CC BY
136
МЕТОДИЧЕСКИЙ ИНСТРУМЕНТАРИЙ ОЦЕНКИ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ РАЗВИТИЯ РЕГИОНОВ
В. И. МЕНЬЩИКОВА, Р. Ю. ЧЕРКАШНЕВ
В статье приводится обзор методического инструментария оценки результативности социально-экономической политики развития регионов, предложена авторская методика оценки результативности социально-экономической политики развития регионов, разработана типология регионов-реципиентов современной России.
Ключевые слова: регион-реципиент, социально-экономическая политика, результативность социально-экономической политики, оценка, типология.
Чрезмерная пространственная дифференциация российских регионов по уровню социальноэкономического развития, обусловленная сочетанием большого масштаба территории страны, различиями стартовых позиций вхождения в рынок субъектов, многообразием природноклиматических условий, а также наличием исторических, национальных и других особенностей развития регионов, неизбежно ставит перед государством задачу выравнивания уровней социально-экономического развития территорий. Для этого государство использует наиболее простой механизм - централизацию ресурсов и их масштабное перераспределение, чтобы сократить неравенство и сгладить накопившиеся противоречия в пространственном развитии страны. При этом вполне закономерным является процесс финансирования регионов, отстающих в экономическом развитии, за счет регионов-доноров. Такой подход зачастую обуславливает неэффективность государственной политики территориального развития, а поддержка одних регионов, осуществляющаяся без учета интересов других субъектов федерации, только повышает территориальную дифференциацию и дезинтеграцию. В этом аспекте проблема измерения результативности социально-экономической политики развития регионов сегодня становится одной из самых актуальных.
Исследование показало, что до сих пор нет общепринятой методики результативности социально-экономической политики развития регионов. Существуют определенные проблемы в отборе территориальных объектов региональной политики, применении критериев результативно-
сти социально-экономической политики развития регионов, а также ряд неоднозначностей в использовании конкретных показателей для ее измерения.
Например, С. С. Артоболевский предлагает критерии отбора территориальных объектов региональной политики, основываясь на действующей статистической базе. Он рассматривает два типа регионов: депрессивные и отсталые. Далее им предлагаются для мониторинга следующие показатели и их «пороговые значения» [1]:
населения (не менее трети от среднего по Российской Федерации для субъектов Федерации и не менее половины при анализе территорий);
- среднедушевые денежные доходы (в месяц) с учетом покупательной способности рубля (доход не должен превышать прожиточный минимум более, чем в 1,5 раза);
- среднемесячная начисленная заработная плата (в 1,5 раза ниже, чем в среднем по РФ);
- ВРП на душу населения (в 2 раза ниже, чем в среднем по РФ).
Для правильной оценки состояния дел в регионах, активно получающих дотации из федерального бюджета, требуется объективно оценить их реальные ресурсы и в дальнейшем попытаться анализировать ситуацию с точки зрения степени использования этих ресурсов, что само по себе будет во многом характеризовать эффективность
регионального развития и преодоление территориями их «состояния проблемности». Как показывает изучение работ, посвященных данному предмету исследования [2; 4; 5; 7; 8], среди объективных ресурсов региона обычно называют:
- человеческие ресурсы (половозрастная структура населения, национальный состав, показатели миграции, факторы роста населения, образование, профессиональный состав занятых по видам экономической деятельности, уровень и динамика безработицы, доходы, уровень заработной платы, производительность труда, уровень и динамика физического и психического здоровья, ожидаемая продолжительность жизни);
- природные ресурсы (использование земли, наличие природных ископаемых, рекреационные ресурсы, исторические и природные достопримечательности);
- экономические ресурсы (структура региональной экономики, доля доминирующих отраслей производства, показатели приватизации, размеры общественных и частных инвестиций, состав и объем муниципальных услуг, показатели развития инфраструктуры, транспорта и связи, степень развития малого предпринимательства, «экспортная» деятельность предприятий региона).
