CC BY
33
МЕХАНИЗМЫ ПАРТНЕРСТВА ГОСУДАРСТВА И БИЗНЕСА В ИНТЕРЕСАХ СТИМУЛИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ (ПО МАТЕРИАЛАМ РОССИИ И УЗБЕКИСТАНА)
Аннотация. В статье рассмотрены формы осуществления государственно-частного партнерства и его цели, а также институциональное регулирование этой модели взаимодействия власти и частного бизнеса. На примере анализа ситуации в Российской Федерации и Республике Узбекистан выявлены типовые элементы института государственно-частного партнерства, а также его страно-вые особенности. Сделан вывод о наличии тенденции к гармонизации институтов регулирования государственно-частного партнерства, а также о перспективности его дальнейшего развития.
Ключевые слова. Государственно-частное партнерство, компаративный анализ, национальная экономика, национальная модель регулирования, институт взаимодействия государства и бизнеса.
Akobirov S.O., Prolubnikov A.V.
PARTNERSHIP MECHANISMS BETWEEN STATE AND BUSINESS IN THE INTERESTS OF STIMULATION OF SOCIAL AND ECONOMIC DEVELOPMENT (BY MATERIALS OF RUSSIA AND UZBEKISTAN)
Abstract. The article discusses the forms of implementing public-private partnerships and its goals, as well as the institutional regulation of this model of interaction between government and private business. On the example of an analysis of the situation in the Russian Federation and the Republic of Uzbekistan, typical elements of the institution of public-private partnership, as well as its country features, are identified. It is concluded that there is a trend towards harmonization of public-private partnership regulatory institutions, as well as the prospects for its further development.
Keywords. Public-private partnership, comparative analysis, national economy, national regulatory model, institution of interaction between the state and business.
Государственно-частное партнерство (ГЧП) является одним из ключевых инструментов развития экономики в современных турбулентных условиях ее функционирования [1-5 и др.]. В этой связи неслучайным является то внимание, которое уделяется ГЧП в различных странах мира. Посредством реализации ГЧП-проектов, особенно популярных в инфраструктурных отраслях экономики [6], в различных странах мира реализуются крупные государственно-значимые (стратегические) проекты в области энергетики, транспортного строительства, информационно-коммуникационной-инфраструктуры и т.д. с привлечением значительного по объему частного капитала.
Так, по данным Всемирного Банка [7], в странах с низким и средним уровнем дохода в 2018 году частные инвестиции с использованием ГЧП составили 90 млрд долларов, которые были выделены на
ГРНТИ 82.33.17
© Акобиров СО., Пролубников А.В., 2019
Сардор Одилович Акобиров - научный стажер кафедры национальной экономики Санкт-Петербургского государственного экономического университета.
Андрей Викторович Пролубников - кандидат экономических наук, докторант Военной академии материально-технического обеспечения им. генерала армии А.В. Хрулёва (г. Санкт-Петербург).
Контактные данные для связи с авторами (Акобиров С.О.): 191023, Санкт-Петербург, Садовая ул., д. 21 (Russia, St. Petersburg, Sadovaya str., 21). Тел.: +7 (812) 339-0425. Статья поступила в редакцию 07.07.2019.
финансирование 335 проектов. Всего подобные проекты реализовывались в 41 стране, при этом 67% мирового объема инвестиций пришлось на топ-5 стран-лидеров, в число которых вошли Китай, Индия, Турция, Индонезия и Бразилия. Основная причина заинтересованности правительств в привлечении частного капитала в рамках ГЧП-проектов - их чрезвычайно высокая капиталоемкость. В этой связи, правительства, испытывая дефицит источников финансирования, вынуждены привлекать частный бизнес для выполнения, по существу, некоторых государственных функций.
Основная причина участия бизнеса в подобных проектах - прозрачные условия их реализации: за счет государственных гарантий снимается неопределенность рыночной среды, нивелируются риски, повышается точность и достоверность оценки будущих финансовых потоков, генерируемых в рамках ГЧП-проектов. Заинтересованность бизнеса в участии в ГЧП-проектах подтверждается данными о структуре их финансирования. Если рассмотреть проекты, реализовывавшиеся в 2018 году, то Всемирный Банк приводит следующие данные [там же]: частные источники финансирования проектов составили 64% от общей суммы, государственные источники - 17%, институты развития - 19%.
