CC BY-NC-ND
28
Политическая социология
Г.А. Цветкова
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ: МЕЧТЫ И РЕАЛЬНОСТЬ
Исходя из того что местное самоуправление - социальный феномен, охватывающий различные сферы жизнедеятельности членов локального сообщества, попробуем проанализировать современные процессы данного уровня, выявив их противоречия и перспективы.
Приоритетное значение в формировании местного самоуправления занимают социальные практики, которые могут быть источниками его укрепления и совершенствования, но могут отражать и реальные противоречия. Так как местное самоуправление направлено на достижение социальной самоорганизации, то социальные практики предполагают интеграцию и сплоченность местного сообщества. В 90-х гг. XX в. это реализовалось через участие населения в местных выборах, которое в городах составляло 45-55%, а в сельских округах - свыше 70—80%!. Показатели в среднем превышали федеральный уровень более чем на 30%, что можно трактовать как более высокую заинтересованность в решении вопросов, которые прямо и непосредственно касались повседневной жизни людей.
В это время через радикальные реформы у жителей городов (районов, сел) зародилась надежда на решение злободневных проблем, а значит на изменение и улучшение собственной жизни. Аналогичный факт был подчеркнут Б. Чичериным еще в конце XIX в.: крестьяне становятся политическими деятелями только тогда, когда вопрос касается ближних их интересов2.
Однако внедрение рыночных отношений повлекло за собой развитие индивидуализма, вызвав тем самым деформацию соотношения общественных и личных интересов, проявившуюся в противоречии между безразличием людей к сплоченности и реальным их стремлением к реализации индивидуальных интересов.
Данное противоречие нарушило баланс общественных отношений на местном уровне и тем самым повлекло за собой дефор-
мацию базового принципа местного самоуправления - социальной интеграции жителей городов (районов, сел) с целью решения локальных забот собственными силами. Отсюда все более широкое распространение получила социальная практика: каждый выживает, как может. Следовательно, официальное признание высокого статуса местного самоуправления и реальные действия чиновников привели к дезорганизующим факторам, и в этом смысле привнесли разрушительное начало в сознание и поведение людей.
Аналогичные процессы в отечественной истории можно было наблюдать и раньше. Так, несколько столетий общинные традиции в жизни местных сообществ на Руси были определяющими, но в ходе столыпинских реформ их пытались разрушить и сформировать индивидуальный образ жизни. После революции 1917 г. произошел обратный перегиб (насаждения коллективизма). При этом следует отметить, что пожелания представителей власти далеко не всегда соответствовали реальным потребностям людей. Учитывая это, логично сделать следующий вывод: на разных исторических этапах соотношение индивидуальных и общественных интересов локального уровня существенно изменялось, причем не всегда с учетом провозглашенной политики государства.
Обращает на себя внимание и то, что пока ни в теории, ни на практике не придается должного значения тому, что местное самоуправление - самостоятельный, автономный орган управления, действующий в рамках предоставленных ему полномочий на определенной территории (ст. 12 Конституции РФ). Однако практика показала, что это низовой уровень власти, не имеющий реальных сил и ресурсов, следовательно, зависимый. При формировании кадров местного самоуправления государственные органы власти продолжают осуществлять административное давление. По мнению экспертов «РИА-Новости», в период выборных кампаний государственные служащие регулярно предупреждали жителей не допускать ошибок при выборах главы муниципального образования, заявляя, что нужно выбрать человека, у которого есть поддержка. Эта поддержка нашла свое воплощение в так называемом административном ресурсе, при котором официальные представители власти побеждают, несмотря на «жаркую» борьбу кандидатов на пост главы3. Показателен и другой пример: согласно данным политсовета Краснодарского краевого отделения СПС, «краевая администрация за последние два года тем или иным способом заставила уйти в отставку почти два десятка законно избранных глав районов и городов. И поставила у руля муниципалитетов угодных себе людей»4.
Подобная практика государственных органов власти постоянно повторялась, поскольку внешнему давлению подвергалась деятельность практически всех основных форм местного самоуправления. В современных условиях потребность в новых формах взаимоотношения власти и местного сообщества очевидна. Административными мерами жизнь местного сообщества кардинально изменить невозможно и поэтому нужно искать другие решения, снизив укоренившееся противостояние двух подходов управления: централизации и децентрализации. В этой ситуации сформировалось другое социальное противоречие: государство, с одной стороны, провозглашало автономность местного самоуправления, а с другой - подчиняло бюрократической регламентации его устройство и деятельность, «душило» общественные инициативы, стремясь их подвести под навязанные сверху шаблоны. Это не только мешало эффективной деятельности различных форм местного самоуправления, но и вызывало отчужденность и пассивность у населения. Противоречивость этого процесса проявлялась и при нововведениях федерального закона (№ 131), которые повысили возможность влияния органов государственной власти на местное самоуправление в таких вопросах, как организация и проведение выборных кампаний, референдума по вопросу о структуре органов местной власти, упрочение полномочий главы муниципального образования и др.