Опираясь на научно-методические разработки по выявлению результативности государственной политики развития регионов, а также имеющийся (пока небольшой) опыт их практического использования в современной региональной политике, возможности адаптации зарубежного опыта регулирования развития проблемных территорий, остановимся подробнее на системе показателей-индикаторов, уделив основное внимание специфичности идентификации кризисных территорий с выделением депрессивных и отсталых регионов [9].
Исследование показало, что оценить результативность государственной политики в сфере регионального развития не так просто. С одной стороны здесь можно применять методики и техники измерения результативности, в частности, модель результативного управления. Например, в работе В. Маршакова предлагается обобщение по этой проблематике ряда процедурных принципов, которые должны лежать в основе оценки результативности государственной политики [5]:
1) определение результативности (эффективности) в референтных понятиях (непосредственные результаты, конечные результаты - социальные эффекты, прочие эффекты и влияния);
2) постановка измеряемого уровня желательных достижений (цели результативности, стандарты услуг);
3) определение степени, в которой результаты можно считать достигнутыми с использованием индикаторов эффективности (измерение результативности, мониторинг результативности);
4) предоставление отчетности по достигнутым результатам в свете использованных ресурсов (доклады о результативности, доклады о социальной эффективности, отчетность «ценность за деньги»);
5) решения, релевантные распределению ресурсов (например, бюджетных средств), базируются на полученной в результате измерения результативности информации (бюджетирование, ориентированное на эффективность; бюджетирование, ориентированное на результат).
Распространенной на региональном уровне является практика классификации показателей результативности государственной политики на:
1) показатели входящих ресурсов - показатели, характеризующие затраты на осуществление определенной деятельности, отражают количество используемых ресурсов (бюджетных, трудовых, материальных и др.);
2) показатели рабочих процессов органов власти отражают качество рабочих процессов, сроки и нормативы выполнения определенной деятельности (процент правовых актов, своевременно подготовленных и изданных; количество проверок, проведенных в установленные сроки и пр.);
3) показатели непосредственного результата отражают фактический объем работ, выполняемых в государственном органе (процент рассмотренных жалоб, количество реализованных мероприятий и пр.);
4) показатели конечного эффекта отражают результаты воздействия управленческой деятельности на сферу внешней среды и определяются через изменение (или отсутствие изменения) в состоянии, функционировании, проблемах сферы внешней среды, находящихся под воздействием деятельности государственных органов или конкретного должностного лица (сокращение числа совершенных преступлений, сокращение уровня смертности и др.);
5) показатели влияния характеризуют эффект воздействия государственных служащих на управляемую подсистему (процент принятых поправок в законопроект, сумма средств, сэкономленных при внедрении предложения и пр.).
Как было отмечено ранее, для оценки результативности государственной политики в области развития территорий до сих пор не существует общепринятой методики. В России ее принято оценивать в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 г. № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» [8].
Однако есть положительные попытки оценить результативность государственной политики в отношении развития сельских территорий. Так, авторским коллективом под руководством
В. И. Меньщиковой разработана методика муль-тикритериальной оценки результативности государственной политики в сфере устойчивого развития сельских территорий [6]. Для оценки результативности государственной политики в области устойчивого развития сельских территорий были отобраны показатели, характеризующие экономический, социальный, экологический и институциональный компоненты устойчивого развития. Основными критериями в отборе данных показателей послужили следующие: доступность в материалах Росстата, значимость для развития сельских территорий, сопоставимость.
Также интересна методика, предложенная в работе Е. Э. Латрыгиной [4]. Для оценки результативности автором использовался подход, позволяющий сопоставить показатели ресурсной обеспеченности и результативной составляющей, что позволило сформировать оценочные группы регионов в соответствии с величиной совокупных рейтингов. В данном случае формирование групп производилось в соответствии с оценками качественного показателя эффективности управления и ресурсной обеспеченности: «высокий» уровень, «средний» и «низкий». По уровню ресурсного обеспечения, как и результативности управления, автором сформировано по три группы с равными интервалами по совокупному рейтингу [4].
В целом систематизация научных разработок в области оценки эффективности государственной политики как таковой позволила предложить следующую методику оценки результативности социально-экономической политики развития регионов-реципиентов. Данная методика включает несколько этапов:
1 этап - оценка уровня социально-экономического развития регионов.