Следует подчеркнуть, что высокая привлекательность ГЧП отмечается не только в развивающихся, но и в развитых странах и регионах. Так, по данным Европейского экспертного центра ГЧП [8], в 2018 году в Европе было реализовано 39 подобных проектов на общую сумму 14,6 млрд евро. Несмотря на то, что европейский рынок ГЧП несколько уменьшился в объеме по сравнению с 2017 годом (в стоимостном выражении на 4% и в количественном выражении на 11%), тем не менее, объем его является весьма значительным. Наиболее крупными национальными рынками реализации ГЧП-проектов были Турция (по стоимости) и Франция (по количеству проектов). При этом, транспорт был крупнейшим сектором с точки зрения стоимости проектов, а образование - с точки зрения их количества. Как и по данным Всемирного Банка, по сведениям Европейского экспертного центра ГЧП, частный вклад в ГЧП в Европе был существенным: около половины объемов финансирования пришлось на частный сектор.
Несмотря на популярность института ГЧП в мире, в некоторых странах мира он пока еще недостаточно развит. В частности, в Узбекистане ГЧП находится на стадии «зарождения» и пока еще имеет ограниченную практику имплементации в экономике. Ожидается, что с принятием Постановления Президента Республики Узбекистан «О первоочередных мерах по созданию правовой и институциональной базы развития государственно-частного партнерства» от 20.10.2018 г., ситуация изменится кардинальным образом, по мере выполнения конкретных мер, предусмотренных данным документом.
В частности, согласно указанному постановлению, при Министерстве финансов Республики Узбекистан сформировано специализированное Агентство по развитию государственно-частного партнерства, основными задачами которого являются (п. 2 документа): «участие в разработке отраслевых программ развития государственно-частного партнерства в приоритетных направлениях экономики и социальной сфере; разработка методики оценки эффективности и сравнительного преимущества проектов государственно-частного партнерства, методическое сопровождение подготовки и реализации данных проектов; обеспечение межведомственной координации при реализации проектов в области государственно-частного партнерства, а также размещение информации о проектах в открытом доступе с ведением их реестра; содействие министерствам и ведомствам в реализации программ развития государственно-частного партнерства, в том числе разработке концепций конкретных проектов; организация взаимодействия с инвесторами, международными финансовыми и донорскими организациями, научным и экспертным сообществом, а также иными участниками рынка по вопросам развития государственно-частного партнерства; оказание всестороннего содействия в защите прав и законных интересов участников проектов государственно-частного партнерства, рассмотрение их предложений по механизмам финансирования проектов, в том числе определению и распределению возможных рисков; мониторинг проектов государственно-частного партнерства, в том числе в сфере использования средств бюджетов бюджетной системы, привлеченных к их реализации, а также практики подготовки и реализации проектов с учетом международного опыта в соответствующих отраслях».
В частности, значимым результатом деятельности агентства стала подготовка (в сотрудничестве со специалистами Научно-исследовательского финансового института (НИФИ) Минфина России) законопроекта о ГЧП в Узбекистане. Закон Республики Узбекистан «О государственно-частном партнерстве» был подписан Президентом Республики Узбекистан 10 мая 2019 года и вступил в силу по
истечении одного месяца с момента публикации. Безусловно, при подготовке данного акта использовался не только опыт Российской Федерации, но и других стран, а также были учтены особенности национальной экономики Узбекистана и сложившиеся институты ее регулирования. Тем не менее, в ряде моментов, регулирование ГЧП в двух странах имеет существенное сходство. В частности, это можно показать на примере трактовки самого понятия ГЧП в российском и узбекском законодательстве;
• согласно Закону Республики Узбекистан «О государственно-частном партнерстве» (ст. 3, абз. 2), «государственно-частное партнерство - юридически оформленное на определенный срок сотрудничество государственного партнера и частного партнера, основанное на объединении их ресурсов для реализации проекта государственно-частного партнерства»;
• аналогичный фрагмент (что примечательно - также ст. 3, абз. 2) российского Федерального закона от 13.07.2015 г. № 224-ФЗ (ред. от 26.07.2019) «О государственно-частном партнерстве, муници-пально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» гласит, что «государственно-частное партнерство, муни-ципально-частное партнерство - юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничества публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве, заключенных в соответствии с настоящим Федеральным законом в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества».
