CC BY
91
Малько А.В., Нырков В.В. Методологические основы формирования концепции правоохранительной политики
A.B. Малько, B.B. Нырков
Малько Александр Васильевич — директор Саратовского филиала Института государства и права РАН, доктор
юридических наук, профессор
E-mail: igp@sgap.ru
Нырков Владимир Владимирович — старший научный сотрудник Саратовского филиала Института государства
и права РАН, кандидат юридических наук
E-mail: igp@sgap.ru
Методологические основы формирования концепции правоохранительной политики1
В статье обосновывается необходимость развития функции охраны права у государства и гражданского общества. В связи с этим выделяется общетеоретическая категория «правоохранительная политика», которая определяется авторами как последовательная и научно обоснованная деятельность государственных и негосударственных структур в сфере охраны права. Дается разграничение уголовно-правовой и правоохранительной политики. Предлагается структура концепции правоохранительной политики.
The article argues the need for the function of protecting the rights of the state and civil society. In connection with this, the general theoretical category of «law enforcement policy» is defined as a consistent and scientifically-based activities of public and private structures in the field of law. They give a delineation of the criminal law and law enforcement policy. The structure of the concept of law enforcement policy is offered.
В современных условиях наблюдается заметный кризис в правоохранительной деятельности, а по сути, сейчас отсутствует полноценная правоохранительная система российского общества.
Это связано со многими причинами. Во-первых, продолжается рост преступности, что является, ксожалению, общемировой тенденцией. Во-вторых, сама преступность становится все организованней (в частности, создает коррупционные сети, готовит свои «кадры» в вузах страны и платит «своим студентам» такую стипендию, о которой не могут и мечтать законопослушные обучаемые) и «умнее» (преступники, например, используют новейшие информационные технологии, применяют не только методы грубого насилия, но и тонкого подкупа, «валютного убеждения и поощрения»). В-третьих, сотрудники правоохранительных органов подчас сами выступают в роли преступников, превращая свою деятельность в промысел, в своеобразный «бизнес», что, несомненно, влияет и на степень доверия к правоохранительным структурам в целом.
Так, по оценкам уполномоченного по правам человека в Российской Федерации В. Лукина, в 2007 году по количеству жалоб от граждан «на первое место вышли вопросы, связанные с нарушениями представителей правоохранительных органов. Это примерно каждая вторая жалоба. Для сравнения, социальные вопросы — каждая третья... В целом главный предмет беспокойства граждан — произвол правоохранительных органов»2.
Однако государство и общество пока неадекватно реагируют на данные существенные изменения, на названные вызовы времени. В основном «рывками», с помощью метода «проб и ошибок», фрагментарно.
Нужен иной подход, который бы позволил вывести правоохранительную деятельность на новый уровень развития и придал ей новое качество, более оптимальный характер.
Что же нужно сделать для выхода из создавшегося положения? Как укрепить правоохрану? Какими средствами обеспечить эффективность правоохранительной системы, являющейся составной частью системы правовой? Нужна комплексная, последовательная и научно обоснованная деятельность государственных и негосударственных структур в сфере охраны права, то есть нужна специальная правоохранительная политика.
Как известно, в зависимости от функций права правовая политика может подразделяться на праворегулятивную и правоохранительную. Если первая призвана содействовать осуществлению регулятивной функции права, созданию условий для обеспечения нормального развития общественных отношений, то вторая — дать общий алгоритм действий для всех правоохранительных органов, мобилизовать их на более действенное выполнение охранительной функции права.
Кроме того, правоохранительная политика связывает соответствующую функцию государства и гражданского общества (правоохранительную) с
охранительной функцией самого права. Правоохранительная политика объединяет имеющиеся правоохранительные структуры в единую правоохранительную систему.
Охранительная функция требует к себе постоянного внимания со стороны государственных и негосударственныхправоохранительных структур. Данные структуры, для того чтобы более эффективно осуществлять охранительную функцию, должны так или иначе участвовать в формировании и осуществлении соответствующей правоохранительной политики.
Если данная функция не срабатывает, «пробуксовывает», что наблюдается в современной России, то не срабатывает, «пробуксовывает», как показывает юридическая практика, и правовая система в целом. Роль правоохранительной политики как раз и заключается в том, чтобы «наладить», в полной мере восстановить охранительную функцию права, сделать право более защищенным от вызовов и угроз нынешнего времени.
В этой связи правоохранительную политику можно определить как научно обоснованную, последовательную и комплексную деятельность государственных и негосударственных структур по повышению эффективности охранительной функции права, по совершенствованию правоохраны, по выстраиванию полноценной правоохранительной системы.
