CC BY
225
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ И ГОСУДАРСТВЕННАЯ ВЛАСТЬ (ПО МОТИВАМ ПОСЛАНИЯ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ)
СОЛОВЬЕВ Сергей Г еннадьевич
Аннотация. Предметом исследования данной статьи является понятийно-терминологическая, теоретическая, логическая проработанность, доступность и понятность для населения России, а также оценка практической реализации положений конституционной концепции местного самоуправления. Проведен анализ теоретических и практических проблем, связанных с указанными вопросами.
Annotation. The subject of this article is to study the conceptual and terminological, theoretical, logical well conceived, accessible and understandable to the population of Russia, as well as evaluation of the practical implementation of the provisions of the constitutional concept of local self-government. The article analyzes the theoretical and practical problems associated with these problems.
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, местное самоуправление, конституционная концепция местного самоуправления.
Key words: Constitution of the Russian Federation, local self-government, the constitutional concept of local self-government.
Эпоху можно считать законченной, когда истощились ее основополагающие иллюзии.
Артур Миллер
Вопрос об оптимальном соотношении местного самоуправления и государственной власти являлся, является и будет являться одним из проблемных как в теории, так и практике муниципального строительства в Российской Федерации \ Концептуальной первопричиной указанной проблемы в настоящее время стали положения ч. 2 ст. 3 и ст. 12 Конституции РФ 2, нормативно закрепившие следующую совокупность идей, относящихся к основам конституционного строя Российской Федерации и образующих теоретическую концепцию, в соответствии с которой в современной России предполагается построение системы местного самоуправления:
1 Авакьян С.А. А есть ли в России местное самоуправление? // Размышления конституционалиста : избр. ст. М., 2010 ; Тихомиров Л.А. Монархическая государственность. Часть четвертая. М., 1905 ; Васильев В.И. О предмете муниципального права // Журн. рос. права. 2006. № 5.
2 Конституция Российской Федерации : [принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.] // Официальный текст Конституции РФ с внесенными в нее поправками от 05.02.2014 г. опубликован на Официальном интернет-портале правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения:
26.02.2014).
1. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления.
2. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
3. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.
При этом важно учитывать то обстоятельство, что указанная совокупность нормативно закрепленных идей относится к основам конституционного строя Российской Федерации и представляет собой базовые положения, правовой фундамент российского местного самоуправления. В связи с этим анализ концептуальной и терминологической проработанности приведенных идей представляется очень важным, так как в пределах Конституции, как правового акта, нормы о местном самоуправлении, содержащиеся в разделе «Основы конституционного стоя», представляют собой иерархически высший раздел, определяющий основное содержание производных от него иерархически более низких конституционных положений об организации местного самоуправления. Кроме того, так как в современной российской правовой системе правовые акты образовывают иерархически упорядоченную систему (иерархию), то положения всех последующих актов в сфере местного самоуправле-
ния должны вытекать из вышеуказанных нормативных положений, закрепленных в ч. 2 ст. 3 и ст. 12 Конституции РФ.
Отмеченная теоретическая концепция -идейная основа российского местного самоуправления, и в связи с этим она должна быть:
1) безукоризненно понятийно-терминологически, теоретически и логические проработанной;
2) быть доступной и понятной народу Российской Федерации;
3) практически реализуемой.
Понятийно-терминологическая, теоретическая и логическая проработанность концепции
Однако соблюдение всех указанных требований, применительно к данной концепции, вызывает много вопросов. Следует начать с того, что последние вызывает даже понятийная проработанность ключевого ее термина «местное самоуправление». Как отмечается Д.Б. Сергеевым, Н.А. Синькевич, В.И. Васильевым и многими другими исследователями муниципально-правовой терминологии 3, в современном российском праве, начиная с 90-х годов ХХ века, термин «местное самоуправление» (как, впрочем, и другие муниципальноправовые термины) широко используется в различных, а в ряде случаев - во взаимоисключающих, смыслах. В муниципальной науке и законодательстве о местном самоуправлении он применяется для обозначения следующих различных явлений:
1) основа конституционного строя;
2) деятельность населения по решению вопросов местного значения;
3) основополагающий принцип организации власти;
4) форма осуществления народом своей власти;
5) право граждан;
6) форма организации территориальной публичной власти;
3 Сергеев Д.Б. Муниципальное образование в системе правовых категорий : моногр. Екатеринбург, 2012. С. 219-220 ; Соловьев С.Г. Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации. СПб., 2003. С. 104-106 ; Синькевич Н.А. Методологические проблемы в исследованиях местного самоуправления // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2011. № 2 ; Васильев В.И. О некоторых понятиях муниципального права // Журн. рос. права. 2013. № 12.