Рассмотрим, в чем состоят основные отличия приведенных трактовок. Во-первых, специфика устройства системы публичной власти в России расширяет рассматриваемую категорию за счет включения в состав публичных партнеров и муниципального уровня управления. Во-вторых, российская трактовка в большей степени учитывает интересы бизнеса, т.е. частного партнера, т.к. содержит положение относительно такого мотива к созданию партнерства, как распределение рисков, что, безусловно, гораздо важнее для бизнеса. В-третьих, в российский закон зачем-то включена (в виде «закрытой», т.е. не предполагающей расширенной трактовки) целевая установка ГЧП: «... привлечение в экономику частных инвестиций, обеспечение органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества». Последнее нам представляется излишним в данном определении.
Также немаловажным отличием создаваемой узбекской национальной системы институционального регулирования отношений в сфере ГЧП нам представляется наличие специализированного уполномоченного органа - Агентства по развитию ГЧП, которое является «специальным уполномоченным органом, ответственным за реализацию единой государственной политики в области государственно-частного партнерства в Республике Узбекистан», который «возглавляет директор - заместитель министра финансов Республики Узбекистан». Последнее обстоятельство подчеркивает приоритетность развития ГЧП в Узбекистане. В России же, в рассмотренном федеральном законе (ст. 16), имеется лишь отсылка к «федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному на осуществление государственной политики в области инвестиционной деятельности». Это, с одной стороны повышает гибкость регулирования отношений в сфере ГЧП, но, с другой стороны, делает это регулирование более противоречивым, нежели в Узбекистане (заметим, что узбекская система регулирования ГЧП пока еще находится в стадии становления, поэтому оценить ее эффективность на сегодняшний момент затруднительно).
В то же время, с позиций не юридического, но экономического анализа феномена ГЧП, связанные с ним отношения следует расширить за счет концессий. Так, в Законе Республики Узбекистан от 30 августа 1995 года «О концессиях», сама эта категория трактуется следующим образом: «Концессия представляет собой разрешение, выдаваемое от имени государства иностранному инвестору на осуществление определённого вида хозяйственной деятельности, связанной с предоставлением ему имущества, участков земли и недр на основе заключения концессионного договора». То есть, здесь мы также видим признаки партнерства государства и бизнеса, в рамках концессии государство передает некоторое имущество бизнесу для ведения хозяйственной деятельности в обмен на получение общественно значимых социальных и экономических эффектов.
Представляется, что в связи с принятием нового закона о ГЧП, Закон Республики Узбекистан «О концессиях» требует доработки. Основных причин несколько. Во-первых, круг концессионеров ограничен только иностранными инвестициями, что исключает национальный бизнес из участия в потенциальных совместных проектах. Во-вторых, закон ограничивает продолжительность концессионного соглашения сроком в 15 лет, когда в мировой практике общепринятым сроком является до 50 лет, что сдерживает заключение соглашений по крупным объектам с продолжительным сроком окупаемости. Например, для строительства Евротоннеля под Ла-Маншем была заключена концессия на 55 лет для эксплуатации тоннеля. В-третьих, закон жестко связывает предмет концессии с материальными активами (имущество, земельные участки и недра), тогда как современный взгляд на концессию предполагает предоставление бизнесу со стороны государства и иных ресурсов для ведения хозяйственной деятельности.
Еще одной формой (с экономических, но не юридических позиций) ГЧП является Соглашение о разделе продукции (СРП). В частности, в качестве примера такого рода соглашения можно рассмотреть сотрудничество Узбекистана с российским ПАО «Нефтяная компания Лукойл», которое осуществляет свою деятельность в Узбекистане на условиях СРП начиная с 2004 года. На сегодняшний день объем инвестиций этой нефтяной компании в экономику Узбекистана превысил 6,5 млрд долл. США. Сотрудничество между Лукойлом и Узбекистаном в рамках СРП является плодотворным и взаимовыгодным, о чем может свидетельствовать тот факт, что в 2016 году проект «Гиссар» в рамках СРП смог привлечь пятилетний займ на 500 млн долл. США от консорциума банков. В рамках реализации этого проекта планируется довести добычу газа до 16 млрд кубометров, а объем инвестиций довести до 8 млрд долл. к 2020 году. С учетом такого развития проекта, в 2016 году было подписано Дополнительное соглашение к «Соглашению о разделе продукции (СРП) в отношении участка Кан-дымской группы месторождений, участков Хаузак и Шады, а также Кунградского участка» для создания еще более благоприятных условий реализации проекта для консорциума инвесторов - ПАО «Лукойл» и НХК «Узбекнефтегаз».
