CC BY
76
ТЕRRА ECONOMICUS ^ Экономичeский вестник Ростовского государственного университета ^ 2010 Том 8 № 1 (часть 3)
МЕХАНИЗМЫ ПАРТНЕРСТВА В УПРАВЛЕНИИ СОЦИАЛЬНОЭКОНОМИЧЕСКИМ РАЗВИТИЕМ ТЕРРИТОРИИ
ПЕТРОВА Е.М.,
кандидат экономических наук, доцент, Ставропольский государственный аграрный университет,
e-mail: [email protected]
В статье рассматриваются преимущества и направления использования механизмов партнерства органов власти, бизнеса и местного сообщества в целях эффективного социально-экономического развития территории.
Ключевые слова: партнерство органов власти, бизнеса и местного сообщества; общественное участие; управление развитием территории.
In article advantages and directions of use of mechanisms of partnership of authorities, business and local community with a view of effective social and economic development of territory are considered.
Keywords: partnership of authorities, business and local community; public participation; management of territory development.
Коды классификатора JEL: H55, I38.
Устойчивое социально-экономическое развитие территории является результатом принимаемых решений и деятельности, которую ведут разные представители общества. В процессе управления такими сложными объектами, как муниципальные образования, особенно важен баланс интересов между органами власти, бизнесом и местными сообществами в вопросе об ответственности за благосостояние территорий. Следует отметить, что несовпадение интересов является объективной реальностью. Вместе с тем успешное выполнение задач, стоящих перед органами местного самоуправления, зависит от развития партнерства между различными сообществами по тем вопросам, которые находятся в сфере взаимных интересов.
Наиболее значительная роль в управлении развитием территории принадлежит, безусловно, органам власти как регулятору и проводнику государственной политики и бизнесу как основному производящему сектору. Практика показывает, что объем финансовых ресурсов, предназначенных для исполнения расходных обязательств большинства муниципальных образований, ниже их реальных потребностей. Бюджеты даже вполне благополучных муниципалитетов не могут обойтись без трансфертов, особенно в условиях преодоления последствий мирового экономического кризиса. Поэтому важным условием устойчивого развития муниципальных образований является привлечение бизнеса к решению муниципальных проблем на партнерских, взаимовыгодных условиях.
К основным видам партнерства власти и бизнеса, получившим развитие в настоящее время в нашей стране, относятся:
1) партнерство в публично-правовой сфере — сотрудничество органов власти и частного бизнеса для решения отдельных вопросов публично-правового характера;
2) социальное партнерство — защита социальных и трудовых прав граждан Российской Федерации;
© Петрова Е.М., 2010
3) экономическое партнерство — проектное финансирование и частная финансовая инициатива.
При этом существуют различные формы взаимодействия между этими двумя секторами, которые регламентируются законодательством или основаны исключительно на добровольно построенной системе взаимоотношений — социальной ответственности.
Мировой опыт показывает, что эффективным инструментом объединения усилий власти и бизнеса для решения современных проблем общества является государственно(муниципально)-частное партнерство. В соответствии с целями государственно-частное партнерство различается по организационным моделям и методам финансирования. При реализации его проектов используются разнообразные механизмы сотрудничества государственных (муниципальных) структур и предприятий частного бизнеса, которые дифференцируются в зависимости от объема передаваемых частному партнеру правомочий собственности, инвестиционных обязательств сторон, принципов разделения рисков между партнерами, ответственности за проведение различных видов работ. Классификации государственно-частного партнерства выделяют такие его формы, как контракт, договор аренды (лизинг), соглашения о разделе продукции, инвестиционный контракт, концессия, акционирование, долевое участие частного капитала в государственных предприятиях (совместные предприятия) [1].
Органы власти выполняют регулирующую деятельность в сфере партнерства с частным бизнесом в трех направлениях:
1) вырабатывают стратегию и принципы, на которых действуют отношения бизнеса с обществом в целом и с публичной властью в частности;
2) формируют институциональную среду для разработки и реализации партнерских проектов;
3) непосредственно занимаются организацией и управлением государственночастным партнерством, разрабатывает его формы и методы, а также конкретные механизмы.
Механизм партнерства органов власти и бизнеса позволяет преодолеть ограниченные возможности государства и муниципальных органов по финансированию социальных и инфраструктурных проектов, перенести часть рисков на частный сектор, а также использовать управленческие навыки и опыт частного сектора для повышения качества предоставляемых услуг и увеличения эффективности управления объектами общественной инфраструктуры. Привлекательность же партнерства для бизнеса состоит не только в определенной коммерческой выгоде, а также в улучшении имиджа в глазах населения и получении репутации «социально ответственного» субъекта бизнеса.