7) способ оптимизации социального устройства;
8) институт организации и предоставления услуг гражданам;
9) органы местного самоуправления;
10) муниципальное образование.
Очевидно, что подобная многозначность
термина «местное самоуправление» значительно снижает научно-теоретическое содержание анализируемой концепции построения российского местного самоуправления, создавая большие проблемы для понимания его содержания не только практикам муниципального строительства, но даже и теоретикам муниципального права. Для того чтобы понять, о чем говорит законодатель, ученый или практик, употребляющий термин «местное самоуправление», нужно исследовать контекст употребления соответствующего термина в рамках достаточно объемных смысловых форм. При этом термин «местное самоуправление» можно достаточно просто вырвать из контекста и использовать его в ином значении. Как указывает В.И. Васильев, формулируя юридические нормы, законодатель вправе использовать любой подходящий в данном случае правовой инструментарий, но крайне важно, чтобы его применение было последовательным и точным. Недопустима путаница понятий, использование одних и тех же терминов в разных смыслах, в результате чего содержание правовых дефиниций искажается и они перестают действовать в соответствии со своим предназначе-нием4.
Помимо терминологической недорабо-танности, указанная концепция вызывает возражения и с позиции формальной логики. Спорным представляется обозначение низового, местного уровня публичной власти термином «местное самоуправление». Если мыслить логично и учитывать труды современных госу-дарствоведов5, система самоуправления в Российской Федерации представляет собой со-
4 Васильев В.И. Указ. соч.
5 Скуратов Ю.И. Концепция самоуправления народа в СССР: понятие и содержание // Гражданское общество и правовое государство: предпосылки формирования. М., 1991 ; Холопов В.А. Общественное самоуправление как ресурс модернизации системы местного самоуправления в современной России // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. № 8 ; Хоро-шильцев А.И. Основные функции власти народа по отношению к государству в современном демократическом обществе // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 2.
ставной элемент ее системы управления, включающей также систему публичной власти.
Самоуправление по своей сути представляет общественный феномен, включающий в себя три уровня:
1) самоуправление на уровне Российской Федерации (государственное самоуправление), включающее все формы непосредственного волеизъявления населения на уровне государства;
2) самоуправление на уровне субъектов Российской Федерации (региональное самоуправление), включающее все формы непосредственного волеизъявления населения на их уровне;
3) самоуправление на уровне муниципальных образований (местное самоуправление), включающее все формы непосредственного волеизъявления населения на их уровне.
Публично-властные начала системы управления Российской Федерации реализует соответствующая система российской публичной власти, состоящая из следующих уровней:
1. Система публичной государственной власти на уровне Российской Федерации.
2. Система публичной государственной власти на уровне субъектов Российской Федерации.
3. Система публичной муниципальной власти на уровне муниципальных образований.
Современное же смешение в рамках анализируемой концепции понятий «власть» и «самоуправление» (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ), применительно к системе народовластия в Российской Федерации, делает ее логически противоречивой и непонятной как для теоретиков муниципального права, так и для практиков муниципального строительства.
Доступность и понятность концепции народу Российской Федерации
Помимо понятийно-терминологической, теоретической и логической проработанности концептуальных основ местного самоуправления, закрепленных в Конституции Российской Федерации, они должны быть изложены языком доступным и понятным всему народу Российской Федерации. Именно на это обстоятельство обратил внимание
Президент России, определяя перспективы развития российского местного самоуправления и отмечая в своем Послании Федеральному Собранию от 12 декабря 2013 года, что «... местная власть должна быть устроена так <...> чтобы любой гражданин, образно говоря, мог дотянуться до нее рукой. Давайте посмотрим на эти проблемы еще раз со всех сторон, чтобы наконец привести ситуацию в соответствие со здравым смыслом, с требованием времени»6.
Говоря о здравом смысле, нужно всегда иметь ввиду тот факт, что смысл употребляемых в Конституции РФ терминов должен быть однозначно понимаем всеми гражданами, и прежде всего - юристами, государственными служащими, политическими деятелями, журналистами, что должно достигаться посредством изучения соответствующих учебных дисциплин в общеобразовательной школе и в высших учебных заведениях.
Важно понимать, что законодательство в целом и конституция в частности, представляют собой один из важных инструментов общественного самоуправления. Если же граждане не понимают «букву» и «дух» Конституции, то в обществе не может сформироваться соответствующее правосознание, а соответственно и законодательство не будет работать должным образом. При этом следует помнить, что по своей сути любая конституция - письменный документ, для того же, чтобы жизнь в государстве стала развиваться в соответствии с конституционными нормами, ее идеи, получившие закрепление в конституции посредством юридических форм (юридическим языком), должны быть внедрены в правосознание большей части политически активного населения.
