CC BY
3325
УДК 342.25(430)
Н. В. Михалёва
Местное самоуправление в Германии
В статье анализируются формирование, эффективность функционирования коммунального самоуправления и взаимоотношения местных органов различных уровней в Г ермании. На основе сравнения с российским законодательством автор приходит к выводу, что, несмотря на сходство местного самоуправления в Г ермании и России, есть и существенные различия.
This article analyzes the formation, the functioning of public authorities and local government relations at various levels in Germany. In conclusion, based on a comparison with Russian law, the author concludes that, despite the similarity of the local selfgovernment in Germany and Russia, there are significant differences.
Ключевые слова: местное самоуправление, коммуны, делегированные полномочия, государственный контроль, общинные объединения.
Key words: local government, communes, delegated authority, state control, community groups.
Наибольший интерес для России, с точки зрения возможности использования опыта, представляет организация и деятельность местных органов Федеративной Республики Германии, поскольку оба государства являются федеративными и, кроме того, немецкая и российская муниципальные системы имеют общие исторические корни. Думается, что богатый опыт коммунального управления в демократической Германии может многому нас научить.
Германская Федерация состоит из 16 субъектов (земель). Земли ФРГ поделены на округа, сельские районы, в состав которых входит несколько общин, города в ранге районов (свыше 20 тыс. жителей), большие города (свыше 100 тыс. жителей) и общины или коммуны (до 20 тыс. жителей).
Округа являются чисто административными образованиями и занимают промежуточное положение между министерствами земель и районами. Районы в Германии являются органами общественного управления. В состав районов входят несколько общин, и Конституцией Германии райо-
© Михалёва Н. В., 2013
ны определяются как общинные объединения. Районы, с одной стороны, входят в систему органов местного самоуправления, а с другой стороны, являются низшими органами государственной администрации. Некоторые ученые утверждают, что сущность района как территориального образования заключается в его триединстве: это одновременно местное самоуправляющееся сообщество, союз составляющих его общин и совокупность территориальных служб земли1. В районе население избирает представительный орган - районное собрание. Структура исполнительной власти района и ее отношения с районным собранием имеет определенные разновидности, но во всех землях глава исполнительной власти района является и главой государственной администрации соответствующего района.
За районами не закрепляется конкретная сфера деятельности. На подведомственной территории они отвечают за вопросы, которые им определяет законодатель. Так, районы являются субъектами оказания социальной помощи, несут ответственность за строительство дорог районного значения, могут содержать больницы и сберкассы. В тех случаях, когда общины не могут справиться с решением задач собственными силами, районы оказывают им посильную помощь. Государство зачастую использует районы или их руководящих должностных лиц для решения государственных задач2. Поэтому многие немецкие исследователи рассматривают полномочия районов как «компенсаторные»3.
Коммуна является базовым элементом всего механизма самоуправления. Под определением «самоуправление» в Германии понимают именно коммунальное самоуправление.
В Г ермании нет федерального закона о местном самоуправлении, а в ст. 28 Основного закона закреплено лишь следующее положение: «Общинам должно быть предоставлено право регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества». Таким образом, функционирование местных органов полностью отдается на откуп субъектам федерации. Земли самостоятельно определяют порядок проведения коммунальных выборов и принимают коммунальную конституцию.
Согласно современной германской доктрине, самоуправление означает, что государственные задачи решаются юридическими лицами публичного права. Иными словами, государство передает часть своих функций
1 См., напр.: ТимофеевН.С. Коммунальное право ФРГ. М.: МГУ, 1982. С. 25.
2 Элерс Д. Местное самоуправление в Германии // Гос-во и право. 2002. № 3. С. 70.
3 Eisenberg E., Welz C. Allemagne: collectivites locales et federalism // Les collectivites decentralisees de I'Union Europeenne / Dir. A. Delcamp. P.: DF, 1994. P. 40.
178
органам самоуправления. Следовательно, не только федерация и земли являются субъектами государственного управления: общины и районы выполняют возложенные на них функции либо как институты самоуправления, либо от имени государства по распоряжению государственного органа в рамках делегированных им функций4.
Независимо от типа коммунальной конституции главным органом власти в коммуне (общине) является общинный коммунальный совет. Члены совета работают на общественных началах. Совет вправе принимать решения по всем вопросам в рамках местного самоуправления. Но поскольку совет не в состоянии решать все вопросы самостоятельно, часть полномочий передается специальным комиссиям и органу исполнительной власти - местной администрации.
