CC BY
14УДК 338.26
МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ПРОВЕДЕНИЯ СТРУКТУРНОЙ ПОЛИТИКИ В РОССИИ
Т. С. Трубинова, Л. А. Иванченко
Сибирский государственный аэрокосмический университет имени академика М. Ф. Решетнева Российская Федерация, 660037, г. Красноярск, просп. им. газ. «Красноярский рабочий», 31
E-mail: [email protected]
Российская экономика имеет сектора и отрасли, потенциально конкурентоспособные как на внутреннем, так и на мировых рынках. Реализации конкурентных преимуществ этих секторов препятствуют как несовершенство и неразвитость рыночных механизмов и институтов, так и сложившиеся к настоящему времени стартовые условия в этих секторах, неблагоприятные для экспансии производства, модернизации производственной базы и повышения эффективности.
Ключевой задачей структурной политики является выбор стратегии хозяйственного развития и структурной перестройки экономики. Решение данной проблемы, а также определение и реализация в ее рамках системы приоритетов развития составляют основное содержание структурной политики на всех уровнях управления экономикой.
Изменение приоритетов развития и тактики проведения внутренней политики обусловливает формирование и развитие нового инструментария и новых взаимоотношений между участниками стратегий. Анализ мировой практики и эволюции структурной политики позволяет соотнести возможные ее стратегические установки, тактические решения и институциональные механизмы с национальными российскими приоритетами, реалиями и возможностями. При этом важно осознавать, что при четкой формализации и транспарентности начальных условий (стратегических целей и выбора бенефициаров) и системы мониторинга и контроля результатов проведения структурной политики в процессе ее проведения происходит непрерывная модернизация ее механизмов и институтов, поскольку целью структурной политики является построение целевых конфигураций социально-экономической сферы.
Для обеспечения эффективного проведения структурной политики необходимо грамотное расставле-ние приоритетов, обозначение и доведение данных приоритетов до исполнительной и региональной власти. В связи с этим возникает проблема отсутствия нормативно-правовых актов, методологической базы создания программ и внедрение их в долгосрочные стратегические планы.
Ключевые слова: структурная государственная политика, федеральная целевая программа, стратегическое планирование.
METHODOLOGICAL ASPECTS OF STRUCTURAL POLICY IN RUSSIA
T. S. Trubinova, L. A. Ivanchenko
Reshetnev Siberian State Aerospace University 31, Krasnoyarsky Rabochy Av., Krasnoyarsk, 660037, Russian Federation E-mail: [email protected]
The Russian economy is the sector and the industry is potentially competitive in both domestic and world markets. Implementation of competitive advantages in these sectors hinder both imperfect and underdeveloped market mechanisms and institutions, and established by now starting conditions in these sectors, unfavorable to the expansion of production, modernization of the industrial base and improve efficiency.
A key task of structural policy is the choice of the economic development strategy and economic restructuring. The solution to this problem, as well as the definition and implementation in its development priorities within the system constitute the main content of structural policy at all levels of economic management.
The change of priorities and tactics of internal policy determines the formation and development of new tools and a new relationship between the strategies participants. Analysis of international practice and evolution of structural policy allows it to correlate possible with strategic, tactical decisions and institutional arrangements with the Russian national priorities, realities and opportunities. It is important to realize that with a clear formal-ization and transparency of the initial conditions (the strategic objectives and the selection of the beneficiaries) and systems for monitoring and control of structural policy results in the process of its implementation is continuously upgrading its mechanisms and institutions, since the purpose of structural policy is to build trust configurations socially -economic sphere.
To ensure the effective implementation of the structural policy must be competent parting priorities, marking and bringing these priorities to the executive and the regional authorities. In this connection there is the problem of lack of legal acts, methodological basis of creation ofprograms and their implementation in the long-term strategic plans.
Keywords: structural public policy, the federal target program, strategic planning.
Введение. Стабилизация национального хозяйства и дальнейшее функционирование рыночной экономики неразрывно связаны с качественными изменениями ее структуры, с осуществлением эффективной структурной политики государства.
В работе будет использоваться термин «структурная политика», а не более распространенный -«промышленная политика», так как согласно определению промышленная политика означает политику в сфере промышленности или промышленных отраслей. Данный термин наиболее употребителен органами государственного управления.
