CC BY
118
О
<м
УДК 352.071 ББК 66.3.124
А.В. Самаруха Д.И.Сачков
МЕТОДИКА ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И УСТОЙЧИВОСТИ РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ*
Предложена методика оценки эффективности органов местного самоуправления и устойчивости развития муниципального образования. Определены основные критерии расчета рейтинга развития и степени модернизации механизма местного самоуправления. Разработан математический аппарат расчета оценочных рейтингов.
Ключевые слова: методика, местное самоуправление, эффективность, рейтинг, муниципальное образование, устойчивое развитие.
A.V. Samarukha D.I. Sachkov
TECHNIQUE OF EVALUATING EFFICIENCY OF LOCAL AUTHORITIES AND STABILITY OF MUNICIPALITY DEVELOPMENT
“O!
The article suggests a technique of evaluating local authorities efficiency and stability of municipality development. The authors determine basic criteria for calculating development rating and degree of modernization of local public management mechanisms. A mathematic tool for calculating evaluation ratings is developed.
Keywords: technique, local authorities, efficiency, rating, municipality, sustainable development.
С 1 января 2009 г. вступил в полную силу федеральный закон № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления», по которому органы местного самоуправления (ОМСУ) обязаны исполнять все полномочия по решению вопросов местного значения, а также возложенные бюджетные и налоговые полномочия.
В Послании Федеральному Собранию 2008 г. Президент России отметил, что «вопрос повышения ответственности муниципальных
* Печатается при поддержке гранта Президента Российской Федерации для государственной поддержки молодых российских ученых МК-3603.2009.6 «Разработка механизма антикризисного управления социально-экономическим развитием муниципальных образований региона».
© А.В. Самаруха, Д.И. Сачков, 2010
О
<м
начальников за качество и результаты их работы давно назрел», что свидетельствует об усилении актуальности процесса оценки качества работы ОМСУ исходя из их прямых полномочий и общего социально-экономического и экологического развития территории муниципального образования (МО). Оценивать эффективность деятельности органов местного самоуправления напрямую требует и 131-й закон.
28 апреля 2008 г. № 607 Указ Президента Российской Федерации установил систему показателей для комплексной оценки работы органов местного самоуправления. Казалось бы, она охватывает все отрасли экономики, социальную сферу муниципальных образований: образование, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство, транспортная инфраструктура, малый бизнес, территориальное планирование. Главное внимание уделяется параметрам, характеризующим качество жизни населения, а также степень внедрения новых методов и принципов управления.
В данном перечне показателей, эффективности деятельности ОМСУ ОМ из 65 основных пунктов всего 4 из них отображают показатели удовлетворенности населения качеством предоставляемых услуг посредством опроса, будь то коммунальное хозяйство или дошкольное и дополнительное образование детей. Что в свою очередь не дает объективной оценки динамики эффективности деятельности ОМСУ, и не отображает в полной мере степень удовлетворенности населения объемом и качеством предоставляемых услуг.
На современном этапе требуется четкая научно-методическая база, с помощью которой лица, принимающие решения, имели бы возможность оценивать экономические, социальные и экологические последствия своих действий. В то же время зарубежная и отечественная практика показывает необходимость разработки таких механизмов, которые позволяли бы должностным лицам, призванным принимать управленческие решения и нести ответственность за качество их исполнения, за разработку и проведение экономической политики на местах, максимально эффективно разрешать такие противоречия [1].
На наш взгляд, необходимо на стадии реализации стратегического планирования социально-экономического развития городов и районов повысить ответственность ОМСУ за полученные результаты. В этой связи становиться актуальной разработка инструментов, позволяющих оценить эффективность стратегических решений по социально-экономическому развитию территорий. А именно внедрить методику оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления и устойчивости развития муниципального образования (табл. 1-6).
О
<м
“О!
На наш взгляд, необходимо определить перечень основных показателей по развитию экономического потенциала, развитие социальной сферы и развитие экологической сферы. При этом характеризующие показатели по сферам необходимо объединять в согласованные группы и соответственно показатели развития экономического потенциала должны принимать не более 4-х баллов, социальной сферы не более 3-х баллов, экологической сферы также не более 3-х, это обусловлено десяти бальным максимумом промежуточного рейтинга МО и семи бальным максимумом промежуточного рейтинга ОМСУ данной методики. Для примера в таблицах представлены показатели, полученные на основе статистических данных г. Иркутска, Иркутского района и Ленского района Республики Саха (Якутия).
