CC BY
80
Социально-политические науки
22014
4.2. К ВОПРОСУ О КОНСТИТУЦИОННОМ ОТДЕЛЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ (ПО МОТИВАМ ПОСЛАНИЯ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ)
Соловьев Сергей Геннадьевич, заведующий кафедрой Конституционного, административного и муниципального права ФГБОУ ВПО «Южно-Уральский государственный университет» (национальный исследовательский университет), доктор юридических наук, профессор, член Экспертного совета Комитета по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации
Место работы: ФГБОУ ВПО «Южно-Уральский государственный университет» (национальный исследовательский университет)
Аннотация: Предметом исследования данной статьи является понятийно-терминологическая, теоретическая, логическая проработанность, доступность и понятность для населения России, а также оценка практической реализации положений конституционной концепции местного самоуправления. В статье проведен анализ теоретических и практических проблем, связанных с указанными проблемами
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, местное самоуправление, конституционная концепция местного самоуправления
TO THE QUESTION OF THE CONSTITUTIONAL SEPARATION OF STATE POWER AND LOCAL SELF-GOVERNMENT (BASED ON THE MESSAGE OF THE PRESIDENT OF THE RUSSIAN FEDERATION)
Solovev Sergey Gennadevich, head of the Department of Constitutional, Administrative and Municipal Law of South-Ural State University (National Research University), doctor of Law, professor, member of the Expert Council of the federal structure and the Local Government of the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation
Place of employment: South-Ural State University (National Research University)
Abstract: The subject of this article is to study the conceptual and terminological, theoretical, logical well conceived, accessible and understandable to the population of Russia, as well as evaluation of the practical implementation of the provisions of the constitutional concept of local self-government. The article analyzes the theoretical and practical problems associated with these problems.
Keywords: Constitution of the Russian Federation, local self-government, the constitutional concept of local self-government.
Эпоху можно считать законченной, когда истощились её основополагающие иллюзии.
Артур Миллер
Вопрос об оптимальном соотношении местного самоуправления и государственной власти являлся, является и будет являться одним из проблемных как в теории, так и практике муниципального строительства в Российской Федерации [1,2,3]. Концептуальной первопричиной указанной проблемы в настоящее время являются положения ч.2 статьи 3 и статьи 12 Конституции РФ [4], нормативно закрепившие следующую совокупность идей, относящихся к основам конституционного строя Российской Федерации и образующих теоретическую концепцию, в соответствии с которой в современной России предполагается построение системы местного самоуправления:
1) Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления.
2) Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти
3) Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.
При этом, важно учитывать то обстоятельство, что указанная совокупность нормативно закрепленных идей относится к основам конституционного строя Российской Федерации и представляет собой базовые положения, правовой фундамент Российского местно-
го самоуправления. В связи с этим, анализ концептуальной и терминологической проработанности приведенных идей представляется очень важным, так как в пределах Конституции, как правового акта, нормы о местном самоуправлении, содержащиеся в разделе «Основы конституционного стоя» представляют собой иерархически высший раздел, определяющий основное содержание производных от него иерархически более низких Конституционных положений об организации местного самоуправления. Кроме того, так как в современной Российской правовой системе правовые акты образовывают иерархически упорядоченную систему (иерархию), то положения всех последующих актов в сфере местного самоуправления должны вытекать из вышеуказанных нормативных положений, закрепленных в ч.2 статьи 3 и ст. 12 Конституции РФ.
Отмеченная теоретическая концепция - идейная основа Российского местного самоуправления, и в связи с этим, она должна быть:
1) безукоризненно понятийно-терминологически, теоретически и логические проработанной,
2) быть доступной и понятной народу Российской Федерации,
3) практически реализуемой.
Понятийно-терминологическая, теоретическая и логическая проработанность концепции
Однако, соблюдение всех указанных требований применительно к данной концепции вызывает много
34
Соловьев С. Г.