Однако весьма распространенной является трактовка промышленной политики как «усилий правительства по достижению экономического роста», что не предполагает жесткой привязки именно к промышленности. Поэтому более удачным является термин «структурная политика», который охватывает и промышленную политику, и политику в отношении других отраслей и может использоваться как в отношении групп отраслей, так и в отношении отдельных отраслей и подотраслей [1].
Структурная политика - система мер направленных на формирование необходимых общегосударственных, внутриотраслевых и межотраслевых и региональных пропорций. Также под структурной политикой понимается деятельность государства и его подразделений (ветвей власти, властных органов), связанная с формированием и поддержанием наиболее эффективных меж- и внутриотраслевых пропорций национальной экономики.
Характерная особенность структурной политики - ее долгосрочный характер. Применяемые здесь меры могут дать свои результаты через годы и десятилетия.
Основным направлением структурной политики государства является повышение конкурентных преимуществ экономики страны через достижение четырех взаимосвязанных целей:
- содействие повышению конкурентоспособности отечественных производителей товаров и услуг на внутреннем и мировом рынках и обеспечение структурного маневра в сторону повышения доли отраслей, производящих продукцию с высокой степенью переработки, и отраслей сферы услуг;
- исправление накопленных структурных деформаций - реструктуризация убыточного сектора экономики, искусственно поддерживаемого системой бюджетных субсидий, невостребуемых налоговых недоимок и неплатежей естественным монополиям, решение проблем монопрофильных городов;
- завершение трансформации существующих малоэффективных институтов экономики «переходного типа» (структуры государственной собственности, товарных и финансовых рынков, инновационных механизмов, системы государственного регулирования и ряда других) в институты, отвечающие требованиям современной рыночной экономики;
- ускоренное развитие и перестройка экономической системы, предприятий и рынков в процессе общемировой экономической трансформации, проходящей на базе новых информационных технологий, усиления глобальных и региональных интеграционных процессов [2].
Ключевой задачей развития Российской Федерации в настоящее время является переход к модели динамичного и устойчивого экономического роста на базе повышения эффективности работы государственных институтов, увеличения степени конкурентоспособности российской экономики, диверсификации производства и экспорта. Это предполагает смещение акцентов в государственной экономической политике с решения текущих задач обеспечения социальной и макроэкономической сбалансированности к политике, направленной на интенсификацию структурных изменений. Такие изменения, в свою очередь, означают удлинение горизонта планирования, повышение приоритета среднесрочных и долгосрочных целей развития, разработки соответствующих методов их достижения.
Федеральные целевые программы являются эффективным инструментом реализации структурной политики государства, активного воздействия на его социально-экономическое развитие и должны быть сосредоточены на реализации крупномасштабных, наиболее важных для государства инвестиционных и научно-технических проектов, направленных на решение системных проблем, входящих в сферу компетенции федеральных органов исполнительной власти [3,4].
Федеральная целевая программа представляет собой увязанные по ресурсам и срокам осуществления комплексы научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационных и других мероприятий, обеспечивающих решение целевых задач в области государственного, экономического и социального развития Российской Федерации [5].
При этом нет оснований противопоставлять добывающие и перерабатывающие отрасли и рассматривать первые как абсолютно невосприимчивые к инновационным формам развития. Все
отрасли должны быть рентабельными и сопоставимыми по условиям со своими конкурентами на мировых рынках. Вопрос, который надо ставить и решать, - увеличение выпуска конкурентоспособных продуктов с более высокой добавленной стоимостью, в том числе на базе отраслей сырьевого комплекса (лесопереработка, нефтепереработка и нефтехимия, металлургия) [6].
Одним из необходимых условий роста конкурентоспособности экономики и обеспечения устойчивого развития является повышение эффективности государственного управления за счет проведения административной реформы, совершенствования методов бюджетирования, переход от «планирования ресурсов» к «планированию результатов». Важным инструментом реализации обозначенной цели выступают национальные проекты [7].
Важно отметить, что выбор направлений структурной политики (регионы, отрасли, социальная сфера) определяется конкретными приоритетами национальных экономик или наднациональных образований.