Методика определяет пограничные значения по каждому из показателей, данные значения являются наиболее амбициозными (табл. 1), и могут формироваться для каждого муниципального образования индивидуально и на определенных этапах стратегического развития должны изменять свои значения в направлении повышения «планки».
Оценка муниципальных образований по данным показателям производится посредством сравнения пограничных значений с текущими в целом по МО. Затем полученные значения в баллах суммируются в единое промежуточное значение по развитию территорий.
1. Промежуточный рейтинг
МО = ЭконпроМ + Соц,
Чпром + Экопром,
(1)
где Эконпром = Экон1 + Экон2 + Экон3 + Экон4 Экон1 = ^/Эщ + Эн2/К)/2,
Экон2 = (Эн3/k + Эн4/k + Эн5/К)/3,
Экон3 = (Эн6/k + Эн7/k + Эн8/К)/3,
Экон4 = (Эн9/k + Эн10/k + Эн11/К)/3;
СоЦпром = Соц1 + Соц2 + Соц3
Соц1 = (Сц1/k + k/Сц2 + k/Сц3 + Сц4/К)/4,
СоЦ2 = СЦ5/k,
Соц3 = k/Сцв;
Эко
пром
= Эко1 + Эко2 + Эко3
Эко1 = Эк1/k,
Эко2 = k/Эк2,
Эко3 = k/Эк3;
k — соответствующее пограничное значение показателя (табл. 1).
О
<м
Методика оценки эффективности самоуправления и устойчивости развития муниципального образования (МО)
Таблица 1
Обоз- наче- ние Показатель Пограничные значения (k) Обоз- наче- ние МО 2009 г. Оценка МО Суммарные значения
1 2 3
Численность населения, тыс. чел. - - 580,8 68,6 38,8
Площадь, тыс. км2 - - 0,3 9,2 33,3 1 2 3 1 2 3
Развитие экономического потенциала (max 4 балла)
Экон1 Безработица, %* 0,3 Эн1 1,22 1,0 1,0 0,246 0,300 0,300 0,580 0,386 0,443
Доля трудового населения, % 70 Эн2 64 33 41 0,914 0,471 0,586
Экон2 Зарплата врачей, тыс. р. 30 Эн3 14 12 16 0,467 0,400 0,533 0,476 0,402 0,550
Зарплата учителей, тыс. р. 25 ЭН4 12 10 14 0,480 0,400 0,560
Зарплата милиционеров, тыс. р. 27 Эн5 13 11 15 0,481 0,407 0,556
Экон3 Бюджетообеспеченность, тыс. р. 30 Эн6 20,9 9,8 29,3 0,697 0,327 0,977 0,499 0,268 0,386
Инвестиции в основной капитал на душу населения, тыс. р. 200 Эн7 29,8 3,7 6,1 0,149 0,019 0,031
Ввод жилья, м2/на душу населения 1 Эн8 0,65 0,46 0,15 0,650 0,460 0,150
Экон4 Оборот розничной торговли на душу населения, тыс. р. 150 Эн9 111,75 43,95 75,58 0,745 0,293 0,504 0,263 0,217 0,332
Производительность сельскохозяйственной продукции на душу населения, т 3 ЭН10 0 1,04 1,37 0,000 0,347 0,457
Обрабатывающие производства на душу населения, тыс. р. 2000 Эн11 87,88 21,18 70,2 0,044 0,011 0,035
Развитие социальной сферы (max 3 балла)
Соці Рождаемость, новорожденных на 1000 чел. 30 Сц1 14,9 15,0 15,4 0,497 0,500 0,513 0,440 1,128 0,473
Смертность, умерших на 1000 чел.* 7 Сц2 12,9 14,0 12,4 0,543 0,500 0,565
Заболеваемость, заболевших на 1000 чел.* 95 Сц3 159 97 116 0,597 0,979 0,819
Миграция ( +/-), прибывших на 1000 чел. 15 Сц4 1,86 38 -0,07 0,124 2,533 -0,005
Соц2 Среднедушевой доход, рублей 20 000 Сц5 15 480 3 700 17 200 0,774 0,185 0,860 0,774 0,774 0,774
Соцз Преступность, случаев на 1000 чел.* 20 Сц6 37,4 25,1 22,6 0,535 0,797 0,885 0,535 0,535 0,535
Итого Соцпром'- 1,749 2,110 2,218
Развитие экологической сферы (max 3 балла)
Эко1 Доля переработки ТБО, % 1 О 8 О Эк1 1 0 0 0,100 0,000 0,000 0,100 0,000 0,000
Эко2 Выбросы вредных веществ в атмосферу, кг/м2 * 0,01...0,001 Эк2 2,9 0,08 0,01 0,003 0,125 1,000 0,003 0,125 1,000
Эко3 Сбросы загрязненных сточных вод в водоемы (м3 на человека)* 1 о 8 Эк3 9,46 9,97 140,72 1,057 1,003 0,071 1,057 1,003 0,071
Итого Экопром: 1,161 1,128 1,071
Промежуточный рейтинг МО (тах 10 баллов) 5,819 4,511 4,999
Промежуточный рейтинг эффективности ОМСУ (max 7 баллов) 3,687 3,985 2,607
1 — г. Иркутск.
