CC BY
56
Социология управления
СУБЪЕКТНО-ОБЪЕКТНЫЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ В СТРУКТУРЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
С. М. Киричук
Тюменский государственный нефтегазовый университет ул. Володарского, 38, 625000, Тюмень, Россия
Внутренняя противоречивость управления в обществе проявляется, в частности, в том, что здесь понятия объекта и субъекта достаточно сложно выявить четко, как в технике или кибернетике, где управляемые и управляющие подсистемы точно определены. Например, население, которое по Конституции является субъектом местного самоуправления, так как именно оно «непосредственно или через органы местного самоуправления» решает вопросы местного значения, оказывается объектом управляющего воздействия, когда избранный этим населением представительный орган принимает решение, регулирующее те или иные отношения и обязательное для исполнения. Органы местного самоуправления, наделяемые «собственной компетенцией по решению вопросов местного значения», являясь субъектом управления, оказываются объектами управляющего воздействия, когда органы государственной власти принимают законы, регламентирующие деятельность органов местного самоуправления, или когда население предпринимает действия, направленные на изменение городской политики, например, через референдум.
Г. Барабышев, анализируя опыт местного самоуправления зарубежных стран, определял его как «власть местного населения в делах местного значения, осуществляемую гражданами непосредственно и через выборные органы в рамках закона, но без вмешательства центральной власти» [1, с.11-15].
Вопрос о субъекте и объекте управления в обществе вообще и самоуправлении в частности нельзя решить в одной плоскости потому, что само общество оказывается системой многогранной, многоуровневой, многоцелевой, многофункциональной. Исходя из сказанного, следует понимать под объектом в местном самоуправлении территориальное хозяйство в городах, районах, сельских образованиях и т.д., включающее производственную, социальноэкономическую и социокультурную сферы [2].
Муниципальное образование является одновременно и совокупностью населяющих его людей, и совокупностью материально-технических объектов, обеспечивающих их жизнедеятельность.
Муниципальная система управления, включая население как субъект управления, основывается на идеалах демократии, способствует их осуществлению. Как известно, демократия - это власть народа, осуществляемая посредством народа и в интересах народа. 70-е годы XX столетия
характеризуются «глобальной демократизацией» мирового сообщества. К началу XXI века более 60 % государств стали называть себя демократическими. Но, как известно, продекларированность демократического государства еще не означает реальность его существования в практике того или иного государственного сообщества. Г. Вайнштейн в работе «Российский транзит и проблема типологического разнообразия «глобальной демократизации» отмечает, что в теории и практике реализации проблем демократизации общества считают достаточным включение одного лишь признака демократии для утверждения наличия демократической формы управления (конституционная демократия, электоральная демократия, либеральная демократия, нелиберальная демократия и т.д.) [3, с.410-443].
Р. Даль пишет о том, что понятие «демократия» имело разное значение для разных людей в разное время и в разных регионах мирового сообщества [3].
В соответствии со ст. 3 Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Данный провозглашенный принцип демократического управления следует рассматривать как целевую установку перспективного развития российского общества.
В организации местного самоуправления наиболее ярко выражается идея приближения власти к народу. Народ является источником власти в обществе, однако более непосредственно, чем в общине, он нигде не осуществляет свою власть, утверждал А. Токвиль [5]. Самоуправление основывается на активности населения, осознании им своей ответственности за управление местными делами. Большое значение для осуществления данной функции местного самоуправления имеет проблема гарантий прав граждан на участие в самоуправлении, совершенствования форм и методов такого участия, а также преодоления апатии и равнодушия части населения к вопросам организации и деятельности органов местного самоуправления. А самое главное - включение населения в процесс непосредственного решения различных жизненно важных для него проблем, что возможно только на уровне местного управления. Именно поэтому в какой-то степени оно представляет собой местное самоуправление и выступает одной из основ демократической системы управления обществом. В литературе по местному самоуправлению субъектами отношений, возникающих в процессе осуществления местного самоуправления, называют:
1) население территории, которое избирает органы местного самоуправления, решает другие вопросы местного значения путем референдума. Местное самоуправление может осуществляться населением через другие формы непосредственной демократии: собрания, сходы граждан. Население - это в перспективе основной субъект местного самоуправления, так как именно оно посредством различных организационных форм решает важнейшие вопросы местного значения: управляет муниципальной собственностью, определяет структуру местного самоуправления;
2) граждан Российской Федерации, так как правовые акты о местном самоуправлении обусловливают участие гражданина в местном самоуправлении фактом его постоянного проживания на соответствующей территории;
3) выборные и другие органы местного самоуправления в городах, сельских поселениях, районах - собрания представителей, главы местного самоуправления;
4) органы государственной власти, предприятия, учреждения, организации различных форм собственности, общественные объединения, добровольные объединения (ассоциации) экономического взаимодействия органов местного самоуправления. Данные субъекты выступают участниками муниципальных отношений в тех случаях, когда они взаимодействуют с органами местного самоуправления, осуществляющими свои функции и задачи.