Причем правоохранительную политику не следует отождествлять с уголовно-правовой политикой. Если первая нацелена на охрану права, на создание и функционирование полноценной правоохранительной системы, на противодействие различным правонарушениям, то вторая — на противодействие лишь уголовным правонарушениям, то есть преступлениям. «Приоритет уголовно-правовой политики проистекает из того, что только в ее рамках решаются такие принципиальные для каждого государства проблемы, как установление основания и принципов уголовной ответственности, определение круга преступных деяний и видов наказаний и иных мер уголовно-правового характера за них. Вопросы преступности и наказуемости деяний находятся в центре уголовно-правовой политики... Уголовно-правовая политика может быть определена как часть внутренней политики государства или основополагающая составляющая государственной политики противодействия преступности, какнаправление деятельности государства в сфере охраны существующего общественного строя от преступных посягательств, заключающееся в выработке и формулировании идей и принципиальных положений, форм и методов уголовно-правового воздействия на преступность в целях ее снижения и уменьшения ее негативного влияния на социальные процессы»3.
Следовательно, цель правоохранительной политики значительно шире — это повышение «иммунитета» права от всевозможных правонаруше-
ний, действенное осуществление его охранительной функции, результативная работа правоохранительной системы.
Правоохранительную политику необходимо модернизировать, сделать более современной, ибо и основной объект ее «не стоит на месте»: правонарушения изменились (и далеко не в лучшую сторону), они стали более организованными, изощренными, технически оснащенными.
Нужно соответственно «прибавить» системности и последовательности в деятельности правоохранительных органов. Важно принять меры для того, чтобы новая правоохранительная политика содействовала принятию более совершенных нормативных и правоприменительных актов в правоохранительной сфере, усилению профилактики правонарушений, восстановлению нарушенного права, обеспечению мер юридической ответственности лиц, совершивших правонарушения. Требуется и более тесное взаимодействие как государственных, так и негосударственных правоохранительных структур при достижении ими своих целей.
В связи с этим, на наш взгляд, назрела настоятельная необходимость в формировании концепции правоохранительной политики, под которой можно понимать систему теоретических положений, содержащих цели, задачи, средства, принципы, приоритеты, формы реализации правоохранительной деятельности в современной России, пути повышения эффективности правоохранительной системы в целом. Именно в рамках данной концепции важно рассмотреть модели более результативного взаимодействия субъектов правоохранительной политики как структур власти, так и структур гражданского общества. Только при тесном и четком взаимообеспечении названных субъектов возможен прорыв в повышении качества правоохраны.
Представляется возможным предложить следующую примерную структуру указанной концепции.
Во введении, на наш взгляд, стоит изложить характеристику современного состояния правоохранительной системы России с указанием позитивных и негативных тенденций в ее развитии, определением основных количественных и качественных параметров.
Основная часть концепции правоохранительной политики может состоять из четырех крупных разделов.
Раздел I. Общие начала правоохранительной политики.
Раздел II. Содержание правоохранительной политики.
Раздел III. Основные направления правоохранительной политики.
Раздел IV. Предложения по совершенствованию законодательства о правоохранительной деятельности.
Раздел первый должен содержать дефиниции и характеристику таких основополагающих поня-
Малько А.В., Нырков В.В. Методологические основы формирования концепции правоохранительной политики
Малько А.В., Нырков В.В. Методологические основы формирования концепции правоохранительной политики
тий, как: правоохранительная деятельность; правоохранительный орган; правоохранительная функция;правоохранительная система;правоохранительная политика; функции и приоритеты правоохранительной политики; механизм реализации правоохранительной политики; контроль и надзор как средства правоохранительной политики и др.
Далее необходимо определить цели и задачи правоохранительной политики. Так, в качестве основополагающих задач можно обозначить следующие: создание концептуальных основ для формирования единого правового поля в области правоохранительной деятельности; обеспечение организационного и нормативного регулирования взаимодействия и координации правоохранительных органов всех уровней власти; передача части правоохранительных функций на уровень регионов и муниципальных образований, а также само-регулируемым организациям; определение механизма и этапов реформирования правоохранительной системы.
Вслед за целями следует установить принципы правоохранительной политики и круг субъектов ее формирования и реализации. Субъектами формирования правоохранительной политики выступают:
— органы правосудия: Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, другие федеральные суды, мировые судьи;
— органы прокуратуры;
— органы следствия;
— Федеральная служба безопасности РФ;
— органы Министерства внутренних дел РФ;
— государственные контрольные службы: Счетная палата Федерального Собрания РФ, Главное контрольное управление Администрации Президента РФ и др.;
— государственные налоговые органы Российской Федерации;
— Государственный таможенный комитет РФ;
— службы внутриведомственного контроля (внутриотраслевые инспекции, ревизионные управления и др.);
— органы государственного административного надзора (административный надзор государственных служб);
— Главное государственно-правовое управление Администрации Президента РФ;
— правовые службы в отраслях и сферах государственного и муниципального управления;
— адвокатура;
— нотариат;
— Судебный департамент при Верховном Суде РФ.
Кроме того, первый раздел должен содержать описание основных форм реализации правоохранительной политики(правотворческой, правоприменительной и интерпретационной), определение критериев ее эффективности, путей и средств оптимизации.