Местная администрация в своей деятельности должна руководствоваться решениями совета и работать под его непосредственным надзором. В коммунальных конституциях земель определяется, обладает ли местная администрация собственными полномочиями, в которые не вправе вмешиваться местный совет (например, право местной администрации решать под свою ответственность все текущие вопросы). Однако, как отмечают немецкие исследователи, на практике взаимоотношения местных советов и администраций зависят не от положений коммунальной конституции, а в первую очередь от реальной расстановки сил (в том числе партийнополитических) в руководстве коммуны5.
Руководство местной администрацией может осуществляться либо единолично, либо коллегиально. В первом случае главой исполнительной власти является бургомистр (это традиционное название для Германии), мэр или директор коммуны. Если население общины превышает 50 тыс. человек, то бургомистр именуется обер-бургомистром. Правовое положение бургомистра в разных землях определяется по-разному. Он может избираться либо непосредственно населением, либо муниципальным советом. Одной из особенностей коммунального права является возможность переизбрания бургомистра, которому предшествует решение совета, принятое большинством (2/3) членов. Объем полномочий у бургомистра также различен и зависит от коммунальной конституции, действующей в данном субъекте. К стандартным полномочиям бургомистра относятся
4 ФадеевВ.И. Муниципальное право России. М.: Юрист, 1994. С. 25.
5 Schmidt-Eichstaedt G. Grundformen der inneren Gemeindeverfassung in der BRD, in Kommunale Demokratie zwischen Politik und Verwaltung // Hrsg. Von O.-W/ Gabriel.-Muenchen.
подготовка решений совета, его комитетов и их исполнение. Он представляет общину во вне, является руководителем административного аппарата, обладает правом предъявления претензии в отношении решений совета и комитетов, в случаях нарушения действующих правовых норм, с подключением общинного органа надзора.
В другом случае местная администрация управляется коллегиальным органом - магистратом, в состав которого входят председатель совета, бургомистр, ответственные референты и несколько членов.
Значительную роль в жизни общины играют собрания граждан, созываемые муниципальным советом. Такие собрания проводятся главным образом для обсуждения жителями важнейших проблем общины.
Граждане имеют право вносить запросы, подписанные не менее 15 % граждан общины. Такой запрос является хорошим рычагом давления граждан на администрацию и совет общины с целью заставить их заняться решением определенной проблемы6.
Взаимоотношения центральных органов власти и местных органов зависит, в первую очередь, от вопросов, решаемых на местном уровне. Задачи, решаемые местными органами в ФРГ, можно подразделить на две группы: а) выполняемые в рамках собственных полномочий (функций), и б) делегированные полномочия.
К собственным относятся обязательные и добровольные полномочия. Обязательные закреплены в законодательном порядке (как правило, это пожарная охрана, строительство и эксплуатация школьных зданий, градостроительное планирование, снабжение питьевой водой и др.). При решении данных вопросов общины не могут отказаться от их решения, но имеют свободу выбора в их исполнении.
В отношении добровольно взятых обязательств общины вправе самостоятельно решать, будут ли они заниматься данными вопросами. Среди них могут быть такие, как строительство объектов социально-культурного назначения (спортзалов, музеев, театров) и др.
Делегированные (порученные) полномочия - это задачи, которые выполняются общиной по поручению государства. Таким образом, «создается сфера так называемого управления по поручению»7 (это, например, вопросы защиты от стихийных бедствий, поддержание общественного по-
6 Ясюнас В.Л. Основы местного самоуправления: учеб. пособие. М.: Ось-89, 1998.
С. 107.
7 Граверт Р. Финансовая автономия органов местного самоуправления в ФРГ // Гос-во и право. 1992. № 10. С. 97.
рядка и др.). Выполняя порученные задачи, местные органы выступают как органы управления, включенные в решение общегосударственных задач. Иногда для государства более выгодно без подключения своих инстанций использовать возможности местных общин. До тех пор, пока поставленные задачи носят государственный характер, государство обладает правом на указания, обязательные для исполнения. При этом государство обязано финансировать решение задач, поставленных перед общиной. Так, например, в соответствии с п.2 ст.78 Конституции земли Северный Рейн-Вестфалия земля вправе обязывать общины и их объединения путем предписаний закона к принятию на себя и выполнению определенных общественных задач «только с одновременным принятием решения о покрытии расходов»8.
