CC BY
113
Вестник Челябинского государственного университета. 2010. № 9 (190). Право. Вып. 23. С. 106-109.
история государства и права
О. Н. Дубровский
местное управление тувы в советский период
(1944-1991 гг.)
Рассматриваются вопросы организации местного самоуправления в Тувинской Народной Республике после ее вхождения в состав РСФСР в качестве автономной области, а также влияния советской модели организации местной власти на новый субъект.
Ключевые слова: местное самоуправление, советский период, автономная область, Советы, централизованная система управления.
Советский исторический период развития Тувинской автономной области и Тувинской Автономной Советской Социалистической Республики 1944-1991 гг. характеризуется созданием централизованной системы соподчиненных органов государственной власти и управления — Советов. Однако изучение советской системы управления в настоящее время имеет большое значение, так как современное местное самоуправление не может полностью отказаться от нее и вынуждено развиваться зачастую на тех же принципах. Сопоставление системы Советов и современного местного самоуправления позволяет выявить недостатки и достоинства последней по сравнению с предыдущей1.
Президиум Верховного Совета СССР 11 октября 1944 г. принял Указ «О принятии Тувинской Народной Республики в состав СССР», в котором обратился с просьбой к Верховному Совету РСФСР о принятии Тувинской Народной Республики в состав Российской Федерации со статусом автономной области. Президиум Верховного Совета РСФСР 13 октября 1944 г. Принял Указ «О принятии Тувинской Народной Республики в состав Российской Советской Федеративной Социалистической Республики»2. В результате принятия данного Указа была сформирована система органов государственной власти автономной области. Первоначально государственное устройство Тувинской автономной области основывалось на принципах, закрепленных в Конституции РСФСР и Конституции ТНР. Положения Конституции ТНР учитывали местные обычаи и национальные традиции тувинского народа. Тувинская автономная область была подчинена непосредственно РСФСР, система управления автономной области была создана путем преобразования системы управ-
ления, существовавшей в Тувинской Народной Республике.
Система местных органов государственной власти в автономии первоначально не соответствовала сложившейся системе местных органов в РСФСР, так как Конституцией РСФСР не предусматривались арбанные Советы, существовавшие до этого в Тувинской Народной Республике. Местные органы власти — малые хуралы, созданные в кожуунных (районных), городских (город Кызыл), сумонных (сельских), поселковых и арбанных административных единицах, были преобразованы в соответствующие местные Советы депутатов трудящихся. При этом до очередных выборов в местные Советы, которые состоялись в декабре 1947 г., были сохранены полномочия членов малых хуралов в качестве депутатов соответствующих Советов депутатов трудящихся. После преобразования хуралов трудящихся Тувинской Народной Республики в Советы депутатов трудящихся в Тувинской автономной области в течение трех с лишним лет существовали арбанные Советы. Это был единственный случай, когда на протяжении сравнительно небольшого периода времени в советском государстве осуществляли деятельность арбанные Советы, преобразованные из арбанных хуралов трудящихся, существование которых в системе органов государственной власти Тувинской Народной Республики было обусловлено особенностями, связанными с ведением тувинским населением кочевого животноводческого хозяйства. В связи с переходом кочевого аратского населения на оседлый образ жизни отпала необходимость в существовании арбанных Советов в Тувинской автономной области. После проведения очередных выборов в местные Советы РСФСР в декабре 1947 г. ар-
банные Советы прекратили свое существование. Преобразование хуралов трудящихся в Советы депутатов трудящихся явилось свидетельством того, что органы государственной власти Тувинской Народной Республики были подготовлены к выполнению задач органов государственной власти СССР.
Процесс преобразования хуралов в Советы не являлся только изменением их названия. Преобразованные из хуралов трудящихся Советы депутатов трудящихся стали осуществлять свою деятельность на основе Конституции СССР, следовательно, изменилась структура, задачи, полномочия этих органов, порядок избрания и численность их представителей.
В основу организации местной власти был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти. Структура местных органов государственной власти включала в себя местные Советы депутатов трудящихся и их исполнительные комитеты в составе председателя, его заместителей, секретаря и членов. Указанные органы выступали как местные органы государственной власти и управления, являясь структурной частью единого централизованного государственного аппарата управ-
3
ления .
Административно-территориальное деление Тувинской автономной области, унаследованное от Тувинской Народной Республики, постепенно менялось с учетом новых условиий развития автономной области, а также в связи с приведением его в соответствие с законодательством РСФСР. Однако вместо районов и сел сначала были сохранены хошуны и сумоны. Совершенствование внутреннего устройства автономной области было регламентировано нормативными актами Президиума Верховного Совета РСФСР4. В 1953 г. было проведено укрупнение районов Тувинской автономной области, в результате чего количество районов уменьшилось с шестнадцати до четырнадцати, а количество сельских (сумонных) Советов сократилось со 110 до 70. В 1961 г. было установлено 13 районов, 4 города,
2 городских поселка, количество сельских (сумонных) Советов сократилось до 61. В последующем Тува неоднократно подвергалась административным преобразованиям и к началу 90-х гг. имела в своем составе 16 районов, 2 города республиканского значения, 4 города районного значения. В 1994 г. были восстановлены исторические названия «кожуун» и «сумон». Важно
отметить, что в процессе активного реформирования административно-территориального деления Тувы и его видоизменения было сохранено традиционное кожуунно-сумонное управление, что обуславливает определенную преемственность в местном самоуправлении и территориальной организации тувинского населения, несмотря на то, что количество административных единиц было увеличено.