Раздел второй «Содержание правоохранительной политики» предположительно может включать в себя: определение системы правовых актов, закрепляющих все направления правоохранительной политики в соответствии с общегосударственными подходами; указание научных основ ее формирования; организационно-структурные вопросы совершенствования правоохранительной политики; принципы и механизм финансово-экономического обеспечения правоохранительной деятельности; модель кадровой политики; культурно-просветительские и нравственно-психологические основы правоохранительной политики; информационно-правовые средства ее реализации.
В разделе третьем представляется целесообразным обозначить основные направления правоохранительной политики, в числе которых можно назвать следующие: правоохранительная политика в сфере осуществления правосудия; правоохранительная политика в сфере контроля и надзора; правоохранительная политика в сфере борьбы с преступностью; правоохранительная политика в сфере защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц; координация и взаимодействие правоохранительных структур; система профилактики в правоохранительной деятельности; противодействие коррупции в правоохранительной системе.
Заключительный раздел концепции должен содержать предложения по совершенствованию и развитию законодательства о правоохранительной деятельности.
Особое значение, на наш взгляд, необходимо придать научно-методологическим основам формирования правоохранительной политики. Научные основы правоохранительной политики — это система теоретических и эмпирических знаний, способствующих качественной разработке, принятию и эффективной реализации правовых решений нормативного и ненормативного характера, направленных на обеспечение оптимального функционирования правоохранительной системы, создание условий для ее перспективного развития и совершенствования.
Активными субъектами формирования научных основ правоохранительной политики должны стать:
а) ученые (юристы, политологи, социологи, экономисты и др.), осуществляющие специальные исследования по проблемам, имеющим отношение к правоохранительной сфере;
б) научные коллективы, осуществляющие научные исследования по вопросам функционирования правоохранительной системы;
в) научно-исследовательские центры и научные учреждения, на профессиональной основе осуществляющие разработку проектов решений правотворческого и правоинтерпретационного характера, в том числе связанные с обеспечением эффективной работы правоохранительной системы;
г) научно-исследовательские отделы (подразделения) в системе органов исполнительной и законодательной власти, в том числе формируемые в системе правоохранительных органов.
Непосредственное содержание научных основ правоохранительной политики предопределяют следующие параметры:
а) социальная область применения научных знаний, с которой связана эффективность работы правоохранительной системы (экономика, политика, социальная сфера, просвещение, здравоохранение, экология, транспорт и т. д.);
б) характер проблемной ситуации в правоохранительной сфере, которая требует компетентного решения (устранение последствий неэффективности правоохранительной системы; решение текущих задач законотворческой и правоприменительной практики; прогнозирование возможных изменений в экономической, социально-политической и иных сферах общественной жизни, которые способны оказать существенное влияние на правоохранительную систему; планирование правовых решений, направленных на усовершенствование правоохранительной системы и др.);
в)этапы реализации правоохранительной политики (научные основы правотворчества в сфере правоохранительной деятельности; научные основы, обеспечивающие эффективную правореа-лизацию; научные основы, которые определяют условия для эффективной правовой социализации как принятых решений правового характера (предметная социализация), таки участников правоохранительных отношений (субъектная социализация);
г) сроки реализации правоохранительной политики (научные основы принятия решений оперативного характера; научные основы принятия решений стратегического характера).
Для реализации целей и задач правоохранительной политики следует использовать целый ряд способов и методов научной деятельности:
— исторический метод;
— системно-структурный подход;
— кибернетический метод;
— синергетический подход к исследованию;
— математический метод;
— экспериментальный метод;
— конкретно-социологический метод;
— социально-психологический подход;
— сравнительно-правовой анализ;
— социально-правовой мониторинг;
— методы социально-правового прогнозирования;
— метод правового моделирования;
— приемы и способы юридической техники;
— логико-теоретический метод формирования правовых дефиниций;
— криминологическая экспертиза законов и законопроектов;
— методы изучения социального механизма действия уголовно-правовых запретов и др.
Таким образом, основная задача российской правоохранительной политики сегодня заключается в обеспечении опережающего развития правоохранительной системы, в создании новой системы профилактики различного рода правонарушений, в настраивании правоохранительных структур на более действенную защиту интересов личности, общества и государства. Только значительно усиливая роль правоохранительной политики в жизни страны, можно добиться и более эффективной деятельности правоохранительных органов.
Примечания
1. Работа выполнена при поддержке Российского фонда фундаментальных исследований (проект № 09-06-00156).
2. Лукин В. Уполномочен доложить // Российская газета. — 2008. — 14 марта.
3. Лопашенко Н.А. Уголовно-правовая политика // Российская правовая политика / Под ред. Н.И. Мату-зова и А.В. Малько. — М., 2003. — С. 362, 363.
Малько А.В., Нырков В.В. Методологические основы формирования концепции правоохранительной политики