Действительно, на протяжении последних десятилетий мировая экономика демонстрирует переход от индустриальной модели развития к модели инновационного развития. В рамках индустриальной модели структурная политика предусматривала масштабные государственные инвестиции в развитие предприятий по отраслевому или территориальному принципу с соответствующим стимулированием миграционных процессов. В настоящее время доминантным является принцип формирования условий для развития, а не направленное стимулирование отдельных направлений экономики.
Вследствие неразвитости применения структурной политики в России существует ряд проблем, затрудняющих обоснование приоритетов структурной политики.
Исходя из мирового опыта, эффективная структурная политика базируется на общественном договоре - понимании обществом целей и задач этой политики и его готовности на соответствующие финансовые самоограничения для проведения проектов в рамках структурной политики [8]. В России пока отсутствует системный набор из формализованных целей, задач, ресурсов и методов реализации региональной или отраслевой политики, этот термин допускает множество разнообразных трактовок. Результатом является недостаточное понимание и принятие обществом системы соответствующих государственных программ. Вместе с тем национальная структурная политика может стать средством нивелирования фактически существующих территориальных и производственных дисбалансов и социальной напряженности. Наиболее значимым для России опытом ЕС в части реализации политики сплочения может стать принцип стимулирования внутреннего потенциала регионов с целью ускорения социально-экономического развития РФ в целом [9]. Для России в условиях ограниченности ресурсов, сильных экономических и
социальных дисбалансов выработка концепции и обоснование такой политики крайне важны.
Разработка и реализация государственной структурной политики - это единственно возможный путь как для достижения целевых показателей социально-экономического развития России, так и для консолидации целевых параметров всех поддерживаемых государством стратегий в единых стратегических документах планирования [10].
Процесс формирования структурной политики в рамках стратегического планирования осуществляется поэтапно в определенной последовательности:
1) целеполагание;
2) диагностика (выявление и анализ) факторов;
3) формирование стратегических альтернатив;
4) обоснование выбора приоритетов;
5) установление приоритетов;
6) выбор приемлемой стратегии;
7) определение путей и средств реализации стратегии;
8) разработка программы мероприятий;
9) формирование системы управления осуществлением мероприятий;
10) формирование механизма реализации программных мероприятий;
11) формирование системы мониторинга реализации мероприятий и достигнутых результатов;
12) разработка процедур корректировки стратегии и программы мероприятий;
13) разработка плана конкретных действий для правительственных структур и органов государственного управления по вертикали [11].
Наконец, ее реализация предполагает регламентированное и ответственное сотрудничество всех ветвей власти и широкое участие частного капитала. Именно унификация стандартов соответствующих стратегий и концепций, признание их проведения задачей государственной внутренней политики, зафиксированные обязанности участников делают соответствующие структурные стратегии достаточно достоверными для включения в глобальные правительственные документы стратегического планирования.
Сложившуюся ситуацию с широким набором отраслевых и региональных программ, не всегда коррелирующих друг с другом и с Долгосрочной программой социально-экономического развития России, можно объяснить рядом причин.
Во-первых, это наличие у федерального центра значимого набора глобальных задач в виде улучшения инвестиционного климата, выполнения социальных обязательств перед населением и т. д., в контексте которого более частные программы отраслевого и регионального развития продвигаются и реализуются соответствующими бизнес-сообществами или региональными властями [13].
Во-вторых, эти стратегии не сопрягаются на макроуровне и слабо связаны друг с другом и с Программой долгосрочного социально-экономического развития России, разрабатываемой Мини-
стерством экономики. Зачастую эти стратегии представляют собой самопрезентацию регионов РФ или производственных отраслей для внешних инвесторов или обоснование обращения к федеральным властям с целью предоставления бюджетных средств для развития, налоговых льгот или государственной поддержки в других формах [14].
В-третьих, в связи с тем, что существующие региональные и отраслевые стратегии и концепции разнородны по структуре, целям, терминологии, предполагают значительную вовлеченность государства в их реализацию, но не формализуют права и ответственность сторон в процессе их реализации, включение таких программ в государственные документы стратегического планирования затруднительно или невозможно [15].