К ВОПРОСУ О КОНСТИТУЦИОННОМ ОТДЕЛЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
вопросов. Следует начать с того, что большие вопросы вызывает даже понятийная проработанность ключевого ее термина «местное самоуправление». Как отмечается Д.Б. Сергеевым, Н.А. Синькевич, В.И. Васильевым и многими другими исследователями муниципально-правовой терминологии [5, с. 219-220; 6, с. 104-106; 7; 8], в современном российском праве начиная с 90-х гг. ХХ в. термин «местное самоуправление» (как впрочем и другие муниципально-правовые термины) широко используется в различных, а в ряде случаев, во взаимоисключающих смыслах. В муниципальной науке и законодательстве о местном самоуправлении он применяется для обозначения следующих различных явлений:
1) основа конституционного строя,
2) деятельность населения по решению вопросов местного значения,
3) основополагающий принцип организации власти,
4) форма осуществления народом своей власти,
5) право граждан,
6) форма организации территориальной публичной власти,
7) способ оптимизации социального устройства,
8) институт организации и предоставления услуг гражданам,
9) органы местного самоуправления.
10) муниципальное образование.
Очевидно, что подобная многозначность термина «местное самоуправление» значительно снижает научно-теоретическое содержание анализируемой концепции построения российского местного самоуправления, создавая большие проблемы для понимания его содержания не только практикам муниципального строительства, но даже и теоретикам муниципального права. Для того, чтобы понять о чем говорит законодатель, ученый или практик, употребляющий термин «местное самоуправление», нужно исследовать контекст употребления соответствующего термина в рамках достаточно объемных смысловых форм. При этом, термин «местное самоуправление» можно достаточно просто вырвать из контекста и использовать его в ином значении. Как указывает В.И. Васильев, формулируя юридические нормы, законодатель вправе использовать любой подходящий в данном случае правовой инструментарий, но крайне важно, чтобы его применение было последовательным и точным. Недопустима путаница понятий, использование одних и тех же терминов в разных смыслах, в результате чего содержание правовых дефиниций искажается и они перестают действовать в соответствии со своим предназначением [8].
Помимо терминологической недоработанности, указанная концепция вызывает возражения и с позиции формальной логики. Спорным представляется обозначение низового, местного уровня публичной власти термином «местное самоуправление». Если мыслить логично и учитывать труды современных государствоведов [9, 10, 11], система самоуправления в Российской Федерации представляет собой составной элемент ее системы управления, включающей также систему публичной власти.
Самоуправление по своей сути представляет общественный феномен, включающий в себя три уровня:
1) самоуправление на уровне Российской Федерации (государственное самоуправление), включающее все формы непосредственного волеизъявления населения
на уровне государства;
2) самоуправление на уровне субъектов Российской Федерации (региональное самоуправление), включающее все формы непосредственного волеизъявления населения на их уровне;
3) самоуправление на уровне муниципальных образований (местное самоуправление), включающее все формы непосредственного волеизъявления населения на их уровне.
Публично-властные начала системы управления Российской Федерации реализует соответствующая система Российской публичной власти, состоящая из следующих уровней:
1) Система публичной государственной власти на уровне Российской Федерации.
2) Система публичной государственной власти на уровне субъектов Российской Федерации.
3) Система публичной муниципальной власти на уровне муниципальных образований.
Современное же смешение в рамках анализируемой концепции понятий «власть» и «самоуправление» (ч.2 ст.3 Конституции РФ) применительно к системе народовластии в Российской Федерации делает логически противоречивой и непонятной как для теоретиков муниципального права, так и для практиков муниципального строительства.
Доступность и понятность концепции народу Российской Федерации
Помимо понятийно-терминологической, теоретической и логической проработанности концептуальных основ местного самоуправления, закрепленных в Конституции Российской Федерации они должны быть изложены языком доступным и понятным всему народу Российской Федерации. Именно на это обстоятельство обратил внимание Президент России, определяя перспективы развития российского местного самоуправления и отмечая в своем Послании Федеральному Собранию от 12 декабря 2013 года, что «... местная власть должна быть устроена так H чтобы любой гражданин, образно говоря, мог дотянуться до неё рукой... Давайте посмотрим на эти проблемы ещё раз со всех сторон, чтобы наконец привести ситуацию в соответствие со здравым смыслом, с требованием времени»[12].