Данный этап включает:
- формирование системы показателей, характеризующих уровень социально-
экономического развития регионов;
- ранжирование регионов по выделенным показателям;
- расчет рейтинга регионов по уровню социально-экономического развития на основе среднеарифметической.
К показателям, характеризующим уровень развития региона-реципиента, следует отнести:
- размер ВРП на душу населения, млн руб.;
- индекс промышленного производства, %;
- индекс производства сельскохозяйственной продукции, %;
- размер среднегодовой стоимости ОПФ в расчете душу населения, млн руб.;
- удельный вес полностью изношенных фондов, %;
- объемы инвестиций в основной капитал на душу населения, млн. руб.;
- оборот розничной торговли на душу населения, млн. руб.;
- удельный вес убыточных предприятий, %;
- удельный вес автомобильных дорог с твердых покрытием в общем объеме автомобильных дорог, %;
- уровень безработицы, %;
- уровень экономической активности населения, %;
- размер среднедушевых денежных доходов, руб.;
- доля населения с доходами ниже величины прожиточного минимума, %,
- площадь жилых помещений на душу насе-
2
ления, м ;
- удельный вес ветхого и аварийного жилья в общем объеме жилого фонда, %;
- мощность врачебных амбулаторнополиклинических учреждений на 10000 чел. населения, посещений в смену;
- число больничных коек на 10000 чел. населения, ед.
Ранжирование проводится следующим образом: чем выше показатель, позитивно характеризующий уровень социально-экономического развития региона-реципиента, тем выше ранг. И наоборот, чем выше показатель, негативно характеризующий уровень развития региона-реципиента, тем ниже ранг. Показатели и ранжирование регионов ЦФО на данном этапе приведено в таблице 1.
В результате применения экономико-статистических методов исследования был получен следующий рейтинг регионов ЦФО по уровню социально-экономического развития (табл. 2).
Таблица 1
Расчет рейтинга регионов ЦФО по уровню социально-экономического развития в 2011 г.
регион ВРП на душу населения, млн. руб. ранг Объем отгруженных товаров собственного производства, выполненных работ и услуг собственными силами в обрабатывающей промышленности на душу населения, млн. руб ранг объем с/х про- дукции на душу насе- ления, млн. руб. ранг среднегодовая стоимость ОПФ в расчете на душу населения, млн руб ранг инвестиции в основной капитал на душу населения, млн. руб ранг уро- вень безра рабо- боти- ти- Цы, % ранг уро- вень эконо- миче- ской актив- ности насе- ления ранг сред- неду- шевые денеж- ные ДОХО- ДЫ, руб ранг доля населения с доходами ниже величины прожиточного минимума,0/# ранг удвес убы- точных пред- при- ятий. % ранг итого го- вый рей- тинг
Белгородская область 259172,7 2 129586,35 3 87,64 1 519,159 18 86226 1 U 5 771 5 18800 3 8,6 1 26,5 4 4,3
Брянская область 112622,9 17 6624,876471 17 26,257 2 341,022 17 38285 2 1,5 7 652 9 15348 И 12,6 2 31,6 11 9,5
Владимирская область 151310.8 10 15131,08 7 16.888 3 353,43 10 40366 3 1,9 9 769 6 14312 17 17,5 3 28,3 7 7,5
Воронежская область 140810,1 и 10831,54615 13 43,51 4 437.163 9 65238 4 1.6 8 1133 3 15871 9 17,3 4 25,1 1 6.8
г Москва 733042.2 1 733042,2 4 12,42 18 535.232 15 72829 18 0,7 1 6198 I 47319 1 10 5 29,2 9 73