2 — Иркутский район.
3 — Ленский район Республики Саха (Якутия).
* Обратная зависимость — к/Эн\, и также с Сц2, з, 6 и Эк2, 3.
©
<м
Дальнейшим расчетом идет экспертное формирование позитивных (ЭкспП,) и негативных (ЭкспН,) корректирующих баллов МО.
На наш взгляд, целесообразно выделить основные (ЭкспП,: наличие местного телерадиовещания (открытый общественный контроль); активная разработка и внедрение инновационных технологий в управление и социально-экономическую и экологическую сферы МО, наличие высокого научного потенциала; сертификация по СМК; наличие социальных точек доступа в Интернет и местного интерактивного сайта с функцией общественного контроля; наличие стратегического программного документа или раздела в местной ПСЭР по предупреждению и противодействию муниципальным рискам и кризисным проявлениям.
2. Скорректированные баллы итогового рейтинга МО в экономическом, социальном и экологическом разрезе (табл. 2, 3):
ЭкОНкор = ЭкОНпром
■ X Эконпа) ■ ЭкспП, - X Эконпа) ■ ЭкспН1;
СоЧкор = СоЧпром + X СоЧп(1) ■ ЭкспП, - X СоЧп(г) ■ ЭкспН;
(2)
“О!
Эк0кор = Эк0 пром
X Эк0п(1) ■ ЭкспП, - X Эк0п(1) ■ ЭкспН, ,
где ЭкспП^ — позитивный корректирующий балл в экономическом,
социальном и экологическом разрезе (ЭкспП,
I (Экон)
+ ЭкспП,
I (соц)
+
+ ЭкспПI (Эко) = 1, табл. 2); ЭкспН, — негативный корректирующий балл в экономическом, социальном и экологическом разрезе (ЭкспН, (Экон) + ЭкспН, (Соц) + ЭкспН,(Эко) = 1, табл. 3).
Данные характеристики необходимо оценивать по трем направлениям, экономика, социальная сфера и экология, поправочные коэффициенты по трем сферам представлены в табл. 2, и достигают максимального корректирующего балла « + 5». По данным МО мы получили корректирующие баллы: г. Иркутск 4 балла, Иркутский район 1 балл, Ленский район 0,7 балла.
Также необходимо выделить пять негативных характеристик территории: повышенные националистические и конфессиональные риски; высокий уровень коррупции; повышенный фон инфекционных и венерических заболеваний (туберкулез, СПИД и другие особо опасные заболевания); значительная наркотизация молодежи; значительная алкоголизация населения. Данные характеристики также необходимо оценивать по трем направлениям, экономика, социальная сфера и экология, поправочные коэффициенты по трем сферам представлены в табл. 3, и достигают максимального
©
<м
корректирующего балла «- 5». По статистическим данным территорий МО выявлены следующие негативные корректирующие баллы: г. Иркутск — 2,3 балла; Иркутский район — 1,8 балла; Ленский район — 0,9 балла.
3. Итоговый рейтинг
МО Эконкор + Соцкор + Экокор. (3)
В табл. 4 представлен итоговый рейтинг МО в экономическом, социальном и экологическом разрезе: г. Иркутск 7,52 балла; Иркутский район 3,71 балла; Ленский район 4,80 балла.