Отдельно хотелось бы остановиться на вопросе, касающемся государственного контроля за местными органами. В рамках собственных полномочий общины связаны только нормами закона, и на эти полномочия распространяется правовой надзор со стороны государственных органов, который ограничивается наблюдением за решением общинами возложенных на них задач и выполнением обязательств, а также за законностью их административной деятельности. Надзорная инстанция не может принимать собственных решений. Она вправе собирать информацию и требовать воздержания от противоправных действий, но не может заменить усмотрение коммунального органа собственным усмотрением. Государство имеет возможность оказывать влияние, только если община получила государственные субвенции в рамках своей инвестиционной деятельности. В качестве низших органов правового надзора выступают ландрантсамт (для сельских общин) и окружное управление - регирунгспрезидиум (для городских общин и крупных районных центров). Высшей инстанцией выступает министерство внутренних дел.
В тех случаях, когда община не выполняет возложенные на нее обязанности, орган правового надзора может провести все необходимые мероприятия самостоятельно, но за счет общины. Кроме того, может быть назначен специальный управляющий для выполнения как отдельной, так и всех функций общины, когда управление общиной не соответствует требованиям закона. В отдельных случаях может быть применена крайняя мера
- роспуск представительного органа и назначение даты новых выборов представительного и исполнительного (в случае избрания последнего
8 Элерс Д. Местное самоуправление в Германии // Гос-во и право. 2002. № 3. С. 69-70.
181
населением) органов. Такая мера может быть принята по решению конституционных судов федеральных земель только в случае невозможности устранения противоправного состояния иными средствами, а также в связи с нарушением или преступлением против общественного блага, что означает и одновременное нарушение Конституции.
В рамках делегированных полномочий осуществляется отраслевой (или профессиональный) надзор с целью обеспечения их надлежащего выполнения. В данном случае государственный надзор касается не только правомерности действий, но затрагивает и вопросы административного усмотрения коммуны. Специальным законом в каждом конкретном случае определяется орган, выполняющий эту функцию. Однако если такой закон отсутствует, орган правового надзора вправе осуществлять и функции отраслевого надзора.
Органы отраслевого надзора вправе истребовать необходимую информацию, а также давать общинам директивные указания при решении задач, выполняемых «по поручению» федерации или земель. Если община не выполняет указания органа отраслевого надзора, то он обращается в орган правового надзора с просьбой о принятии необходимых мер, в том числе о применении механизма принудительного действия.
Кроме того, существует внешний и внутренний финансовый контроль за деятельностью органов местного самоуправления. Внешний контроль является постоянным и осуществляется органами контроля за законностью, либо создается специальное управление. Внешний контроль заключается в проверке правомерности финансовых операций общин. Результаты сообщаются районной администрации, которая вправе принять необходимые меры.
Внутренний контроль также является постоянным и осуществляется ревизионным управлением общины, возглавляемым ревизором. Ревизор назначается и освобождается от должности представительным органом общины, а подчиняется непосредственно главе исполнительной власти общины. Ежегодно ревизор предоставляет бургомистру отчет, который
9
впоследствии рассматривается на заседании представительного органа .
Итак, в организации местного самоуправления в России и Германии есть много общего, но существует и ряд особенностей. Остановимся лишь на некоторых из них:
9 Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран. Правовые аспекты. М.: Спарк, 2001. С. 181.
1. В России существуют три уровня правового регулирования в сфере местного самоуправления (федеральный, региональный и местный). Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (в рамках федерального закона). Следовательно, муниципальные образования вправе самостоятельно выбирать организационную модель местного самоуправления. В ФРГ нет федеральных законов о местном самоуправлении, а общины не вправе самостоятельно принимать собственные уставы, закрепляющие систему местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании. На всей территории земли действует единая муниципальная конституция, регламентирующая функционирование местного самоуправления в данном субъекте. Только самые простые вопросы (например, число и вид комитетов представительного органа; финансовые полномочия совета или бургомистра) могут закрепляться в местных регламентах.