Население же воспринимает главу муниципального образования, других выборных должностных лиц, органы местного самоуправления как представителей государственной власти на местах и предъявляет им претензии, связанные с банкротством предприятий, невыплатой зарплат на частных предприятиях, несвоевременным перечислением федеральных пенсий, пособий и решением других вопросов, не входящих в их
6 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 12 декабря 2013 года. URL: h1ttp://www. kremlin.ru/transcripts/19825 (дата обращения: 28.02.2014).
компетенцию. Об этом свидетельствуют как практика муниципального строительства в 1990-е годы 7, в настоящее время 8, так и многочисленные мнения ученых, не признающих чисто формально-юридический подход к природе местного самоуправления и утверждающих, что по своей природе местное самоуправление является частью государственной власти9 и искусственное отделение местного самоуправления от государственной власти должно быть ликвидирова-10
но .
Исходя из вышеизложенного, применительно к закрепленной в Конституции РФ концепции построения российского местного самоуправления, можно с достаточной степенью вероятности констатировать тот факт, что в данном случае мы имеем дело с идеологическими установками, чуждыми российским традициям решения вопросов местного значения. В связи с этим построение гармонично работающей системы местного самоуправления на основе данных идей, чуждых российскому менталитету, представляется маловероятным.
Практическая реализуемость концепции
Каждый народ в мире характеризуется определенными идеалами и вытекающими из них традициями организации местного управления, решения местных вопросов, которые он несет через века, иногда - и через тысячелетия. Народы, проживающие на территории Российской Федерации, также имеют свой опыт организации местной жизни, во многом уникальный. При этом следует помнить, что управленческие концепции, рожденные и работающие в среде одного общества, не всегда могут быть использованы в другом.
7 Потери и обретения в России 90-х. Т. 2 : Меняющаяся жизнь в меняющейся стране: занятость, заработки, потребление. М. : Эдиториал УРСС, 2001 ; Зарплата и расплата: проблемы задолженности по оплате труда / отв. ред. Т. Малеева. М. : Ген-дальф,2001.
8 Златоустовские металлурги протестуют против сокращений и невыплаты зарплаты. URL: http://mediazavod.ru/arti-с^/142727 (дата обращения: 24.03.2014).
9 Петров М.П. Исполнительная власть на этапе модернизации Российского государства: опыт правового исследования : моногр. / под ред. А.В. Малько. М. : Юрлитформ, 2012. С. 148149 ; Смоленский М.Б., Алексеева М.Б. Конституционное право. Ростов н/Д : Феникс, 2013. С. 150.
10 Тимофеев Н.С. Муниципальная реформа Российской
Федерации в контексте исторического и международного опыта //
Местное право. 2013. № 4-5. С. 61.
Нынешняя постсоветская государственность России и соответствующая ей юридическая система, закрепляющая организацию местного самоуправления, имеет от роду чуть более 20 лет. Надо быть реалистами и понимать, что всего лишь двадцатилетний опыт становления современной правовой базы местного самоуправления - это очень короткий срок. С позиции мировой истории, - это практически мгновение.
На этом основании будет очень самонадеянно говорить об абсолютной непогрешимости концепции организации местного самоуправления, закрепленной в действующей Конституции РФ. Вероятно, следует признать за авторами анализируемой концепции право на ошибки, право на подверженность неким «родимым пятнам», унаследованным от прошлого. Однако при этом важно реально оценивать, насколько успешно за эти 20 лет происходило построение системы местного самоуправления в России, подтверждает ли жизненная практика правильность базовых основ местного самоуправления, декларируемых в Конституции РФ.
Анализируя позиции многих практиков и теоретиков, исследующих современное состояние местного самоуправления, можно прийти к выводу о том, что успешность развития системы местного самоуправления в России и правильность его базовых основ, декларируемых в Конституции РФ, находятся под большим вопросом. Например, С.А. Авакь-ян вообще ставит под сомнение наличие местного самоуправления в России п; В.И. Васильев и Н.Л. Пешин отмечают отсутствие четкой концепции развития местного само-управления12; В.И. Фадеев обращает внимание на то, что органы муниципальных образований нагружены полномочиями по решению вопросов местного значения, которые нередко носят не местный, а именно государственный характер13; И.И. Макаров ука-
11 Авакьян С.А. Указ. соч.
12 Васильев В.И. Местное самоуправление: закон четвертый // Журн. рос. права. 2004. № 1. С. 5 ; Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М., 2007.
13 Фадеев В.И. Основные проблемы реализации конституционной модели местного самоуправления на современном этапе // LEX RUSSICA. 2009. № 2. С. 236.
