145-FZ (ed. of 15.04.2019) [Electronic resource]. Available at: http://www.consultant.ru/ document/ (accessed: 20.02.2019). 3. Tax code of the Russian Federation part one of July 31, 1998 No. 146-FZ and part two of August 5, 2000 No. 117-FZ (ed. of 15.04.2019) [Electronic resource]. Available at: http://base.garant.ru/10900200/ (accessed: 20.02.2019).

3. Tax code of the Russian Federation part one of July 31, 1998. No. 146-FZ and part two of August 5, 2000 No. 117-FZ (ed. of 15.04.2019) [Electronic resource]. Available at: http://base.garant.ru/10900200/ (accessed: 20.02.2019).

4. On amendments to article 52 of part one and part two of the Tax code of the Russian Federation : Federal law dated 03.08.2018 No. 334-FZ [Electronic resource]. Available at: http://www.consultant.ru/docu-ment/cons_doc_LAW_304058/ (accessed: 20.02.2019).

5. Aguzarova F. S. The role of regional and local taxes in the formation of revenues of consolidated budgets of subjects of Russia. Regional economy: theory and practice. 2018, No. 2 (449), Pp. 323-334.

6. Alekseeva N. V., Astakhova E. V. Comparison of financial system and budget process of Russia and foreign countries // Azimut of scientific research: Economics and management. 2017, No. 3, Pp. 17-21.

7. Voronina L. P. Features of formation of incomes of local budgets and their role in effective management of the territory of municipal formation // Municipality: economy and management. 2016, No. 2 (15), Pp. 16-21.

8. Kotelnikov M. V. Planning of tax revenues of local budgets: trends, problems and prospects // proceedings of the USUE. 2016, No. 6 (68), Pp. 57-74.

9. Povarova A. I. Problems of formation of the city district budget. Problems of territory development. 2017, No. 2 (88), Pp. 177-191.

10. Avramchikova N. T. Historical aspects of the evolution of the regional policy of Russia and the paradigm shift of spatial development at the present stage // Bulletin of the Siberian State Aerospace University named after academician M. F. Reshetnev. 2006, No. 6 (13), Pp. 148-152.

© Аврамчикова Н. Т., Потапкина Л. М., 2019