2. И в России и в Германии предусмотрена двухуровневая модель местного самоуправления. Юридически районы и поселения (коммуны) не подчинены друг другу ни в Германии, ни в России. Однако у нас на сегодняшний день главы муниципальных районов по факту считают себя вышестоящим органом управления для поселенческого уровня. Поэтому на практике главы поселений вынуждены руководствоваться в своей деятельности установками главы района. А в Г ермании на первом месте - интересы жителей10.
3. Имеется и принципиальное отличие в налоговых поступлениях на местный уровень. В Германии все местные налоги поступают непосредственно на уровень коммун. Это и земельный, и имущественный, и промысловый налоги. При этом ставку промыслового налога коммуны вправе самостоятельно повышать или понижать для привлечения бизнеса на свою территорию. Районы в Германии не имеют собственных налоговых поступлений и финансируются за счет отчислений, перечисляемых им общинами. Смысл такой финансовой схемы заключается в следующем: поскольку районы предоставляют услуги жителям общин, причем такие услуги, предоставлять которые самостоятельно общинам не под силу, эти услуги должны самими общинами и оплачиваться11. В России наоборот,
10 Гурман Ю. В основе системы местного самоуправления Германии - приоритет демократических ценностей. URL: http://lentachel.ru
11 Хайнрих Берр, Исупова С. Местное самоуправление в Германии: опыт Федеральной земли Бавария. URL: http://bujet.ru
подавляющая часть финансов аккумулируется на уровне районов и поселениям приходится стоять «с протянутой рукой» за материальными средствами для выполнения своих задач, а зачастую отказываться от полномочий в пользу района.
4. В ФРГ местное самоуправление рассматривается как государственное (публичное) управление, осуществляемое территориальными корпорациями публичного права. Муниципальные нормы являются нормами особенной части административного права. В России органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, являются самостоятельным видом публичной власти и регулируются нормами муниципального права.
Мировой опыт функционирования местных органов показывает, что местное самоуправление практически во всех современных демократических странах неизбежно сочетается с государственным управлением на местах.
И местная и государственная власть имеют общие признаки, местное самоуправление и государственная власть - различные виды публичной власти. А поскольку местное самоуправление - власть подзаконная, то и независимость ее органов от органов государственной власти может быть только относительной. Кроме того, принцип полной независимости может губительно воздействовать на большинство муниципальных образований, так как по объективным причинам они не в состоянии осуществлять не только переданные им отдельные государственные полномочия, но и решать многие вопросы.
Многие ученые, политики и практические работники ставят под сомнение реальность российской конституционной модели местного самоуправления. Положение Конституции РФ (ст. 12) об исключении органов местного самоуправления из системы органов государственной власти, по существу, устраняет государство от решения проблем местной жизни, составляющей основу жизнедеятельности самого государства. Представляется целесообразным скорректировать данное конституционное положение и представить местное самоуправление в качестве самостоятельного института гражданского общества и важнейшего элемента российской государственно-правовой структуры.
1. Граверт Р. Финансовая автономия органов местного самоуправления в ФРГ // Гос-во и право. - 1992. - № 10. - С. 97.
2. Гурман Ю. В основе системы местного самоуправления Германии -приоритет демократических ценностей. - URL: http://lentachel.ru
3. Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран. Правовые аспекты. - М.: Спарк, 2001. - С. 181.
4. ТимофеевН.С. Коммунальное право ФРГ. - М.: МГУ, 1982. - С. 25.
5. ФадеевВ.И. Муниципальное право России. - М.: Юрист, 1994. - С. 25.
6. Хайнрих Берр, Исупова С. Местное самоуправление в Германии: опыт Федеральной земли Бавария. - URL: http://bujet.ru
7. Элерс Д. Местное самоуправление в Германии // Гос-во и право. - 2002.
- № 3. - С. 70.
8. Элерс Д. Местное самоуправление в Германии // Гос-во и право. - 2002. -№ 3. - С. 69-70.
9. Ясюнас В.Л. Основы местного самоуправления: учеб. пособие. - М.: Ось-89, 1998. - С. 107.
10. Eisenberg E., Welz C. Allemagne: collectivites locales et federalism // Les col-lectivites decentralisees de I'Union Europeenne / Dir. A. Delcamp. P.: DF, 1994. - P. 40.
11. Schmidt-Eichstaedt G. Grundformen der inneren Gemeindeverfassung in der BRD, in Kommunale Demokratie zwischen Politik und Verwaltung // Hrsg. Von O.-W/ Gabriel. -Muenchen.
