CC BY
116
Елена БУЛЮЛИНА
МЕСТНАЯ ВЛАСТЬ: ВОЛОСТНЫЕ ИСПОЛКОМЫ И СЕЛЬСКИЕ СОВЕТЫ В НИЖНЕМ ПОВОЛЖЬЕ В 1 920-е гг.
Статья посвящена формированию местных органов государственной впасти - волостных исполнительных комитетов и сельских советов в 1920-е гг. Рассматриваются правовая основа, формы и методы их деятельности, выявляются недостатки их организационно-практической работы. Исследование проведено на примере Нижнего Поволжья.
The article is devoted to forming local bodies of the state power, i.e. district executive committees and Soviets in villages in 1920s. Some directions, forms and methods of their functioning are analyzed; lacks in organizational and practical work are examined.
The researching is based on example of Lower Volga region.
Ключевые слова:
местные органы государственной власти, волостные исполнительные комитеты, сельские советы, Нижнее Поволжье, местное самоуправление; local administrative bodies, district executive committees, Soviets in villages, Lover Volga region, local self-government.
Важной составляющей процесса строительства новой российской государственности является развитие института местного самоуправления. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003г. №131-Ф3 определил правовую основу, принципы территориальной организации органов местного самоуправления, порядок их наделения отдельными государственными полномочиями и формы участия населения в местном самоуправлении1. Деятельность органов местного самоуправления в той или иной мере отражена в большом количестве иных нормативных актов. Тем не менее на сегодняшний день недостаточно отрегулированы вопросы, связанные с муниципальной собственностью, формированием местных бюджетов, внебюджетных отношений, местной экономикой и социальной сферой, муниципальной службой. Система органов местного самоуправления продолжает находиться в процессе формирования.
В этой ситуации актуальным представляется исследование исторического опыта становления и функционирования местных органов власти в первые годы существования Советской республики, когда вырабатывались новые формы и методы государственного управления, направленные на организацию работы государственного аппарата при сломе или реорганизации старой государственной машины.
В настоящей статье рассматриваются вопросы формирования организационной структуры, форм и методов деятельности так называемого «низового советского аппарата» — волостных исполнительных комитетов и сельских советов.
Конституция 1918 г. установила, что высшими органами власти на территории волости являются волостные съезды Советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов. Конституция ввела общий порядок созыва местных съездов, установив определенные нормы представительства. В волостных съездах участвовали представители сельских советов волости (1 депутат от каждых 10 членов совета).
Исполнительными органами всех съездов являлись избираемые ими исполкомы. Конституция установила предельное количество членов волостного исполкома — не больше 10 чел. Исполкомы яв-
БУЛЮЛИНА
Елена
Владимировна —
к.и.н., доцент
кафедры
документной
лингвистики
идокументоведения
Волгоградского
уосударственного
университета
Uulyulina@mail.ru
1 СЗ РФ, 2003, № 40, ст. 1-2.
лялись не только органами управления, но и органами власти. Статья 61 Конституции объединяет в одном понятии «органов Советской власти» съезды советов и их исполнительные комитеты. Статья 62 дает право контроля над деятельностью нижестоящих советов не только съездам советов, но и их исполкомам, вплоть до отмены решений советов.
В 1920—1922 гг. советским правительством были приняты специальные положения о волостных, уездных и губернских съездах советов и их исполкомах1. В них определялись правовое положение этих органов, их задачи и функции, порядок образования. Впоследствии эти правовые акты пересматривались. Новые положения об уездных и волостных советах были приняты в 1924 г.2
Съезды не являлись постоянно действующими органами, поэтому они не могли оперативно реагировать на изменяющуюся ситуацию, требующую принятия решений, и контролировать исполнение решений. В этом была одна из причин сосредоточения реальной власти в руках исполнительных органов.
Исполкомы волостных съездов советов (волисполкомы, ВИКи) являлись основой власти и управления на местах. По данным печатного органа НКВД «Власть Советов», в ноябре 1918 г. в 32 губерниях РСФСР насчитывалось 6 083 волостных исполкомов3.
В соответствии с постановлением ВЦИКа о порядке перевыборов волостных и сельских советов от 2 декабря 1918 г. при ВИКах были созданы отделы общего управления, военный и земельный4. 20 марта 1920 г. было издано Положение о волостных исполнительных комитетах, по которому в составе ВИКов образован фактически везде существовавший отдел народного образования, а в начале 1921 г. — отдел труда, и предоставлено право в случае необходимости создавать отдел коммунального хозяйства5. Однако по постановлению ВЦИКа от 26 января 1922 г. отделы в ВИКах были упраздне-ны6.
1 СУ РСФСР, 1920, № 20, ст. 108; 1922, № 10, ст. 91, 92; № 72-73, ст. 907.
2 Там же, 1924, № 82, ст. 825.
3 Власть Советов, 1919, № 1, с. 4.
4 СУ РСФСР, 1918, № 86, ст. 901.
5 Там же, 1920, № 20, ст. 108.
6 Там же, 1922, № 10, ст. 92.