Говоря о здравом смысле, нужно всегда иметь ввиду тот факт, что смысл употребляемых в Конституции РФ терминов должен быть однозначно понимаем всеми гражданами, и прежде всего — юристами, государственными служащими, политическими деятелями, журналистами, что должно достигаться посредством изучения соответствующих учебных дисциплин в общеобразовательной школе и в высших учебных заведениях.
Важно понимать, что законодательство в целом, и конституция в частности, представляют собой один из важных инструментов общественного самоуправления. Если же граждане не понимают «букву» и «дух» Конституции, то в обществе не может сформироваться соответствующее правосознание, а соответственно и законодательство не будет работать должным образом. При этом, следует помнить, что по своей сути любая конституция - письменный документ, для того же, чтобы жизнь в государстве стала развиваться в соответствии с конституционными нормами, её идеи, получившие закрепление конституции посредством юридических форм (юридическим языком), должны
35
Социально-политические науки
22014
быть внедрены в правосознание большей части политически активного населения.
Население же воспринимает Главу муниципального образования, других выборных должностных лиц, органы местного самоуправления как представителей государственной власти на местах и предъявляет им претензии, связанные с банкротством предприятий, невыплатой зарплат на частных предприятиях, несвоевременным перечислением федеральных пенсий, пособий и решением других вопросов, не входящих в их компетенцию. Об этом свидетельствуют как практика муниципального строительства в 90-е годы [13, 14], в настоящее время [15], так и многочисленные мнения ученых, не признающих чисто формальноюридический подход к природе местного самоуправления и утверждающих, что по своей природе местное самоуправление является частью государственной власти [16, с. 148-149; 17, с. 150] и искусственное отделение местного самоуправления от государственной власти должно быть ликвидировано [18, c. 61].
Исходя из вышеизложенного, применительно к закрепленной в Конституции РФ концепции построения российского местного самоуправления можно с достаточной степенью вероятности констатировать тот факт, что в данном случае мы имеем дело с идеологическими установками чуждыми российским традициям решения вопросов местного значения. В связи с этим, построение гармонично работающей системы местного самоуправления на основе данных идей, чуждых российскому менталитету, представляется мало вероятным.
Практическая реализуемость концепции
Каждый народ в мире характеризуется определенными идеалами и вытекающими из них традициями организации местного управления, решения местных вопросов, которые он несет через века, иногда, и через тысячелетия. Народы, проживающие на территории Российской Федерации, также имеют свой опыт организации местной жизни, во многом уникальный. При этом, следует помнить, что управленческие концепции, рожденные и работающие в среде одного общества, не всегда могут быть использованы в другом.
Нынешняя постсоветская государственность России и соответствующая ей юридическая система, закрепляющая организацию местного самоуправления, имеет от роду чуть более 20 лет. Надо быть реалистами и понимать, что всего лишь двадцатилетний опыт становления современной правовой базы местного самоуправления это очень короткий срок. С позиции мировой истории это практически мгновение.
На этом основании будет очень самонадеянно говорить об абсолютной непогрешимости концепции организации местного самоуправления, закрепленной в действующей Конституции РФ. Вероятно, следует признать за авторами анализируемой концепции право на ошибки, право на подверженность неким «родимым пятнам», унаследованным от прошлого. Однако, при этом, важно реально оценивать насколько успешно за эти 20 лет происходило построение системы местного самоуправления в России, подтверждает ли жизненная практика правильность базовых основ местного самоуправления, декларируемых в Конституции РФ.