Для бизнеса к преимуществам социально ответственного поведения следует отнести:
❖ формирование более привлекательного образа предприятия, что непосредственно влияет на увеличение продаж и на позицию на рынке, привлекательность для инвесторов;
❖ увеличение производительности труда, сплоченности коллектива и повышение лояльности к руководству;
❖ создание дружественных отношений с органами власти.
Привлечение частного бизнеса к деятельности по предоставлению общественных услуг получило широкое распространение во всем мире. В нашей стране привлечение частного бизнеса может происходить на основе:
■ приватизации государственных и муниципальных предприятий;
■ ликвидации государственных и муниципальных предприятий с созданием на их базе частных структур, которым в той или иной форме обеспечивается доступ к имуществу ликвидированного предприятия;
ТЕRRА ECONOMICUS ^ Экономичeский вестник Ростовского государственного университета 2010 Том 8 № 1 (часть 3)
ТЕRRА ECONOMICUS ^ Экономичeский вестник Ростовского государственного университета ^ 2010 Том 8 № 1 (часть 3)
■ открытия рынка для частных предприятий «со стороны», привлечения их к предоставлению общественных услуг на конкурсной либо иной основе.
Для определения перспектив и механизмов привлечения бизнеса в целях реализации проектов в сфере общественных услуг следует учитывать характер предоставляемой услуги, тип и объем рынка, на котором эта услуга предоставляется. В рамках конкурентных рынков не существует никаких объективных оснований для сохранения государственных или муниципальных предприятий, а также для ограничения конкуренции. На естественно-монопольных рынках непосредственная конкуренция при предоставлении услуг невозможна и необходимо использовать механизмы привлечения бизнеса, связанные с организацией государственно(муниципально)-частного партнерства.
Выработка конкретной последовательности действий по активизации конкуренции и привлечению частного бизнеса к предоставлению общественных услуг во многом зависит от специфики муниципалитета и является результатом политического решения. При прочих равных условиях на первоначальном этапе необходимо обеспечить те мероприятия по привлечению частного бизнеса и активизации конкуренции, которые наименее затратны или могут принести дополнительные доходы в бюджет; связаны с наименьшими рисками в сфере обеспечения населения общественными услугами; способны дать наибольший результат с точки зрения повышения качества и эффективности предоставления общественных услуг.
Бизнес оказывается вовлеченным в жизнь местного сообщества путем осуществления различных социальных программ. К приоритетным направлениям социального финансирования относятся улучшение системы здравоохранения, развитие учреждений для организации досуга молодежи и подростков, помощь самым незащищенным группам населения, содействие занятости населения муниципального образования, благоустройство городов и поселков. Среди основных инструментов реализации социальных программ бизнесом выделяются денежные гранты, благотворительные пожертвования и спонсорская помощь, софинансирование, социальные инвестиции и др.
Социальные программы бизнеса, направленные на развитие территорий присутствия, должны реализовываться в тесном взаимодействии с органами местной власти. При этом участие компаний в социальной сфере территорий сопровождается не только ростом бюджетов социальных программ и профессионализмом управления социальными программами, но и ростом взаимных ожиданий органов местной власти и бизнеса. Однако рост ожиданий органов местной власти от бизнеса может привести к тому, что социальные программы бизнеса могут восприниматься как обязательное, а не добровольное участие компаний в развитии социальной сферы территорий. Подобная позиция приводит к усилению давления на бизнес со стороны органов власти, выраженного в феномене «добровольно-принудительной благотворительности», прямым следствием которой является снижение эффективности социальных программ бизнеса. В то же время ожидания бизнеса по отношению к органам власти выходят за пределы простой координации и связаны с тем, что они смогут проводить такую политику, при которой участие бизнеса станет полезным не только для общества и администрации, но и для самого бизнеса.
Наиболее важной особенностью управленческой деятельности на муниципальном уровне является участие населения. Вопросы местного значения решаются не только в его интересах, но, прежде всего, с его участием. Проводимые преобразования в ходе реализации муниципальной реформы направлены на расширение непосредственного, прямого участия граждан во всех сферах местной жизни, на рост влияния и усиления контроля жителей той или иной территории за действиями избранной ими муниципальной власти.