Подтверждением противоречивости процессов служит и реализация нормативного установления (ст. 130 и 131 Конституции РФ) о наличии муниципальной собственности и местного бюджета. Их же в достаточной мере как не было, так и нет. Финансовых средств не хватает не только для решения повседневных проблем членов местного сообщества, но и для осуществления капитальных вложений и бюджетных инвестиций в развитие соответствующих территорий.
По сути, это связано с тем, что размер финансовых ресурсов, необходимых для исполнения обязательств муниципальных образований, был определен на уровне ниже их реальных потребностей. Усугубила положение и стратегия, избранная органами государственной власти: свертывание государственного инвестирования; замораживание социально-экономических программ; приоритет частной формы собственности над муниципальной и пр. Об этом наглядно свидетельствуют данные Госкомстата: на территории городов (районов) значительная доля среди предприятий всех форм собственности принадлежит частным предприятиям: в 1995 г. - 62,5 %; в 2000 г. - 74,4; в 2003 г. - 76,9; в 2005 г. - 79,2%5. Предприятия муниципальной формы собственности находятся в тяжелом положении.
У значительного числа муниципальных образований, особенно со слабо развитой налоговой базой, местные бюджеты формируются за счет финансовой помощи из бюджетов субъектов Российской Федерации и как следствие около 95% муниципальных образований являются дотационными6. Что ставит их в полную зависимость от государственных органов власти. Нестабильность процессов связана и с деятельностью органов местного самоуправления. Так, в 2001 г. муниципалитеты Московской области в среднем меняли свой бюджет в течение года 16 раз7. Дефицитность муниципальных бюджетов, т. е. превышение расходов над доходами, представляет собой трудно искоренимое и поэтому весьма обычное явление.
При всех остальных условиях: квалифицированном личном составе, широкой компетенции, полноправии, самостоятельности (в пределах полномочий) и рациональной организации самоуправления, местное хозяйство беспомощно, если оно не имеет финансовых средств. Необходимо учитывать и тот факт, что финансовое состояние местного самоуправления зависит и от общих социально-экономических условий в стране, и только потом от экономического потенциала муниципального хозяйства8.
Традиционным остается и подход, согласно которому местная власть, выполняя роль «служанки», несет ответственность перед населением и за свои промахи, и за упущения вышестоящих органов власти. Но если исходить не из ситуации, а цели реформ, то проблемы, касающиеся экономического развития, развития промышленности, сельского хозяйства, строительства, не должны заботить и волновать местные органы власти, это компетенция соответствующих субъектов экономики - собственников, руководителей предприятий, бизнесменов. Однако реальность такова (и не без влияния прошлого опыта), что властные органы городов и районов не могут уйти из этой сферы. Более того, они испытывают давление как извне, так и изнутри за любые попытки не заниматься экономическими проблемами.
Иначе говоря, местные органы власти находятся в противоречивом положении: с точки зрения теории они должны уйти из сферы прямого руководства экономикой, но с точки зрения реальностей они не могут этого сделать. На наш взгляд, многие нерешенные проблемы имеют эту точку отсчета - с одной стороны, местные органы власти не должны заниматься этим, но с другой - ситуация требует.
Хотя в федеральном законе (№ 131) положение об ответственности органов местного самоуправления за развитие территории исключено из перечня вопросов местного значения.
Фактически отсутствует и правовой механизм взаимодействия властей всех уровней и хозяйствующих субъектов по поводу развития муниципальных образований, создания новых предприятий и рабочих мест, привлечения инвестиций и пр. Не имея достаточных ресурсов для выполнения возложенных задач, органы местного самоуправления во многих регионах фактически бездействуют, поэтому имеют низкий кредит доверия со стороны населения.
Вот почему чиновникам периодически удается игнорировать реализацию официального положения о привлечении населения к управлению муниципальными делами (черезразличные формы непосредственного участия, включая выборы). Участие людей, несмотря ни на какие заверения и провозглашения о продвижении к свободе и демократии, осуществляется с преобладанием самых очевидных, общих и далеко не самых действенных моделей социально-политического участия. Показателем слабого уровня общественно-политического участия является явно выраженная тенденция роста отчуждения членов местного сообщества от власти, снижения интереса людей к делам власти и общества, их замыкание в кругу сугубо личных и семейных проблем.