Анализируя позиции многих практиков и теоретиков, анализирующих современное состояние местного самоуправления, можно прийти к выводу о том, что успешность развития системы местного самоуправления в России и правильность базовых основ местного са-
моуправления, декларируемых в Конституции РФ находятся под большим вопросом. К примеру, Авакьян
С.А. вообще ставит под сомнение наличие местного самоуправления в России [1], В.И. Васильев и Н.Л. Пешин отмечают отсутствие четкой концепции развития местного самоуправления [19, с.5; 20]; В.И. Фадеев обращает внимание на то, что органы муниципальных образований нагружены полномочиями по решению вопросов местного значения, которые нередко носят не местный, а именно государственный характер [21, с.236]; И.И. Макаров указывает на спорность терминологического обозначения основных должностных лиц местного самоуправления [22, с.36-37]; В.В. Таболин отмечет отрицательный опыт «привития» западноевропейской муниципальной модели на нашу систему местного самоуправления [23, с.38]; Р.В. Бабун отмечает финансовую необеспеченность местного самоуправления и очевидное несоответствие доходов местных бюджетов объемам их расходных обязательств [24, с.45]...
Критический анализ практики реализации существующей концепции местного самоуправления можно было продолжать достаточно долго, но цель данной работы не в этом. Важно понять, если существуют проблемы в практической реализации действующей концепции местного самоуправления, то следует разобраться с тем, в чем заключается основная причина такого положения дел. Ведь только зная правильную причину проблемы можно разрешить саму проблему.
Исследовав разнообразные источники, составляющие российскую муниципальную теорию и множественную практику построения Российского местного самоуправления последних 20 лет, можно с достаточной степенью вероятности предположить, что этой основной причиной разнообразных проблем, возникающих в современной системе местного самоуправления, является ее конституционное отделение от системы государственной власти.
Этот вывод в определенной мере подтверждает и анализ законодательства зарубежных стран, в которых местные органы власти, как правило, жестко не отделяются от органов государственной власти. Применительно к европейским странам, это объясняется тем, что Европейская хартия местного самоуправления не предусматривает жесткого отделения самоуправления от системы государственной власти.
В связи с этим, в теории муниципального права уже достаточно давно с завидным постоянством выдвигается идея о том, что органы местного самоуправления должны являться неотъемлемой составной частью государственной системы с определенной долей автономии по выполнению переданных вышестоящими уровнями власти полномочий [25, с.8]. Данный тезис развивают в своих работах А.А. Кузнецов [26, с.13],
А.В. Прибытков [27, с.22], Н.В. Михалева [28, с.27], В.А. Баранчиков [29, с.3], А.А. Балмасова [30, с.19], Н.Л. Пешин [31, с.41], С.И. Шишкин и М.А. Лаврик [32, с.4], Г.Р. Симонян [33, с.13] и многие другие ученые, специализирующиеся в муниципально-правовой проблематике.
С учетом всего вышеизложенного, может быть стоит прислушаться к пожеланиям, исходящих с уровня Президента РФ [12], с уровня ученых, специализирующихся в сфере местного самоуправления, с уровня простых граждан[34] и привести в соответствии с требованиями здравого смысла нормативные положения о местном самоуправлении Конституции РФ, как инфор-
36
Соловьев С. Г.
К ВОПРОСУ О КОНСТИТУЦИОННОМ ОТДЕЛЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
мационно-алгоритмической системы, назначение которой обеспечивать государственное управление и самоуправление общества в преемственности поколений.
Завершая рассмотрение обозначенных проблем, следует акцентировать внимание на том, что на сегодня с достаточной степенью очевидности можно констатировать проблемы в понятийнотерминологической, теоретической, логической проработанности, доступности, понятности и практической реализации положений Конституционной концепции местного самоуправления, что дает основания для ее дальнейшего детального анализа и выдвижения практических предложений по совершенствованию ее содержания, что и планируется сделать в рамках последующих публикаций.
Список литературы:
1. Авакьян С.А. А есть ли в России местное самоуправление? // Размышления конституционалиста. Избранные статьи. М., 2010;
2. Тихомиров Л.А. Монархическая государственность. Часть четвертая. М., 1905;
3. Васильев В.И. О предмете муниципального права // Журнал российского права. 2006. №5.
4. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993г.// Официальный текст Конституции РФ с внесенными в нее поправками от 05.02.2014 опубликован на Официальном интернетпортале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 26.02.2014.
5. Сергеев Д.Б. Муниципальное образование в системе правовых категорий (монография). Екатеринбург, 2012.
6. Соловьев С.Г. Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации. СПб., 2003.
7. Синькевич Н.А. Методологические проблемы в исследованиях местного самоуправления // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2011. N 2.
8. Васильев В.И. О некоторых понятиях муниципального права // Журнал российского права. 2013. N 12.
9. Скуратов Ю.И. Концепция самоуправления народа в СССР: понятие и содержание // Гражданское общество и правовое государство: предпосылки формирования. М., 1991.
10. Холопов В.А. Общественное самоуправление как ресурс модернизации системы местного самоуправления в современной России // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. N 8.
11. Хорошильцев А.И. Основные функции власти народа по отношению к государству в современном демократическом обществе // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 2.
12. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 12 декабря 2013 года // URL: http://www.kremlin.ru/transcripts/19825 (дата обращения:
28.02.2014) .
13. Потери и обретения в России 90-х. Том 2: Меняющаяся жизнь в меняющейся стране: занятость, заработки, потребление. М.: Эдиториал уРсС, 2001.
14. Зарплата и расплата: проблемы задолженности по оплате труда // Отв. ред. Т. Малеева. М.: Гендальф, 2001.
15. Златоустовские металлурги протестуют против сокращений и невыплаты зарплаты // URL: http://mediazavod.ru/articles/142727 (дата обращения
24.03.2014) .
16. Петров М.П. Исполнительная власть на этапе модернизации Российского государства: опыт правового исследования: монография / под ред. А.В. Малько. М: Юр-литформ, 2012.
17. Смоленский М.Б., Алексеева М.Б. Конституционное право. Ростов н/Д: Феникс, 2013.
18. Тимофеев Н.С. Муниципальная реформа Российской Федерации в контексте исторического и международного опыта // Местное право. 2013. № 4-5.
19. Васильев В.И. Местное самоуправление: закон четвертый // Журнал Российского права. 2004. №1.
20. Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М., 2007.
21. Фадеев В. И. Основные проблемы реализации конституционной модели местного самоуправления на современном этапе // LEX RUSSICA. 2009. №2.
22. Макаров И. И. Наименования органов местного самоуправления: подходы регионального законодателя // Журнал Российского права. 2012. №3.
23. Таболин В.В. К вопросу о конституционно-правовой природе самоуправления в России // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. №12.
24. Бабун Р.В. Проблемы и направления укрепления финансовой базы местного самоуправления // Местное право. 2013. №4-5.
25. Соломаткин А.А. Местное самоуправление в сельских поселениях России (вопросы теории и практики). Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск. 1999.
26. Кузнецов А.А. Конституционно-правовые аспекты развития местного самоуправления в свете Европейской Хартии местного самоуправления. Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Омск. 2003.
27. Прибытков А.В. Совершенствование организационно-правовых основ местного самоуправления в Российской Федерации. Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005.
28. Михалева Н.В. Конституционно-правовые модели местного управления и местного самоуправления. Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005.
29. Баранчиков В.А. Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации. Автореферат дис. ... д-ра. юрид. наук. М., 2005.
30. Балмасова А.А. Развитие концептуальной основы местного самоуправления в России: вопросы истории, теории и правового регулирования. Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Казань. 2007.
31. Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели и практики взаимоотношений. Автореферат дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2007.
32. Шишкин С.И., Лаврик М.А. Местное самоуправление: европейские стандарты и российская практика // Муниципальное право. 2009. № 1.
33. Симонян Г.Р. Особенности взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 1.
34. Желватых А. Вопрос независимости местной власти
// URL: http: //перспектива-миасса.рф/index.php/
munitsipalnyj-kodeks/133-vopros-nezavisimosti-mestnoj-vlasti (дата обращения 07.04.2014).
37