Ивановская область 92306,2 18 5128.122222 18 24.42 5 509.733 12 29335 5 2.3 11 562 13 13006 18 19 6 38.6 17 12,3
Калужская область 182375 6 30395.83333 1 23,05 6 471.912 13 68575 6 0,9 2 549 14 17557 4 11,1 7 31,3 10 6,9
Костромская область 137817,3 14 9844,092857 II 50,38 7 440.929 5 22891 7 1.1 3 365 18 14823 15 16,2 8 43,6 18 10,6
Курская область 170254.8 7 24322,11429 15 40,662 8 615,755 1 51837 8 1,4 6 582 11 16387 7 10,4 9 26,7 5 7,7
Липецкая область 216883,5 4 54220,875 2 13,94 9 696,242 6 100764 9 0,7 1 600 10 16811 6 10,6 10 25,5 2 5,9
Московская область 254279.1 3 84759,7 6 46.88 10 381.663 14 54952 10 0.7 1 3816 2 25605 2 9,6 11 32,1 13 7,2
Орловская область 129787,5 15 8652,5 14 27,02 II 586.858 7 45275 И 1.4 6 407 17 14824 14 14,5 12 26,8 6 11,3
Рязанская область 150002,3 12 12500,19167 9 18,98 12 553,726 8 46149 12 U 4 570 12 14788 16 16 13 25,8 3 10,1
Смоленская область 150909,5 11 13719,04545 10 48,02 13 482,138 4 61694 13 1,4 6 534 16 15969 8 17,3 14 31,9 12 10,7
1 амбовская область 126994,2 16 7937,1375 16 17,83 14 614,922 16 60399 14 1,3 5 540 15 15151 12 10,7 15 28,4 8 13,1
Тверская область 161038,9 8 20129,8625 12 19,26 15 411,646 И 62756 15 1.2 4 719 7 14943 13 13,5 15 37,2 16 11,6
Тульская область 152301,3 9 16922,36667 5 17,17 16 735,226 3 46903 16 1,4 6 798 4 16975 5 10,9 16 35,9 15 9,5
Ярославская область 183643.8 5 36728,76 8 0 17 1736,77 2 54991 17 2,1 10 706 8 15509 10 13,4 17 34 14 10,8
Таблица 2
Рейтинг регионов Центрального федерального округа по уровню социально-экономического развития в 2011 г.
Группы Значение рейтинга по уровню социально-экономического развития (величина интервала) Регионы Тип региона по уровню развития
1 до 6,83 г. Москва, Липецкая, Московская, Калужская области с высоким уровнем развития
2 от 6,84 до 7,66 Смоленская, Белгородская, Курская области с уровнем развития выше среднего
3 от 7,66 до 8,7 Воронежская, Тверская, Ярославская, Тульская области со средним уровнем развития
4 свыше 8,7 Брянская, Орловская, Тамбовская, Рязанская, Владимирская, Костромская, Ивановская области с низким уровнем развития
2 этап - оценка степени финансовой зависи- - доля налоговых доходов консолидирован-
мости регионов от федерального центра.
Данный этап включает:
- формирование системы показателей, характеризующих степень финансовой зависимости регионов от федерального центра;
- ранжирование регионов по выделенным показателям;
- расчет рейтинга регионов по степени финансовой зависимости.
К показателям, характеризующим степень финансовой зависимости регионов от федерального центра, отнесены:
ного бюджета субъекта РФ в общем объеме доходов консолидированного бюджета субъекта РФ (без учета субвенций), %,
- безвозмездные поступления на душу населения, млн руб.
- размер дотаций из федерального бюджета на душу населения, тыс. руб.
Ранжируются регионы от наименьшей степени финансовой зависимости до наивысшей, т. е. чем слабее финансовая зависимость, тем выше ранг. Показатели и ранжирование регионов на данном этапе приведено в таблице 3.
Таблица 3
Расчет рейтинга регионов ЦФО по уровню финансовой зависимости от федерального центра в 2011 г.