Положение о волостных съездах советов и волостных исполкомах от 16 октября 1924 г. подтвердило, что ВИКи отделов не образуют, а организуют канцелярию и финансово-налоговую часть7. В качестве массовых органов при ВИКах образовывались секции (комиссии) по отдельным вопросам: сельского хозяйства, культурно-просветительной работы, местного хозяйства и благоустройства, торгово-кооперативной деятельности и др.
В первые годы Советской власти волостные исполкомы образовывались в большом количестве, практически на каждые 200-300 чел. Впоследствии, при укрупнении волостей, ряд волостей был сокращен, а волисполкомы в них ликвидированы.
По положению 1924 г. личный состав волисполкомов определялся в 5 чел., при необходимости с разрешения губисполко-ма мог быть увеличен до 10 чел. По данным Центризбиркома, средняя численность волисполкомов в РСФСР в 1926 г. составляла 7 чел., в 1927 г. — 8 чел.8 При этом на волисполкомы возлагались многочисленные обязанности. Они должны были принимать участие в работе по землеустройству, сельскохозяйственных кампаниях, устройстве предприятий общественного пользования, организации борьбы с вредителями сельского хозяйства; принимать меры к улучшению состояния сельского хозяйства и животноводства; вести надзор за использованием государственного имущества, исполнением законов о труде, правильным ведением лесного хозяйства, выполнением правил
о торговле, устройстве рынков, базаров и ярмарок местного значения, соблюдением строительных правил, санитарный надзор; оказывать содействие организации мелиоративных товариществ, медико-санитарных учреждений, охране материнства и детства и т.д. Совершенно очевидно, что малочисленные волисполкомы не могли справляться с возложенными на них задачами. При проведении различных кампаний — налоговой, заготовительной и др. — уездные исполкомы перебрасывали в волости своих работников, которые должны были «сидеть там до тех пор, пока работа не сдвинется с места», и не имели
7 Там же, № 82, ст. 826.
8 Лужин А., Резунов М. Низовой советский аппарат (сельсоветы и волисполкомы). — М.: Изд-во Комм. академии, 1929, с. 166—167.
права возвращаться назад без разрешения уисполкома.
Для исполкомов всех уровней были характерны одинаковые формы руководства и контроля по отношению к нижестоящим исполкомам: заслушивание отчетов нижестоящих исполкомов на своих заседаниях, ревизии и инструкторские обследования, периодические вызовы председателей исполкомов для информирования, требование предоставлять протоколы заседаний исполкомов для анализа, прикрепление членов вышестоящего исполкома к советским органам определенных административн о -территориальных еди -ниц, расширенные заседания с участием председателей или секретарей нижестоящих исполкомов.
В 1925 г. НК РКИ проводил выборочное обследование исполкомов и констатировал, что в деле руководства нижестоящими исполкомами имеются многочисленные недостатки: ревизии и обследования нижестоящих органов проводятся без всякой согласованности ревизующих инстанций между собой, инспектора имеют низкую квалификацию, заслушиваемые отчеты поверхностны и нерегулярны, постановления, принимаемые по этим отчетам, трафаретны, не содержат конкретных указаний. Протоколы в вышестоящие исполкомы предоставлялись, но не анализировались, а просто «подшивались в дело» или механически утверждались. Уездными, волостными исполкомами руководящие указания губисполкомов и центральных органов пересылались в сельсоветы без комментариев и указаний. Циркуляры самих УИКов и ВИКов были не конкретны и «слишком велики». При обилии циркуляров в сельсоветах отсутствовали самые необходимые нормативные акты1.
Эти недостатки указывались и на совещаниях по советскому строительству. Постановлением ЦИК СССР от 19 декабря 1924 г. было образовано Совещание при Президиуме ЦИК по вопросам советского строительства и улучшения работы советов, на которое была возложена разработка мероприятий по «оживлению» советов. Аналогичные совещания были образованы при губисполкомах. Разработки совещаний легли в основу принятых в 1925—1926 гг. нормативных актов о финансово-хозяйственной деятельности во-
1 Лужин А., Резунов М. Указ. соч., с. 192—196.
лисполкомов и сельсоветов. Но вопросы организации работы низовых исполкомов по-прежнему были недостаточно урегулированы. Особенно это относилось к вопросу образования секций (постоянных комиссий) при волисполкомах. В соответствии с положением 1924 г. в секции исполкомов должны были входить, кроме членов совета, представители общественных организаций и актива трудящихся. Секции должны были предварительно рассматривать вопросы по соответствующему направлению, обследовать учреждения и предприятия, заслушивать их отчеты, разрабатывать мероприятия по улучшению работы и выносить их на заседания исполкома. Секции должны были являться средством вовлечения рабочих и крестьян в работу советов.
На деле в 1925 г. в большинстве волостей секции или совсем не были созданы, или существовали только на бумаге. Там же, где они были, их работа носила формальный характер. По словам председателя волис-полкома, секции представляли собой «не живую помощь ВИКу и сельсовету, а лишний протокол в канцелярском хозяйстве»2.