Противоречивый характер носит и отношение людей к демократическим ценностям. С одной стороны, больше половины населения признают фундаментальную ценность демократии как наиболее эффективного способа организации общественной жизни, считают важным существование в обществе ключевых демократических институтов и процедур, таких, как выборность, свобода предпринимательства, свобода слова и печати. С другой стороны, люди весьма скептически расценивают степень демократичности существующих в обществе порядков, полагая, что в условиях нашей страны демократические процедуры являются всего лишь ширмой, прикрывающей господство тех, у кого больше власти и денег. В то же время большинство членов местного сообщества в целом дорожат демократическими завоеваниями, даже когда скептически к ним относится. Демократические институты и процедуры воспринимаются населением не столько функционально, сколько в качестве своеобразной «страховочной сетки», препятствующей узурпации власти. Оценки жителями органов власти, включая и местные, весьма низки в течение всех периодов рыночных реформ.
Более того, недоверие и даже некоторая агрессивность населения к представителям местной власти связаны, с одной стороны, с их часто жестким авторитарным стилем управления, а с другой - с отсутствием у них должных позиций, способных раз-
решить социальные конфликты и позитивно решить острые местные проблемы.
Сложность процессов предопределена и тем, что руководители местной власти по-прежнему лишь на словах заявляют о желании опираться на мнение населения. Однако при выполнении своих служебных функций по-прежнему действуют, исходя из собственных убеждений. Даже действия представителей органов власти федерального уровня, связанные с реализацией процессов местного самоуправления, зачастую сводятся к заявлениям: «делаю это так, как я понимаю», что также предопределяет пассивность жителей.
Парадоксальность ситуации состоит и в том, что чиновники, ограничивая реальное участие людей в управлении, в то же время выступают за расширение собственных прав и свобод, за более тесную их связь с руководителями вышестоящих органов власти. Местная элита, представители общественных сил, исполнительной и представительной власти не отождествляют себя с властными структурами. Более того, многие из них готовы вступить в конфронтацию с ними.
В этих обстоятельствах естественны и разные виды поведения людей: 1) автоматическое, бездумное исполнение политических процедур (голосование, участие в митинге и т. п.); 2) выбор - при голосовании или в иных случаях выявления политических предпочтений - «из двух зол выбирают наименьшее»; 3) голосование за какого-либо кандидата в пику другому, неугодному кандидату; 4) партийная лояльность, проявляющаяся в форме преданности партии власти9. Все эти варианты поведения есть отчуждение, не отражающее истинных политических ориен-таций и социальных установок населения. Подтверждением этому служат эмпирические данные исследований, указывающие на факты того, что даже через короткое время человек не помнит, за кого он голосовал. Это внешнее участие при внутреннем неучастии происходит до определенных границ, затем проявляется, но уже в другой форме, в форме политических акций протеста.
Хотя, возможно, протестные акции - тоже средство демократии, которое пока воспринимается нами односторонне лишь как негативный факт. В Берлине ежегодно проходит более 3 тыс. политических демонстраций и манифестаций, которые организуются гражданами. Они, как правило, проходят без инцидентов, без насилия. При этом население может свободно высказаться о тех или иных проблемах10.
Противоречивость поведения людей можно объяснить тем, что в общественном сознании членов местного сообщества про-
исходят сдвиги, вызванные активизацией ресурсов, лежащих на поверхности (открытое обсуждение, высказывание мнений и пр.). Однако глубинные возможности, к примеру, реальное участие людей в местном самоуправлении как осознанных субъектов, практически не задействованы. Подтверждением этому является трансформация форм участия в управлении ориентированных на рациональный индивидуальный выбор11.
Сложность процессов становления местного самоуправления связана и с рядом противоречий в сфере права. Во-первых, несмотря на приоритетность прав граждан, реализуемых посредством их прямого участия в местном самоуправлении (ст. 3 ФЗ № 131), предложена новая модель формирования кадров органов муниципальной власти, благодаря которой преимущественное значение получило косвенное участие населения в осуществлении властных полномочий. В ходе выборов (2004-2005) в 98 муниципальных районах Республики Татарстан, Республики Тыва, Ставропольского края, Ленинградской области и других, представительные органы сформированы путем делегирования. Кроме того, почти 6 тыс. глав муниципальных образований избирались из составов представительных органов12. И это нововведение распространяется все шире.