зывает на спорность терминологического обозначения основных должностных лиц местного самоуправления14; В.В. Таболин отмечет отрицательный опыт «привития» западноевропейской муниципальной модели на нашу систему местного самоуправления15; Р.В. Бабун отмечает финансовую необеспеченность местного самоуправления и очевидное несоответствие доходов местных бюджетов объемам их расходных обяза-тельств16...
Критический анализ практики реализации существующей концепции местного самоуправления можно было продолжать достаточно долго, но цель данной работы не в этом. Важно понять, если существуют проблемы в практической реализации действующей концепции местного самоуправления, то следует разобраться с тем, в чем заключается основная причина такого положения дел. Ведь только зная правильную причину проблемы, можно разрешить саму проблему.
Исследовав разнообразные источники, составляющие российскую муниципальную теорию и множественную практику построения российского местного самоуправления последних 20 лет, можно с достаточной степенью вероятности предположить, что этой основной причиной разнообразных проблем, возникающих в современной системе местного самоуправления, является ее конституционное отделение от системы государственной власти.
Этот вывод в определенной мере подтверждает и анализ законодательства зарубежных стран, в которых местные органы власти, как правило, жестко не отделяются от органов государственной власти. Применительно к европейским странам, это объясняется тем, что Европейская хартия местного самоуправления не предусматривает жесткого отделения самоуправления от системы государственной власти.
14 Макаров И.И. Наименования органов местного самоуправления: подходы регионального законодателя // Журн. рос. права. 2012. № 3. С. 36-37.
15 Таболин В.В. К вопросу о конституционно-правовой природе самоуправления в России // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. № 12. С. 38.
16 Бабун Р.В. Проблемы и направления укрепления финансовой базы местного самоуправления // Местное право. 2013. № 4-5. С. 45.
В связи с этим в теории муниципального права уже достаточно давно с завидным постоянством выдвигается идея о том, что органы местного самоуправления должны являться неотъемлемой составной частью государственной системы с определенной долей автономии по выполнению переданных вышестоящими уровнями власти полномочий17. Данный тезис развивают в своих работах А.А. Кузнецов18, А.В. Прибытков19, Н.В. Михалева20, В.А. Баранчиков21, А.А. Балмасо-ва22, Н.Л. Пешин23, С.И. Шишкин и М.А. Лав-рик24, Г.Р. Симонян25 и многие другие ученые, специализирующиеся в муниципальноправовой проблематике.
С учетом всего вышеизложенного, может быть, стоит прислушаться к пожеланиям, исходящим с уровня Президента РФ26, с уровня ученых, специализирующихся в сфере местного самоуправления, с уровня простых граждан27, и привести, в соответствии с требованиями здравого смысла, нормативные положения о местном самоуправлении Кон-
17 Соломаткин А.А. Местное самоуправление в сельских поселениях России (вопросы теории и практики) : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 1999. С. 8.
18 Кузнецов А.А. Конституционно-правовые аспекты развития местного самоуправления в свете Европейской хартии местного самоуправления : автореф. дис. . канд. юрид. наук. Омск, 2003. С. 13.
19 Прибытков А.В. Совершенствование организационноправовых основ местного самоуправления в Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 22.
20 Михалева Н.В. Конституционно-правовые модели местного управления и местного самоуправления : автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2005. С. 27.
21 Баранчиков В.А. Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации : автореф. дис. . д-ра юрид. наук. М., 2005. С. 3.
22 Балмасова А.А. Развитие концептуальной основы местного самоуправления в России: вопросы истории, теории и правового регулирования : автореф. дис. . канд. юрид. наук. Казань, 2007. С. 19.
23 Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционноправовой модели и практики взаимоотношений : автореф. дис. . д-ра юрид. наук. М., 2007. С. 41.
24 Шишкин С.И., Лаврик М.А. Местное самоуправление: европейские стандарты и российская практика // Муниципальное право. 2009. № 1. С. 4.
25 Симонян Г.Р. Особенности взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 1. С. 13.
26 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 12 декабря 2013 г.
27 Желватых А. Вопрос независимости местной власти. URL: ^Лр://перспектива-миасса.рф/і^ех^р/типіїшра1пу]-к^екз/ 133-vopros-nezavisimosti-mestnoj-vlasti (дата обращения:
07.04.2014).
ституции РФ, как информационно-алгоритмической системы, назначение которой -обеспечивать государственное управление и самоуправление общества в преемственности поколений.
Завершая рассмотрение обозначенных вопросов, следует акцентировать внимание на том, что на сегодня с достаточной степенью очевидности можно констатировать проблемы
в понятийно-терминологической, теоретической, логической проработанности, доступности, понятности и практической реализации положений конституционной концепции местного самоуправления, что дает основания для ее дальнейшего детального анализа и выдвижения практических предложений по совершенствованию ее содержания, что и планируется сделать в рамках последующих публикаций.