Заключение. Существующая практика более или менее цивилизованного лоббирования государственной поддержки стратегий зачастую более выгодна потенциальным бенефициарам, чем формализованный порядок предоставления заявок и регламентированный порядок реализации стратегий. Выделение соответствующих бюджетных средств в рамках существующих федеральных программ не решает системные вопросы структурных реформ, демонстрируя при этом эффективность неконструктивной конкуренции территорий или отраслей. Они должны выглядеть, с одной стороны, достаточно отстающими, чтобы рассчитывать на поддержку центра, с другой - достаточно привлекательными для частных инвесторов. Отсутствие прозрачной системы стандартов, позволяющих адекватно оценить текущее состояние и реальный потенциал регионов или отраслей, резко снижает эффективность проведения любой структурной политики и инвестиций и делает единственно возможным способом привлечения ресурсов использование механизма лоббирования.
В этом контексте перспектива непосредственного включения структурных программ в генеральные стратегические программы, концепции развития России в целом напрямую увязана с вопросом изменения положения структурной политики во внутренней социально-экономической политике страны, с ее конкретизацией, достижением большей прозрачности, целенаправленности, с разработкой ее институциональной организации.
Библиографические ссылки
1. Антонюк В. С., Вансович Э. Р. Теоретические, методологические и методические основы структурной политики субъектов РФ // Экономика региона. 2013. Вып. 1 (33). С. 20-33.
2. Трубинова Т. С. Развитие космической отрасли как направление структурной экономической политики России // Актуальные проблемы авиации и космонавтики : материалы XII Междунар. науч.-практ. конф. (11-15 апр. 2016, г. Красноярск) ; Сиб. гос. аэрокосмич. ун-т. Красноярск, 2016.
3. Колчина О. А. Анализ формирования и реализации федеральных целевых программ // Известия Южного федерального университета. Технические науки. Таганрог, 2012. Вып. 8 (133). С. 85-94.
4. Министерство экономического развития Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: http://www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/fcp/ (дата обращения: 15.06.2016).
5. Фирулев О. В., Ерыгин Ю. В. Федеральная целевая программа «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2014-2020 годы»: первые результаты // Вестник СибГАУ. 2015. Т. 16, № 1. С. 268-275.
6. Федеральные целевые программы России [Электронный ресурс]. URL: http://fcp.economy. gov.ru (дата обращения: 15.06.2016).
7. Сафина Р. С., Курзина И. М. Проблемы модернизации российской экономики // Актуальные проблемы экономики и права. 2011. Вып. 1(17). С. 40-42.
8. Ермолаев, С. А. Новый взгляд на структурную политику // Вестник Алтайской академии экономики и права, 2012. № 1. С. 31-35.
9. Гринберг Р. С. Новая политика экономического роста России: ориентиры и механизмы структурной политики // Вестник экономической интеграции, 2010. № 8. С. 7-14.
10. Стрижов Е. В. Государственное регулирование структурных сдвигов в экономике // Ученые записки Орловского гос. ун-та. 2011. Вып. 2. 26-28 с.
11. Нешитой А. С. Эволюция смены экономической системы России // Инвестиции в России. 2012. Вып. 3.
12. Логвинов С. А., Павлова Е. Г. Структурная политика государства в современной России: проблема формирования и реализации // Экономические науки. 2012. Вып. 2 (87). С. 59-62.
13. Сухарев О. С. Структурная политика в экономике России: условия формирования // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2014. Вып. 3 (240). С. 2-8.
14. Сухарев О. С. Структурные проблемы экономики России. Теоретическое обоснование и практические решения. М. : Финансы и статистика, 2010. 192 с.
15. Васильцев Т. Г., Цап М. В. Обобщение концептуальных положений организационно-экономического механизма и инструментов государственной структурной политики импортозамещения / Т. Г. Васильцев // Бизнес Информ. 2014. Вып. 8. С. 40-44.
References
1. Antonyuk V. S., Vansovich E. R. Teoreticheskie, metodologicheskie i metodicheskie osnovy strukturnoy politiki sub"ektov RF [Theoretical, methodological and methodical bases of structural policy of the Russian Federation subjects] // Ekonomika regiona. 2013. Vyp. 1 (33). С. 20-33.
2. Trubinova T. S. Razvitie kosmicheskoy otrasli kak napravlenie strukturnoy ekonomicheskoy politiki Rossii [The development of the space industry as a trend of structural economic policy of Russia] / T. S. Trubinova // Aktual'nye problemy aviacii i kosmonav-tiki: materialy XII Mezhdunar. nauch.-prakt.konf. Sib. gos. ajerokosmich. un-t. M. F. Reshetneva (11-15 aprelja 2016, g. Krasnojarsk).