Во многих странах накоплен интересный опыт общественного участия, тщательно разработаны правила и процедуры работы с населением, позволяющие, с одной стороны, избежать произвола со стороны чиновников, а с другой стороны, не допустить
бесконтрольного давления и воздействия со стороны общественных организаций и частных лиц на органы власти. Одновременно они предоставляют реальную возможность учета интересов различных групп населения в формировании функциональной, пространственной и хозяйственной организации территории, а также в использовании того информационного запаса и конкретного знания, которые несут с собой жители конкретного населенного пункта, района.
Общественное участие можно считать эффективным тогда, когда проблемы, озвученные общественностью, входят в повестку работы лиц, принимающих решения, а выраженные потребности социальных групп учитываются при принятии решений. Чем правильнее выбраны уровень и форма общественного участия и организовано взаимодействие, тем больший эффект можно получить от общественного участия. Формы общественного участия в принятии решений могут быть разными: общественные слушания по конкретным вопросам, общественные обсуждения в форме общественных палат или советов, участие общественности в открытых слушаниях представительной или исполнительной власти, участие общественных представителей в работе комиссий и советов органов власти, общественная экспертиза проблем, публикации и кампании в средствах массовой информации, письма и обращения граждан к органам представительной и исполнительной власти, проведение собраний, сходов граждан и др.
Для органов власти эффективное общественное участие выгодно, прежде всего, по следующим причинам:
♦ они получают информацию о настрое общественности и более полно осознают возможную реакцию населения в результате реализации различных проектов;
♦ общественное участие является важной составной частью общего демократического процесса и реально обеспечивает гражданам возможность участвовать в политической жизни, а также повышает степень доверия к властям и законодательству.
Для самих граждан наиболее существенными причинами необходимости их вовлечения в управление развитием муниципального образования являются:
♦ получение информации о происходящем, выражение своего мнения, влияние на решение вопроса вплоть до опротестования решения;
♦ осведомленность о ходе самого процесса принятия решений, кто какие вопросы решает, на основании чего принимаются те или иные решения о среде, помогает людям в будущем более эффективно участвовать в подобных роцесссах и служит базой для развития реальной демократии;
♦ развитие в людях чувства социальной сплоченности и ответственности, выявле-
ние настоящих лидеров и доверие им.
Приоритетным объектом, результатом и инструментом партнерства органов власти и частного бизнеса выступает стратегическое планирование местного развития. Предметом партнерства является формирование стратегических ориентиров жизнедеятельности и развития муниципального образования, а также воплощение этих ориентиров в практике управленческой работы.
Стратегическое планирование является постоянным процессом, реагирующим на все изменения, в том числе связанные с потребностями и ожиданиями общественности. Вовлечение разных субъектов в процесс стратегического планирования имеет, прежде всего, прагматический характер. Если стратегия разрабатывается работниками администрации или привлеченными экспертами, то она может стать долгосрочным планом действий только администрации.
Инкорпорирование в процесс стратегического планирования соответствующих органов управления и разномасштабных бизнес-структур позволит установить основные современные, а также прогнозируемые проблемы бизнеса на местной территории, обосновать целевые ориентиры эволюции среды в предпочтительном для бизнеса направлении, возможности и механизмы участия бизнеса в решении социальных вопро-
ТЕRRА ECONOMICUS ^ Экономичeский вестник Ростовского государственного университета 2010 Том 8 № 1 (часть 3)
ТЕRRА ECONOMICUS ^ Экономичeский вестник Ростовского государственного университета ^ 2010 Том 8 № 1 (часть 3)
сов муниципального развития. При этом важно в процессе работы над стратегией, ее обсуждения и продвижения различать в суждениях и действиях отдельных компаний и предпринимателей субъективные, эмоциональные детали и принципиальные, обусловленные позицией, а значит — объективные интересы.
Вовлечение разных субъектов в процесс стратегического планирования структурирует и организует местное сообщество. Построение разветвленной системы коммуникации по повестке дня, определяющей развитие населенного пункта, позволяет субъектам услышать и понять друг друга, согласовать действия, взаимно определить подходы и точки зрения. Совместная работа над стратегией является мощным консолидирующим фактором, заметно повышающим эффективность взаимодействия между различными силами, действующими в муниципальном образовании [3].