На наш взгляд, необходимо внести особое соотношение экономического, социального и экологического рейтинга: золотое правило устойчивого развития, которое аккумулирует результаты развития исследуемой территорий и позволяет сделать вывод об устойчивости развития. При соответствии характеристик территории данному соотношению (формула (4)), по нашему мнению, территорию возможно условно считать устойчиво развивающейся, при условии роста показателя постоянного населения не менее 2% в год (при динамическом использовании методики) (табл. 5):
Экон> Соц>Эко> 2. (4)
Таблица 2
Позитивные корректирующие баллы МО
ЭкспПі Экспертная оценка позитивной характеристики МО Экоп Соцп Эконп Ито- го 1 2 3
ЭкспП5 Наличие местного теле-радио вещания (открытый общественный контроль) 0,3 0,3 0,4 1 1 0 0
ЭкспП 4 Активная разработка и внедрение инновационных технологий в управление и социально-экономическую и экологическую сферы МО, наличие высокого научного потенциала 0,3 0,2 0,5 1 1 0 0
ЭкспП 3 Сертификация по СМК 0,1 0,2 0,7 1 0 0 0
ЭкспП2 Наличие социальных точек доступа в Интернет и местного интерактивного сайта с функцией общественного контроля 0,3 0,5 0,2 1 1 0,5 0,4
ЭкспП і Наличие программного документа или раздела в местной ПСЭР по предупреждению и противодействию муниципальным рискам и кризисным проявлениям 0,3 0,3 0,4 1 1 0,5 0,3
Максимальный корректирующий балл: 5 4 1 0,7
О
<м
Представленное соотношение, на наш взгляд, на данном этапе социально-экономического развития страны должно иметь такой вид, так как базой устойчивого развития в настоящее время является экономическое развитие, экологическая сфера напрямую в своем развитии основывается на развитии экономики и социальной сферы. Также в данном соотношении нами предложено определяющее значение в 2 балла, которое должны превышать каждый показатель по трем сферам, что определяется высокой задачей, прежде всего, для экологической сферы при максимальном промежуточном значении в 3 балла (максимальное из МО фактическое промежуточное 1,161 — табл. 1) и максимальном корректирующем балле (при нулевом значении негативного корректирующего балла) в размере 1,3 балла (табл. 2, 3).
Таблица 3
Негативные корректирующие баллы МО
ЭкспН1 Экспертная оценка негативной характеристики МО Экоп Соцп Эконп Ито- го 1 2 3
ЭкспН5 Повышенные националистические и конфессиональные риски -0,1 -0,6 -0,3 -1 0 0 0
ЭкспН4 Высокий уровень коррупции -0,2 -0,2 -0,6 -1 -0,7 -0,5 -0,6
ЭкспН3 Повышенный фон инфекционных и венерических заболеваний (туберкулез, СПИД и другие особо опасные заболевания) -0,2 -0,6 -0,2 -1 -0,8 -0,3 -0,1
ЭкспН2 Значительная наркотизация молодежи -0,1 -0,7 -0,2 -1 -0,8 -0,5 0
ЭкспН\ Значительная алкоголизация населения -0,1 -0,6 -0,3 -1 0 -0,5 -0,2
Максимальный корректирующий балл: -5 -2,3 -1,8 -0,9
Таблица 4
Итоговый рейтинг МО в экономическом, социальном и экологическом разрезе
Итоговое значение показателя 1 2 3
Развитие экономического потенциала (Эконкор) 3,66 0,96 1,47
Развитие социальной сферы (Соцкор) 1,86 1,58 2,20
Развитие экологической сферы (Экокор) 1,98 1,16 1,12
Итоговый рейтинг МО (max 15 баллов) 7,52 3,71 4,80
Также если сумма позитивных корректирующих баллов экономического, социального и экологического потенциалов МО больше или равна 4 (имеются позитивные характеристики МО от ЭкспП1 до ЭкспП4, в полном объеме), то такое социально-экономическое
©
<м
развитие (и соответственно механизм местного самоуправления МО) возможно считать инновационным, а в случае 5 баллов, общество МО — информационным (табл. 5).