Очевидно, что местное самоуправление способствует приближению власти к народу, созданию гибкого механизма местного управления с меньшей бюрократией, чем при централизованной системе управления. Это предполагает развитие муниципальной демократии, создание условий для самостоятельного решения населением вопросов местного значения, поддержку инициативы и самостоятельности граждан.
Одной из форм непосредственной демократии является референдум. В течение многих десятилетий в нашей стране референдумы не проводились: ни на федеральном уровне, ни на местном. Более того, конституционное законодательство предусматривало возможность проведения лишь союзного и республиканского референдумов; право проведения местных референдумов законодательство не закрепляло.
Положение изменилось в конце 80 - начале 90-х гг. XX в., когда начался процесс реформирования системы государственной власти: 16 октября 1990 г. был принят Закон РСФСР о референдуме РСФСР, а 17 марта 1991 г. состоялся первый в истории нашей страны референдум.
Второй формой высшего непосредственного выражения воли населения считают выборы органов местного самоуправления. Посредством выборов граждане определяют тех, кто наиболее подготовлен для осуществления функций самоуправления в качестве их представителей в местных органах власти. Самоуправление основывается на активности населения, осознании им своей ответственности за управление местными делами. Участие населения в избирательном процессе является своеобразной школой самоуправления.
Причинами, побуждающими жителей города участвовать или не участвовать в выборах, оказываются те проблемы, с которыми они сталкиваются ежедневно. Среди наиболее важных проблем сегодняшней жизни горожане назвали (по разным округам процент престижности проблем варьировался по-разному): жилищную проблему, низкую зарплату, будущее детей, задержку зарплаты и других выплат, нарастающую угрозу безработицы, рост преступности.
Особую роль в привлечении внимания органов местного самоуправления к проблемам социально-экономического развития муниципального образования, вопросам охраны природы, памятников истории и культуры играют
общественные инициативы граждан: проявление самодеятельности в различных сферах местной жизни, митинги, демонстрации и т.д.
Развитие местного самоуправления предполагает оптимальное сочетание институтов прямой и представительной демократии, формальных и неформальных структур в механизме местного самоуправления. При этом следует подчеркнуть, что сам факт участия населения в системе прямой и представительной демократии не означает, что государство является действительно демократическим. Если массы представляют собой сообщество социально активных свободных граждан, то принцип демократии может реализоваться в практике развития демократического общества. В противном случае даже при участии в выборах, в избирательных кампаниях, в референдумах и других социально-политических действиях большинства населения государство является не демократическим, а охлократическим.
Важную роль в процессе становления местного самоуправления играют органы территориального самоуправления (советы и комитеты микрорайонов, улиц, кварталов, домов), а также деятельность местных общественных организаций, движений.
Итак, главным субъектом самоуправления выступает население муниципального образования в условиях реального самоуправления. Население муниципального образования, которое в научной терминологии называют «местным сообществом», а в странах Европы используется термин «местные коммуны», оказывается не просто совокупностью граждан, живущих на определенной территории, но и осуществляющих свое право на местное самоуправление.
Если же местное сообщество, не имеет технической и организационной возможности осуществлять местное самоуправление непосредственно, то есть на сходах или собраниях, то оно передает эти полномочия от своего имени органам местного управления, которые фактически не являются самоуправлением. В этом случае эти органы выступают в роли субъекта управления.