регион Доля налоговых доходов консол. бюджета субъекта РФ в общем объеме доходов консол. бюджета субъекта РФ (без учета субвенций), % ранг безвозмездные поступления на душу населения, млн руб. ранг дотации на 1 жителя, млн руб. ранг рейтинг
Белгородская область 60,013 4 21288,7 15 0 1 6,67
Брянская область 41,2333 16 16879,1 13 114,3224 3 10,7
Владимирская область 54,6559 6 13335,5 10 180,6148 4 6,67
Воронежская область 48,9613 12 22993,9 16 228,7154 12 13,3
г.Москва 77,57 1 160806 18 0 1 6,67
Ивановская область 38,7082 17 13683,7 12 164,9556 9 12,7
Калужская область 50,0555 11 10999 5 254,6405 11 9
Костромская область 44,1574 14 8029,1 1 214,3099 8 7,67
Курская область 54,3611 7 11220,1 7 280,844 10 8
Липецкая область 66,171 3 8338,1 2 0 1 2
Московская область 69,8953 2 37819,7 17 66,40489 15 11,3
Орловская область 42,6081 15 11145,1 6 22,49674 7 9,33
Рязанская область 50,6022 10 13653,2 11 116,8672 5 8,67
Смоленская область 52,2417 9 10789,1 4 71,5038 2 5
Тамбовская область 35,4575 18 18433,2 14 117,0883 6 12,7
Тверская область 48,405 13 12573,9 9 386,4579 14 12
Тульская область 53,2635 8 11287,5 8 245,2201 13 9,67
Ярославская область 55,0825 5 9196 3 0 1 3
Таким образом, в результате применения эко- трального федерального округа по степени их
номико-статистических методов исследования финансовой зависимости от федерального центра
был получен следующий рейтинг регионов Цен- (табл. 4).
Таблица 4
Рейтинг регионов Центрального федерального округа по степени финансовой зависимости
от федерального центра в 2011 г.
Г руппы Значение рейтинга по уровню финансовой зависимости от федерального центра (величина интервала) Регионы Тип региона
1 до 3,5 г. Москва, Липецкая, Белгородская, Ярославская области донор
2 от 3,6 до 8,6 Владимирская, Смоленская, Рязанская, Курская, Московская области реципиент с низкой степенью зависимости
3 от 8,7 до 11,0 Брянская, Тульская, Калужская, Костромская, Орловская области реципиент со средней степенью зависимости
4 свыше 11,1 Воронежская, Тамбовская, Ивановская, Тверская области реципиент с высокой степенью зависимости
3 этап - оценка результативности социаль-
но-экономической политики развития регионов-реципиентов.
На данном этапе проводится сопоставление
регионов-реципиентов по уровню социально-
экономического развития и степени их финансовой зависимости от федерального центра, которое позволит сделать вывод об эффективности использования финансовых ресурсов, выделяемых федеральным центром на цели бюджетного вы-
равнивания, а также результативности управления территорией.
Сопоставление регионов-реципиентов ЦФО по уровню социально-экономического развития и степени их финансовой зависимости от федерального центра дало следующие результаты:
- в трех регионах ЦФО (Московская, Смоленская, Курская области) наблюдается высокий или выше среднего уровень социально-экономического развития при низкой степени финансовой зависимости от федерального центра, что характеризует достаточно высокий уровень управления территорией и результативность мер социально-экономической политики ее развития;
- в одном регионе ЦФО (Калужская область) наблюдается высокий уровень социальноэкономического развития при средней степени финансовой зависимости от федерального центра, что, как и в предыдущем случае, характеризует достаточно высокий уровень управления территорией и результативность мер социально-экономической политики ее развития;
- в шести регионах ЦФО (Тульская, Владимирская, Рязанская, Брянская, Костромская, Орловская области) наблюдается средний или низкий уровень социально-экономического развития при средней или низкой степени финансовой зависимости от федерального центра, что характеризует средний или низкий уровень управления территорией и результативности мер социально-экономической политики по их развитию;
- в четырех регионах ЦФО (Воронежская, Тверская, Тамбовская, Ивановская области) наблюдается средний или низкий уровень социальноэкономического развития при высокой степени финансовой зависимости от федерального центра, что характеризует низкий уровень управления террито-
Уровень социально-экономического развития
высокий
рией и результативности мер социальноэкономической политики по их развитию.