Таблица 5
Золотое правило устойчивого развития
МО Рей- тинг ПКБ > 4 Эконкор > Соцкор > Экокор > 2 Инновационное устойчивое развитие
1 7,52 4 3,66 > 1,86 < 1,98 < 2 Не устойчивое развитие (близкие значения)
1* 8,52 5 4,26 > 2,16 > 2,08 > 2 Инновационное устойчивое развитие
2 3,71 1 0,96 < 1,58 > 1,16 < 2 Не устойчивое развитие
3 4,80 0,7 1,47 < 2,20 > 1,12 < 2 Не устойчивое развитие
* В случае сертификации г. Иркутска по СМК.
Рейтинг эффективности ОМСУ МО складывается из суммы промежуточного значения рейтинга эффективности ОМСУ и позитивных и негативных корректирующих баллов. При этом, промежуточный рейтинг эффективности ОМСУ учитывает лишь те направления деятельности МО, в развитии которых ОМСУ имеют прямое участие.
4. Рейтинг эффективности ОМСУ:
Промежуточный РЭ ОМСУ = Экон.
пром ОМСУ
+
+ С°Цпром ОМСУ + Экопром ОМСУ,
где Эконпром ОМСУ = Экон1 + Экон2 + Экон3;
Соцпром ОМСУ Соц1 + Соц3;
Экопром ОМСУ = Эко1 + Эко3.
Итоговый РЭ ОМСУ = ЭконОМСУ + СоцОМСУ + ЭкоОМСУ,
(5)
(6)
где ЭконО
'промОМСУ
X Эконп(1) ■ ЭкспП - X Эконт ■ ЭкспН,
Соцс
= Соц
промОМСУ
X Соцп(1) ■ ЭкспП - X СоцН1) ■ ЭкспН,
(7)
ЭкоОМСУ = ЭкопромОМСУ '
- X Экоп(1) ■ ЭкспП1 - X Экоп(1) ■ ЭкспН .
I = 1 I = 1
Рейтинг эффективности ОМСУ (РЭ ОМСУ) оценивается: как низкий, если он меньше или равен 5 баллам, как средний, если он больше 5 баллов и меньше или равен 7 баллам, как высокий, если он больше 7 баллов, при максимальном значении 12 баллов (при нулевом значении негативного корректирующего балла).
О
<м
Оценка эффективности ОМСУ МО
Таблица 6
МО Промежуточный РЭ ОМСУ Итоговый РЭ ОМСУ Оценка эффективности ОМСУ
1 3,687 5,387 Средняя эффективность ОМСУ
2 3,985 3,185 Низкая эффективность ОМСУ
3 2,807 2,607 Низкая эффективность ОМСУ
На примере исследуемых муниципальных образований можно сделать вывод, что наиболее приближенным к устойчивому развитию является г. Иркутск с рейтингом средней эффективности деятельности ОМСУ (табл. 6), а если провести сертификацию по системе менеджмента качества данное МО можно будет условно отнести к территории с инновационным устойчивым развитием.
Список использованной литературы
1. Самаруха В.И. Выработка управленческих решений в целях обеспечения устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований Байкальского региона / В.И. Самаруха, Н.М. Шодорова. — Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2002. — 171 с.
Bibliography (transliterated)
1. Samarukha V.I. Vyrabotka upravlencheskikh reshenii v tselyakh obespecheniya ustoichivogo sotsial’no-ekonomicheskogo razvitiya munitsi-pal’nykh obrazovanii Baikal’skogo regiona / V.I. Samarukha, N.M. Shodo-rova. — Irkutsk: Izd-vo BGUEP, 2002. — 171 s.
Информация об авторах
Самаруха Алексей Викторович — кандидат экономических наук, доцент кафедры экономики предприятия и предпринимательской деятельности Байкальского государственного университета экономики и права, зам. директора НИИ саморегулирования и развития предпринимательства, г. Иркутск, e-mail: [email protected].
Сачков Дмитрий Иванович — аспирант кафедры экономики предприятия и предпринимательской деятельности Байкальского государственного университета экономики и права, г. Иркутск, e-mail: [email protected].
Authors
Samarukha Aleksey Victorovich — PhD in Economics, Associate Professor, Chair of Enterprise Economy and Entrepreneurship, Baikal National University of Economics and Law, Deputy Director, Research Institute of Self-Regulation and Business Development, Irkutsk, e-mail: [email protected].
Sachkov Dmitriy Ivanovich — post-graduate student, Chair of Enterprise Economy and Entrepreneurship, Baikal National University of Economics and Law, Irkutsk, e-mail: [email protected].