3. Kolchina O. A. Analiz formirovaniya i realizatsii federal'nykh tselevykh program [Analysis of the formation and implementation of federal target programs] // Izvestiya Yuzhnogo federal'nogo universiteta. Tekhnicheskie nauki. Taganrog, 2012. Vyp. 8 (133). S. 85-94.
4. Ministerstvo ekonomicheskogo razvitiya Ros-siyskoy Federatsii [Elektronnyy resurs]. URL: http://www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/fcp/ (data obrashcheniya: 15.06.2016).
5. Firulev O. V., Erygin Yu. V. Federal'naya tselevaya programma «Issledovaniya i razrabotki po prioritetnym napravleniyam razvitiya nauchno-tekhnologicheskogo kompleksa Rossii na 2014-2020 gody»: pervye rezul'taty [Federal Target Program "Research and development in priority areas of Russian scientific and technological complex for 20142020": first results] // Vestnik SibGAU. Krasnoyarsk, 2015. T.16, № 1. S. 268-275.
6. Federal'nye tselevye programmy Rossii [Elek-tronnyy resurs]. URL: http://fcp.economy.gov.ru (data obrashcheniya: 15.06.2016).
7. Safina R. S., Kurzina I. M. Problemy moder-nizatsii rossiyskoy ekonomiki [Problems of modernization of the Russian economy] // Aktual'nye problemy ekonomiki i prava. 2011. Vyp. 1 (17). S. 40-42.
8. Ermolaev S. A. Novyy vzglyad na strukturnuyu politiku [A new look at the structural policies] // Vestnik Altayskoy akademii ekonomiki i prava, 2012. № 1. S. 31-35.
9. Grinberg R. S. Novaya politika eko-nomicheskogo rosta Rossii: orientiry i mekhanizmy
strukturnoy politiki [The new policy of Russia's economic growth: policy orientations and structural mechanisms] // Vestnik ekonomicheskoy integratsii, 2010. № 8. S. 7-14.
10. Strizhov E. V. Gosudarstvennoe regulirovanie strukturnykh sdvigov v ekonomike [State regulation of structural changes in the economy] // Uchenye zapiski Orlovskogo gosudarstvennogo universiteta. 2011. Vyp. 2. S. 26-28.
11. Neshitoy A. S. Evolyutsiya smeny eko-nomicheskoy sistemy Rossii [Evolution of the change of the economic system of Russia] // Investitsii v Rossii. 2012. Vyp. 3.
12. Logvinov S. A., Pavlova E. G. Strukturnaya politika gosudarstva v sovremennoy Rossii: problema formirovaniya i realizatsii [Structural policy of the state in modern Russia: problems of formation and realization] // Ekonomicheskie nauki. 2012. Vyp. 2 (87). S. 59-62.
13. Sukharev O. S. Strukturnaya politika v ekonomike Rossii: usloviya formirovaniya [Structural policy in the Russian economy: conditions of formation] // Natsional'nye interesy: prioritety i bezopasnost'. 2014. Vyp. 3 (240). S. 2-8.
14. Sukharev O. S. Strukturnye problemy eko-nomiki Rossii. Teoreticheskoe obosnovanie i prak-ticheskie resheniya [Structural problems of the Russian economy. The theoretical basis and practical solutions]. M. : Finansy i statistika, 2010. 192 s.
15. Vasil'tsev T. G., Tsap M. V. Obobshchenie kontseptual'nykh polozheniy organizatsionno-ekono-micheskogo mekhanizma i instrumentov gosudarst-vennoy strukturnoy politiki importozameshcheniya [Generalization of the concepts of the organizational-economic mechanism and instruments of state structural policy of import substitution] // Biznes Inform. 2014. Vyp. 8. S. 40-44.
© Т. С. Трубинова, Л. А. Иванченко, 2016
Для цитирования: Трубинова Т. С., Иванченко Л. А. Методологические аспекты проведения структурной политики в России // Менеджмент социальных и экономических систем. 2016. № 3. С. 55-59.
For citations: Trubinova T. S., Ivanchenko L. A. Methodological aspects of structural policy in Russia // Social and economic systems management. 2016. № 3. Р. 55-59. (In Russ., abstr. in Engl.)