В апреле 1945 г. от Тувинской автономной области были проведены выборы депутатов в Верховные Советы СССР, РСФСР и местные Советы депутатов трудящихся в соответствии с избирательным законодательством СССР и РСФСР путем прямого, всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании. Депутаты местных Советов трудящихся осуществляли свои полномочия на непостоянной основе, т. е. без отрыва от производственной и служебной деятельности. Советы депутатов трудящихся избирались сроком на два года, однако в ходе исторического развития Тувинской автономной области срок полномочий Советов изменялся. Так, в 1978 г. Конституцией РСФСР был установлен срок полномочий местных Советов депутатов трудящихся — два с половиной года, а в соответствии с изменениями, внесенными в 1989 г. в Конституцию РСФСР, срок полномочий Советов депутатов трудящихся увеличился до пяти лет.
В период с 1968 по 1971 гг. были приняты нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность Советов депутатов трудящихся районных, поселковых и сельских уровней: Указы Президиума Верховного Совета СССР от 8 апреля 1968 г. «Об основных правах и обязанностях сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся»5, от 19 марта 1971 г. «Об основных правах и обязанностях районных Советов депутатов трудящихся»6, от 19 марта 1971 г. «Об основных правах и обязанностях городских и районных в городах Советов депутатов трудящихся»7, постановление Президиума Верховного Совета СССР от 8 апреля 1968 г. «О примерном Положении о сельском, поселковом Совете депутатов трудящихся»8, Закон РСФСР от 19 июня 1968 г. «О сельском и поселковом Совете депутатов трудящихся РСФСР»9, Закон РСФСР от 28 мая 1971 г «О районном Совете депутатов трудящихся РСФСР»10, Закон РСФСР от 29 июля 1971 г. «О городском, районном в городе Совете депутатов трудящихся
РСФСР»11. Этими нормативными правовыми актами были установлены права и обязанности Советов депутатов трудящихся различных уровней, их задачи, полномочия, провозглашена их самостоятельность в управлении делами на местах. На уровне Тувинской Автономной Советской Социалистической Республики впервые был принят ряд законов, регулировавших деятельность органов местного государственного управления. В основном это были законы, дословно воспроизводившие положения вышестоящих актов: Законы Тувинской АССР от 29 августа 1968 г. «О поселковом, сельском Совете народных депутатов», от 23 декабря 1971 г. «О районном Совете народных депутатов Тувинской АССР», от 28 июня 1973 г. «О городском Совете народных депутатов Тувинской АССР».
В соответствии с приведенными законами полномочия местных Советов депутатов трудящихся можно определить как решение наиболее важных вопросов местной жизни и исполнение полномочий государственной власти на местах. Так, к полномочиям местных Советов депутатов трудящихся относились:
осуществление хозяйственных задач; установление местного бюджета; решение культурно-воспитательных задач; управление и распоряжение коммунальной собственностью;
руководство социально-культурным и жилищным строительством;
развитие здравоохранения и образования; руководство деятельностью подчиненных им органов управления;
бытовое обслуживание населения и коммунальное хозяйство;
осуществление контроля за пользованием местными природными ресурсами;
обеспечение охраны государственного и общественного порядка;
соблюдение законов и охрана прав граждан; содействие в укреплении обороноспособности страны.
Из приведенных выше полномочий можно выделить полномочия, относящиеся к решению вопросов местного значения: осуществление хозяйственных задач (жилищное строительство, транспорт, коммунальное хозяйство и благоустройство территории, бытовое обслуживание населения и т. д.); установление местного бюджета; охрана общественного порядка; осуществление контроля за пользованием местными
природными ресурсами; руководство деятельностью подчиненных им органов управления (деятельностью постоянных комиссий, депутатских групп, работа депутатов в избирательных округах, исполнение наказов избирателей).
Деятельность Советов депутатов трудящихся не ограничивалась решением местных вопросов, так как в первую очередь на местах Советы представляли государственную власть, реализуя решения вышестоящих Советов и партийных органов. В связи с этим районные (кожуун-ные), городские, сельские (сумонные) Советы на подведомственной им территории осуществляли следующие государственные полномочия: социально-культурное строительство; разработка и принятие планов народного хозяйства; руководство подчиненными органами управления, предприятиями, учреждениями и организациями; обеспечение и соблюдение законов; охрана государственного порядка и прав граждан; содействие в усилении обороноспособности страны. Анализируя нормативные правовые акты рассматриваемого периода, можно сделать вывод о том, что основная задача Советов депутатов трудящихся заключалась в управлении жизнью и развитием соответствующей административно-территориальной единицы. В процессе осуществления своей деятельности местные Советы депутатов трудящихся обязаны были руководствоваться общегосударственными интересами, при этом они должны были учитывать запросы населения, реализовывать наказы избирателей. Депутатам местных Советов вменялся в обязанность систематический отчет перед избирателями, коллективами и общественными организациями о своей деятельности. Следует отметить, что организация деятельности и полномочия местных Советов депутатов трудящихся строго разграничивались между разными уровнями государственной власти, что также характерно и для современного местного самоуправления.