В процессе территориального планирования специалистам приходится сталкиваться с сопротивлением градостроительным решениям различных слоев общества, вызванным самыми разнообразными причинами, к числу которых можно отнести появление частной собственности, децентрализацию инвестиций и процесса управления строительством, демократизацию общества и повышение внимания к проблемам отдельного человека, кризис правовых способов регулирования общественной жизни и т.д. Действующая практика градостроительства в нашей стране не имеет серьезного опыта и регламента информирования и общественного участия граждан в градостроительной деятельности. Специалисты сталкиваются с настоятельным требованием граждан и юридических лиц о предоставлении широкой и доступной информации о градостроительной и экологической ситуации, о перспективах развития территорий, что связано, прежде всего, с активизацией их строительных намерений, желанием приобретения недвижимости. Объективная необходимость в разработке системы вовлечения общественности в процесс принятия решений по вопросам градостроительного развития территорий была поддержана в Градостроительном кодексе РФ.
На местном уровне предоставляется большинство социальных услуг, в которых нуждается население, и местная администрация несет ответственность за их предоставление. Органы местного самоуправления определяют приоритеты расходования средств местного бюджета и способы достижения поставленных целей; решают, в каких сферах необходимы изменения и какие дополнительные услуги нужны для повышения качества жизни населения.
В настоящее время деятельность большинства органов местного самоуправления характеризуется недостаточной открытостью мероприятий по реализации бюджетного процесса. Публичные слушания проводятся зачастую формально, прочие же механизмы используются крайне редко. В особенности недооценены механизмы изучения общественного мнения. Серьезной проблемой является также недостаточная доступность бюджетной информации. Как следствие, общественности бывает сложно получить представление о том, как реализуются основные этапы бюджетного процесса, кто вовлечен в бюджетный процесс, кто несет ответственность за те или иные действия, в какие сроки происходят основные события в бюджетном процессе. Учитывая вышеизложенное, необходим комплексный подход к вовлечению общественности в бюджетный процесс, охватывающий широкий спектр механизмов, превосходящих предписанные законодательством стандарты [2].
Важным элементом жизни и функционирования муниципального образования являются различные механизмы и системы общественной коммуникации, позволяющие разным субъектам договариваться между собой, получать и передавать информацию, инициировать или предотвращать те или иные действия членов местного сообщества. Поэтому степень вовлечения различных сообществ в управление развитием территории во многом зависит от организации коммуникации.
Объективный процесс информатизации управленческой деятельности требует присутствия минимального набора информационных атрибутов эффективного управления — электронный документооборот, информационные базы данных, муниципальный сайт, местная сеть радио- и телевещания, газета. Регулярность информационных потоков внутри муниципальной администрации, наличие в ее структуре квалифицированных статистической и аналитической служб, наличие электронных баз данных и систем компьютерной связи между сотрудниками органов местного самоуправления — все это делает проведение мониторинга и прогнозирования социально-экономических процессов в муниципальном образовании легко выполнимым и максимально полезным для муниципального управления.
Следует отметить, что основной обмен информацией идет преимущественно между отдельными органами власти. Гораздо в меньшей степени осуществляются информационные связи между органами местного самоуправления и населением, отдельными жителями. По-прежнему проблемой остается недостаточная информационная открытость, а порой и информационная закрытость органов местного самоуправления для местного сообщества. Во многом это объясняется тем, что органы местного самоуправления не обладают пока навыками оптимального информационного обеспечения организации и развития местного самоуправления.
Внедрение современных информационных технологий в практику муниципального управления, создание единого информационного пространства обеспечивает открытость муниципальной власти, широкое предоставление электронных сервисов населению, реализацию принципа «единого окна» и повышает инвестиционную привлекательность муниципального образования. Одним из перспективных направлений применения информационных технологий должно стать формирование «электронного муниципалитета».
Таким образом, несмотря на имеющиеся собственные интересы, для органов власти, бизнеса и местных сообществ можно выделить общий интерес, заключающийся в разработке и реализации такой социально-экономической политики, которая обеспечивала бы поступательное и устойчивое развитие муниципального образования.
ЛИТЕРАТУРА
1. Дерябина, М. Государственно-частное партнерство: теория и практика / М. Дерябина // Вопросы экономики. — 2008. — № 8. — С. 61-77.
2. Кодекс лучшей практики в сфере муниципального управления / Под ред. Г.Ю. Ветрова, Ю.С. Зайцевой. — М.: Фонд «Институт экономики города», 2004.
3. Управление развитием муниципальных образований (Стратегическое планирование. Территориальное планирование). — М.: АНХ, 2007.
ТЕRRА ECONOMICUS ^ Экономичeский вестник Ростовского государственного университета 2010 Том 8 № 1 (часть 3)