Анализируя систему управления развитием муниципального образования, можно понять, что на это развитие влияют и органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, которые поэтому также могут рассматриваться в качестве субъектов управления, так как они осуществляют это управление косвенно через законы или передавая часть своих полномочий местному самоуправлению.
Также можно отметить, что косвенным, но реально оказывающим влияние на развитие муниципального образования субъектом может быть промышленная, финансовая или духовная элита муниципального образования. В современной российской практике представители городской научной, промышленной, финансовой элит не стремятся попасть в представительный орган местного самоуправления, но оказывают свое влияние через создающиеся для этой цели добровольные объединения (совещательные органы) - такие как «совет директоров», «совет ректоров» различные местные научные центры.
Это явление весьма характерно и для г. Тюмени, где социальная сфера частично содержится и обслуживается крупными предприятиями. Так, например, «советы директоров» в условиях новой Конституции и процессе реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ряде городов стали наделяться уставами муниципальных образований определенными полномочиями в качестве органов местного самоуправления, становиться полноценными органами самоуправления.
Таким образом, на территории муниципального образования на принятие решений может одновременно оказывать прямое или косвенное воздействие целая система субъектов управления, имеющих различные интересы. Эта особенность муниципального управления более всего проявляется в сфере управления комплексным развитием муниципального образования.
Эффективному управлению муниципальным образованием способствует всестороннее изучение территории, на которой оно находится, совпадение «экономических» и «юридических» границ муниципального образования - одно из важнейших условий эффективного хозяйствования.
Сложность вопроса о территории муниципальных образований обусловлена отсутствием устойчивой исторической традиции в этой области государственного строительства. Наиболее стабильной в историческом плане представляется ситуация с городскими поселениями, которые на протяжении практически всей дореволюционной истории являлись территориями, на которых организовывалась власть в различных её исторических формах. Безусловно, эта стабильность связана, прежде всего, с особенностями формирования городских поселений, поскольку город как территория развивался изначально на основе совместного ведения хозяйства и возникающих на этой основе совместных интересов горожан. Именно по этой причине право городов на самостоятельное управление вряд ли вызывает сомнение у ученых и политиков.
Менее устойчивы территории управления в сельской местности. В период ведения натурального хозяйства основным подходом к определению территории управления являлась её самодостаточность. Изменение хозяйственного уклада всегда влекло за собой изменение системы административно-территориального устройства. Города же, выступая центрами торговли, культуры, просвещения, медицины, являлись началом, объединяющим территории.
Конституция РФ, принятая в 1993 г., и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 года изменили подход к формированию территориальных основ местного самоуправления, рассмотрев понятие территории муниципального образования с позиции многообразия видов территориальной организации. В Законе подчеркивается, что местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей ее территории. Определяются также территориальные сообщества, которые включаются в систему местного самоуправления: сельское поселение, городское поселение, муниципальный район (несколько поселений
или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией), городской округ (городское поселение, не входящее в состав муниципального района), внутригородская территория города федерального значения, муниципальное образование, межселенная территория [6].
ЛИТЕРАТУРА
1. Барабышев Г. Местное самоуправление - трудное дитя России. // Сегодня. -1992. - № 1.
2. Игов И.И. План и рынок в системе регулирования развития общества. -Сибирь, 1994.
3. Политические институты на рубеже тысячелетий (XX-XXI в.). - Дубна, 2001.
4. Пути В.В. Выступление на совещании Союза российских городов (21 марта 2000 г.). - Нижний Новгород, 2000.
5. Токвиль А. Демократия в Америке. - М., 1992.
6. Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ от 06.10.2003 г.
SUBJECT-OBJECT INTERACTION IN THE MUNICIPAL GOVERNMENT STRUCTURE
S.M. Kirichuk
Tumen State Oil and Gas University Volodarsky str., 38. 625000, Tumen, Russia
The article examines contradictions of subject-object interactions in the municipal government structure. On the one hand, municipal government bodies are the managers empowered to solve questions at the local level, on the other hand - they are objects of self-government subordinate to the controlling state government bodies. The article analyzes possible theoretical and practical ways of solving this contradiction.