Таким образом, ослабляется роль избирателей как основных субъектов местного самоуправления, осуществляющих власть непосредственно. Хотя существуют проблемы и с реализацией данных форм соучастия населения. Так, цель выборов как демократических процессов состоит в том, чтобы человек из объекта превратился в субъект политики. Однако этого так и не происходит. Избиратели мало влияют на политическую ситуацию, пока в сознании населения не укоренены демократические ценности. Именно поэтому в деятельности чиновников по-прежнему присутствует стремление придать процессам, идущим на территории муниципальных образований, включая выборы, строго фиксируемые рамки, сделать их предсказуемыми и контролируемыми. Если раньше муниципальные выборы проходили чуть ли не каждое воскресенье, то теперь это возможно лишь два раза в год.
Во-вторых, положения Федерального закона (№ 131) трансформировали функции местного самоуправления, проявляющиеся в корректировке основных направлений, количественных и качественных изменениях форм и методов деятельности муниципальной власти. В соответствии с этим пересмотрена роль представительных органов власти в системе публичной власти местного уровня. Это относится не только к сфере разделения
властей, но и к сфере взаимоотношений представительных и исполнительных органов местной власти.
Это выражается в том, что представительный орган муниципальной власти является легитимным ввиду того, что он представляет народ, а его члены избираются путем всеобщих свободных выборов, которые одновременно служат и формой контроля. Депутатскому корпусу подотчетен глава администрации. Вместе с тем в законе необоснованно расширены права глав администраций, подписывающих (утверждающих) решения представительных органов власти, их контролирующих. Таким образом, нарушен демократический механизм принятия решений, ибо произошел перекос приоритета исполнительного начала над представительным.
Во-вторых, противоречивость процессов связана и с корректировками нового закона, внесшими сокращение числа выборных органов местного самоуправления. В принципе формально обязательным осталось только прямое избрание населением депутатского корпуса представительных органов власти.
В-третьих, несоответствие поведения представителей органов власти провозглашенным нормам просматривается в постоянном изменении организационных процедур выборных кампаний. Это проявилось в возможности использования административного ресурса и манипуляций в избирательном процессе, исключение из правовых норм протестного голосования, игнорирование общественного мнения. Хотя нельзя не признать, что такое решение предусматривает исключение реакции населения либо на компроматные войны кандидатов, либо на предрешенный исход выборов. На муниципальных выборах в Пятигорске, для которых характерным было распространение черного пиара, «кандидат против всех» получил 20%13. Пиковых величин (до 37%) протестное голосование достигло на выборах 2002 г. после идеологической «обработки» администрацией населения в Якутии. Исключение же показателя «против всех», на наш взгляд, повысит не только возможность использования административного ресурса, но и расширит спектр манипуляций в избирательном процессе и тем самым спровоцирует новый этап отчуждения жителей от политических процессов.
В-четвертых, заставляет задуматься и тот факт, что решение вопросов местного значения не везде осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций (ФЗ № 131, ст.1). Игнорирование исторического контекста произошло в 2005 г. при реализации гл. 2 федерального закона, когда границы поселений повсеместно утверждались «на скорую руку». Так, не соответст-
вует исторически сложившимся границам территория муниципального образования города-героя Волгограда.
При определении границ муниципальных образований использовался критерий пешей и транспортной доступности до центра поселений. Аналогичный принцип применяли земские специалисты при формировании учреждений социальной инфраструктуры (здравоохранения, образования). Это было в XIX в., насколько рационально этот метод использовать в XXI в., судя по всему, никто не просчитывал. В то же время недостаточно обращено внимание на показатель экономической целесообразности и перспектив развития территорий. Люди же не могут нормально обустроить свою жизнь, не видя перспективы.
Неоднозначно воспринимаются и правовые установления, касающиеся политических прав избирателей. Согласно Конституции РФ, право быть избранным имеет любой гражданин России, соответственно, избираться на должность главы муниципального образования может каждый. Следовательно, им может быть человек, и не проживающий на соответствующей территории и, естественно, не обладающий избирательными правами конкретного уровня.
Исходя из этого, получается, что, с одной стороны, местные органы власти провозглашены как приближенные к людям структуры власти, знающие и понимающие местные проблемы, традиции и обычаи, а с другой - существует официальное право баллотироваться любому россиянину (живущему за сотни тысяч километров и, естественно, в полной мере не понимающему местных проблем) на занятие высшей должности в городе (районе). Вследствие чего к руководству городов (районов) приходят лица, не заинтересованные в благополучии жителей муниципальных образований, а преследующие только личные и узкокорпоративные интересы. Так был выбран глава Абдулинского района и г. Абду-лино Оренбургской области в середине 1990-х гг., открыто заявивший, что сельское хозяйство развивать не следует. И это несмотря на то что район значится как сельскохозяйственный. В результате там «рушатся» предприятия, «еле дышат» колхозы, по всем показателям район последний в области.