Таким образом, после вхождения Тувы в состав СССР в 1944 г. в основу организации местной власти был положен принцип демократического централизма, который формально допускал самостоятельность местных органов власти, но на практике это проявлялось в жесткой централизации и концентрации единства системы Советов как органов государственной власти. Местные Советы и их исполнительные комитеты входили в единую систему органов
государственной власти в качестве их структурных низовых элементов, которые решали как общегосударственные задачи, так и вопросы местного значения. Однако приоритетом их деятельности являлось обеспечение интересов государства, что подтверждалось, в частности, тем, что при осуществлении своей деятельности местные Советы и их исполнительные комитеты подчинялись местным партийным органам. Такое подчинение также существенно ограничивало их самостоятельность и ставило в зависимость от политики государства. Итак, Советы депутатов трудящихся в рассматриваемый нами
период осуществляли государственные задачи
12
на местном уровне .
Некоторые современные исследователи организации деятельности местных Советов выделяли так называемую советскую модель местного самоуправления, «характеризующуюся структурно-функциональным смещением в сторону задач государственного управления, при котором функции общественного самоуправления оказывались, с одной стороны, существенно ослабленными, а с другой — идеологизированны-ми»13. Формально у современных исследователей есть основания воспринимать Советы как особую модель местного самоуправления. В качестве доказательств для такого вывода можно привести формальные признаки местного самоуправления в организации местных Советов — наличие подведомственной населенной территории, местных бюджетов, выборность органов14.
Однако в организации деятельности местных Советов в Тувинской автономной области и Тувинской Автономной Советской Социалистической Республике такие основные элементы, характеризующие местное самоуправление, как самостоятельность его осуществления и независимость от органов государственной власти, отсутствовали. Низовые звенья — поселковые и сельские Советы депутатов трудящихся были ограничены в реальном решении вопросов местного населения. Наиболее важные вопросы, касающиеся деятельности поселковых и сельских административных единиц, были отнесены к компетенции вышестоящих органов власти. В целом этот период организации местной власти в Туве можно охарактеризовать как период осуществления государственного управления на местах. В 1978 г. после принятия Конституции СССР были приняты конституции союзных и автономных республик. Так, 31
мая 1978 г. была принята первая в советский период Конституция (Основной закон) Тувинской АССР, однако в организацию местной власти она не внесла каких-либо изменений. Поэтому в законодательстве Тувинской АССР о местных органах власти не произошло почти никаких изменений.
Следует отметить, что позитивные демократические процессы, происходившие в общественной жизни страны, явились толчком к реформированию государственного устройства СССР, которое коснулось и организации местной власти, и она начала меняться в связи с принятием 9 апреля 1990 г. Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»15. Как справедливо отмечает
B. И. Васильев, «именно с этого Закона, хотя он был далеко не совершенен, началась новая история местного самоуправления в России»16.
Примечания
1 См.: Муниципальное право : учеб. для высш. учеб. заведений / под ред. Ю. А. Дмитриева, М., 2005.
C. 53-55.
2 Тувин. правда. 1944. 2 нояб.
3 См.: Кутафин, О. Е. Муниципальное право Российской Федерации / О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев. М., 2006.
4 См.: Дубровский, В. А. Вхождение ТНР в состав Союза ССР // Учен. зап. Тувин. науч.-исслед. ин-та яз., лит. и истории. Кызыл, 1962. Вып. 7. С. 32-35.
5 Ведомости Верховного Совета СССР. 1968. № 16. Ст. 131.
6 Там же. 1971. № 12. Ст. 132.
7 Там же. Ст. 133.
8 Там же. 1968. № 16. Ст. 132.
9 Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1968. № 30. Ст. 1148.
10 Свод законов РСФСР : в 8 т. М., 1985. Т. 1. С. 700-729.
11 Там же. С. 729-763.
12 См., напр.: Авакьян, С. А. Правовое регулирование деятельности Советов. М., 1980; Кутафин, О. Е. Компетенция местных Советов / О. Е. Кутафин, К. Т. Шеремет. М., 1982.
13 Лиманский, Г. С. Формирование системы местного самоуправления в России (историко-правовое исследование) : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Самара, 2000. С. 11-12, 18-20.
14 См.: Гоголев, П. В. Местное самоуправление в Республике Саха — Якутии: Эволюция муниципальных институтов и проблемы их правового регулирования : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 63-64.
15 Ведомости Съезда народных депутатов СССР. 1990. № 16. Ст. 267.
16 Васильев, В. И. Местное самоуправление: Закон четвертый // Журн. рос. права. 2004. № 1.