Волостные исполкомы сохранялись до перехода на новое административно-территориальное деление. В Астраханской губернии районирование было проведено раньше, чем в других регионах Нижнего Поволжья, — в августе 1925 г. Вместо 3 уездов и 29 волостей было создано 13 районов. В районах были образованы райисполкомы. На момент образования Нижневолжского края на территории Саратовской, Сталинградской и Астраханской губернии было 13 районных и 194 волостных исполкома3.
Городские и сельские советы, в отличие от исполкомов, формируемых съездами советов, избирались прямым голосованием жителей.
Сельские (на территории проживания казаков — хуторские) советы появились в Нижнем Поволжье в основном в конце 1917 — январе—марте 1918 г. Этот период характерен своеобразным существованием старых и новых органов власти: сельских земских управлений и сельских советов. В ряде мест сельские управления
2 Там же, с. 219.
3 Материалы к первой краевой партийной конференции Нижне-Волжского края / Н.-Волж. краевое бюро ЦК ВКП(б). — Саратов: Крайпартиздат, 1928, с. 7.
были просто переименованы в сельсоветы и продолжали выполнять присущие им функции. Конституция РСФСР 1918 г. законодательно закрепила организацию новых местных органов власти.
По Конституции сельсоветы являлись низовыми органами единой системы советов. Сельсоветы избирались жителями села по норме — один депутат на каждые 100 чел., но так, чтобы общее число депутатов было не менее трех и не более пятидесяти чел.; реже — назначались волостными исполкомами. Как правило, по составу сельсоветы были немногочисленными: председатель, секретарь, 3—5 чел. членов. Сельсоветы вели в деревне административно-политическую работу, проводили в жизнь постановления высших органов Советской власти, решали вопросы местного хозяйственного и культурного строительства.
Почти два года на территории Нижнего Поволжья продолжалась гражданская война. В этих условиях сельсоветы совместно с сельскими коммунистическими ячейками формировали отряды Красной армии, проводили продразверстку. После освобождения территории большинства уездов и округов от белогвардейцев сельсоветы были восстановлены или созданы вновь.
Осенью 1920 г. резко ухудшилось продовольственное положение Нижнего Поволжья, начался голод. Для борьбы с голодом государство усиливало продовольственные заготовки. Губернии были покрыты сетью продовольственных застав. Продотряды реквизировали хлеб, боролись с вооруженными выступлениями недовольного продразверстками крестьянства. Сельсоветы тесно сотрудничали с продорганами, проводили в жизнь государственную политику в области сельского хозяйства. Восстановительный период поставил перед сельсоветами новые задачи. Они занимались созданием сельскохозяйственных коммун и артелей, восстановлением разрушенных бытовых и культурных объектов, благоустройством населенных пунктов, преодолением продовольственного кризиса.
По Конституции 1918 г. сельсоветы имели трехмесячный срок полномочий. По положению 1922 г. срок их полномочий был продлен до 1 года1. В конце 1922 г.
1 СУ РСФСР, 1922, № 10, ст. 93.
впервые выборы в сельсоветы проводились одновременно на территории всей республики. В них приняло участие только 22,3% граждан, имевших право голоса. В составе избранных депутатов было 11,6% совершенно неграмотных, 86,6% малограмотных, имевших начальное образование, 1,8% — со средним образованием2. Неудивительно, что низкий культурный уровень членов сельсовета приводил к подмене совета его председателем и секретарем. В 1926 г. на выборах в сельсоветы голосовало 47,5% от числа имевших избирательное право3.
По данным Нижневолжского краевого организационного комитета, на 1 января 1928 г. на территории Астраханской губернии было 188 сельсоветов, Саратовской —
1 270, Сталинградской губернии — 1 136 сельсоветов4.
И волисполкомы, и сельсоветы — эта, по определению, «самая народная власть» — в полной мере властными полномочиями не обладали. Все принципиальные вопросы работы волисполкомов и сельсоветов, в т.ч. выборы председателя и секретаря, утверждение повестки волостного съезда советов, решались волостным комитетом партии. Партийное руководство работой волисполкома волком осуществлял через фракцию волисполкома и председателя волисполкома, который, как правило, являлся одновременно членом волкома партии и его бюро.
Таким образом, организационно-практической работе местных органов советской власти — волисполкомов и сельсоветов на протяжении всего рассматриваемого периода были присущи серьезные недостатки: канцелярско - бюр ократичес -кое руководство со стороны вышестоящих органов, недостаточная связь с населением, подмена коллективной работы административной деятельностью председателя и секретаря, отсутствие контроля за исполнением решений. Думается, эти пороки управления чрезвычайно живучи и не принадлежат только к конкретному историческому периоду.
2 Избирательная кампания в РСФСР в 1923 г. — М. : ЦСУ РСФСР, 1924, с. 8-10.
3 Итоги десятилетия Советской власти в цифрах. 1917-1927. - М. : ЦСУ РСФСР, 1927, с. 8-9.
4 Бюллетень Нижне-Волжского краевого организационного комитета: еженедельное официальное издание, № 1. - Саратов, 1928, с. 9—15.