И, как следствие, местное хозяйство не выполняет своих основных задач: рациональное решение локальных проблем благодаря экономии сил и средств; самостоятельное и под свою ответственность их решение. Подтверждением данного утверждения служит современная ситуация: с одной стороны, некоторая адаптация людей и первые предпосылки к стабилизации, а с другой - отсутствие адекватного этому повышения уровня жиз-
ни большинства членов местного сообщества, сохранение в значительной мере нуждающихся малообеспеченных слоев и особо нуждающихся бедных. В то же время продолжающаяся муниципальная реформа ставит новые задачи, требующие оперативного принятия решений.
Итак, подводя итог анализу современных процессов муниципального уровня, можно сделать несколько выводов. Во-первых, противоречия местного уровня социальны по своему источнику и природе, выступая как отражение несоответствия между провозглашенными государственными целями и общественными явлениями и процессами локального уровня. Большинство из этих противоречий имеют глубокие корни, поскольку действовали в период функционирования различных исторических форм местного самоуправления.
Противоречия муниципального уровня многообразны и закономерны. Подтверждением этому служат факты того, что несмотря на провозглашение необходимости повышения активности жителей, со стороны государства неоднократно предпринимались и предпринимаются попытки ограничить формы соучастия людей в управлении местными делами и изменить соотношение общественных и индивидуальных сил.
Во-вторых, главная причина того, что социальные последствия реформ неадекватны предполагаемым результатам в том, что власть предержащие провозглашают одно, а реализуют совсем другое, что порождает социальные противоречия, затрагивающие все сферы жизнеобеспечения местного сообщества.
При этом каждое из противоречий, трансформируя нормы и правила поведения людей, выступает в качестве источника, деформирующего жизнедеятельность населения в целом. Следствием этого может служить приоритетность косвенных форм участия жителей в решении их повседневных проблем.
В-третьих, при принятии решений представители властных структур чаще всего принимают во внимание корпоративные интересы отдельных групп, которые часто не совпадают с интересами людей. Поэтому предпринимаемые властью действия входят в противоречие с базовыми потребностями населения и с реальным положением муниципальных образований. Значительная часть жителей городов (районов) не воспринимает изменения. Практика реализации федерального закона ведет не только к искажению принципов местного самоуправления, но и конституционных основ.
В этом контексте справедливо утверждение, что настоящее народовластие в форме местного самоуправления - феномен,
вызревающий исторически. Однако, как показывают результаты исследований, реформы продолжаются, не приобретая ясности и определенности. Вот почему «крылатая» фраза: «Хотели как лучше, а получилось как всегда» - сохраняет актуальность и злободневность.
Примечания
1 Календарь выборов // Выборы и референдумы. 2000. № 1. С. 42.
2 Чичерин Б. О народном представительстве. М., 1899. С. 604.
3 Избирком // Муниципальная власть. 2003. № 1. С. 95-96.
4 Илюшина Е. По новому закону, по старым правилам // Муниципальная власть. 2003. № 2. С. 67.
5 Российский статистический ежегодник. М., 2000. С. 277; Россия в цифрах. 2002: Крат. стат. сб. / Госкомстат России. М., 2002. С. 160; Российский статистический ежегодник. 2005: Стат. сб. / Росстат. М., 2006. С. 349.
6 Мокрый В. Социально-экономическое развитие муниципальных образований // Муниципальная власть. 2006. № 2. С. 6.
7 Смирнягин Л. Под присмотром прокурора // Стратегия России. № 12. 2004. С. 43.
8 Это в начале XX в. отмечал ведущий ученый Л.А. Велихов в книге «Основы городского хозяйства» (М., 1926).
9 Гулиев В., Колесников А. Отчужденное государство: проблемы политического и правового отчуждения в современной России. М., 1998. С. 45.
10 Крюгер М. Община - основа общего блага // Стратегия России. 2004. № 12. С. 41.
11 Тощенко Ж.Т. Парадоксальный человек. М., 2001. С. 168.
12 Реформа местного самоуправления в Российской Федерации: итоги муниципальных выборов в 2004-2005 гг. М., 2006. С. 7.
13 Илюшина Е. Начальник курорта // Муниципальная власть. 2004. № 3. С. 25.