Апробация предложенной методики оценки результативности социально-экономической политики развития регионов-реципиентов Центрального федерального округа позволила выделить 4 типа регионов-реципиентов по степени результативности социально-экономической политики их развития:
1 группа - «догоняющие» - регионы-реципиенты, в которых наблюдается высокий или выше среднего уровень развития при низкой или средней степени финансовой зависимости от федерального центра (результативность социальноэкономической политики их развития - высокая);
2 группа - «бенефициары» - регионы-реципиенты, в которых наблюдается высокий или выше среднего уровень развития при высокой степени финансовой зависимости от федерального центра (результативность социально-экономической политики их развития - особая);
3 группа - «середняки» - регионы-реципиенты, в которых наблюдается средний или низкий уровень развития при средней или низкой степени финансовой зависимости от федерального центра (результативность социально-экономической политики их развития - средняя);
4 группа - «иждивенцы» - регионы-реципиенты, в которых наблюдается низкий или средний уровень развития при высокой степени финансовой зависимости от федерального центра (результативность социально-экономической политики их развития - низкая).
В соответствии с предложенной типологией оценка результативности социально-экономической политики развития регионов-реципиентов ЦФО выглядит следующим образом (рис. 1).
Московская обл. Калужская обл.
Смоленская обл. Курская обл.
Тульская обл. Воронежская обл. Тверская обл.
Владимирская обл. Рязанская обл. Брянская обл. Костромская обл. Тамбовская обл. Ивановская обл.
Орловская обл.
выше среднего
средний
низкий
низкая средняя высокая
Финансовая зависимость от федерального центра
«догоняющие»
■ «бенефициары»
«середняки»
«иждивенцы»
Рис. 1. Матрица определения типа регионов-реципиентов ЦФО по степени результативности социально-экономической политики их развития в 2011 г.
Предложенная типология позволяет выявить доминантные направления развития экономики региона-реципиента и создать «картину региона» для потенциальных инвесторов.
Литература
1. Артоболевский С. С. [и др.] Региональная политика, направленная на снижение пространственных, экономических и социальных диспропорций в Российской Федерации (проект концепции) // Региональная политика, направленная на сокращение социально-экономической и правовой асимметрии / под ред. В. Е. Селиверстова и Д. Юилла. Новосибирск, 2000. С. 23-51.
2. Буфетова А. Н. Региональная политика федерального и субфедерального уровней: оценка результативности // Регион: Экономика и Социология. 2012. № 3.
С. 19-33.
3. Лавровский Б. Л., Шильцин Е. А. Российские регионы: сближение или расслоение? // Экономика и математические методы. 2009. № 2. Т. 45. C. 31-36.
4. Латрыгина Е. Э. Совершенствование механизма-управления экономикой регионов: дифференцированный подход: дис. ... канд. эконом. наук. Тамбов, 2011.
5. Маршаков В. Оценивание политик и измерение результативности: мировой опыт и российские перспективы оценивания эффективности государственного управления. URL: http:// www.iopp.ru
6. Меньщикова В. И. [и др.] Теоретикометодологическое обоснование подходов к разработке мультикритериальной оценки результативности государственной политики в сфере устойчивого развития сельских территорий: отчет по НИР 09-21/38 МУ-12. Тамбов, 2012.
7. Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: указ Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 г. № 1199. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
8. Сидоренко О. В. Методический подход к оценке результативности селективной региональной политики // Известия Иркутской государственной экономической академии. 2011. № 5. С. 40-43.
9. Юрьев В. М., Козлов А. А. Социально-экономическая потенция региона как основа создания стратегии развития // Социально-экономические явления и процессы. Тамбов, 2008. № 2.
* * *
METHODICAL TOOLS OF THE ASSESSMENT OF PRODUCTIVITY OF SOCIAL AND ECONOMIC POLICY OF DEVELOPMENT OF REGIONS
V. I. Menshchikova, R. Yu. Cherkashnev
In article the review of methodical tools of an assessment of productivity of social and economic policy of development of regions is provided, the author's technique of an assessment of productivity of social and economic policy of development of regions is offered, the typology of regions recipients of modern Russia is developed.
Key words: region recipient, social and economic policy, productivity of social and economic policy, assessment, typology.