В настоящий момент СРП в Узбекистане заключены также с такими компаниями как Газпром (Россия), Kossor Operating Company (Вьетнам), CNPC (Китай), KNOC и KOGAS (Южная Корея) и др. По имеющимся оценкам, объем привлеченных инвестиций по СРП в 2000-2015 гг. составил 6.2 млрд долл. США, и прогнозируется освоение инвестиций до 2025 г. в размере более 13.2 млрд долл. США.
В отличие от этого, российский опыт внедрения СРП - более скромный. Так, например, по официальным данным Минэнерго России (см.: https://minenergo.gov.ru/node/1209), «по состоянию на 01.01.2019, добычу нефти и газового конденсата (нефтяного сырья) на территории Российской Федерации осуществляли 290 организаций, имеющих лицензии на право пользования недрами, в том числе: 100 организаций, входящих в структуру 11 вертикально-интегрированных компаний (ВИНК); 187 независимых добывающих компаний, не входящих в структуру ВИНК; 3 компании, работающие на условиях соглашений о разделе продукции... Основной объем национальной нефтедобычи (85,2% от общероссийского показателя) по-прежнему формируется крупнейшими вертикально-интегрированными компаниями. Одновременно возрастает доля независимых нефтедобывающих компаний, общий вклад которых в суммарном производстве нефти по стране достиг по итогам 2018 г. 14,8%. Из них 3,4% приходится на операторов СРП».
Следует отметить имеющиеся различия между рассматриваемыми странами в отношении потенциальных объектов ГЧП. Так, в России перечни объектов, в отношении которых могут быть заключены соглашения, установлены ст. 4 закона о концессионных соглашениях и ст. 7 закона о ГЧП. На сегодняшний день эти перечни являются исчерпывающими и закрытыми [9]. Это - автодороги, мосты, защитные дорожные сооружения, элементы обустройства автодорог, объекты для взимания платы и объекты дорожного сервиса; объекты железнодорожного транспорта; объекты трубопроводного транспорта; морские, речные суда и суда смешанного (река - море) плавания; аэродромы, аэропорты; мелиоративные системы; объекты охотничьей инфраструктуры; объекты здравоохранения, в том числе, предназначенные для санаторно-курортного лечения; объекты образования, культуры, спорта, объекты для организации отдыха и туризма, иные объекты социального обслуживания; объекты по обработке, утилизации, размещению твердых коммунальных отходов и др.
В Узбекистане имеется более широкий спектр возможного взаимодействия государства и бизнеса, во-многом, определяемый не до конца сформированной институциональной базой регулирования в
этой сфере. Так, следует отметить попытку реализации проекта ГЧП в сфере государственных услуг, в частности организации системы нотариальных контор. Согласно Стратегии действий по развитию Узбекистана, в 2017-2021 годах в республике планировалось возобновить деятельность негосударственных нотариусов с 1 января 2018 года. Данная инициатива призвана усовершенствовать нотариальную деятельность, в частности, оптимизировать виды сделок, подлежащих обязательному нотариальному удостоверению через введение электронной системы обращений и приема государственных пошлин.
Тема развития ГЧП в сфере государственных услуг также стала центральной в Концепции административной реформы Республики Узбекистан. Данная концепция предусматривает коренное реформирование в более чем 100 органах государственного управления, в том числе усовершенствования правовой и институциональной базы социального и государственно-частного партнерства. Например, одним из этапов административной реформы стала передача части Национального парка Узбекистана имени Алишера Навои частной фирме «AKFA». Комплекс передается компании в аренду на 49 лет с определенными обязательствами - обновлением, реконструкцией и модернизацией парка. Эффективность реализации данного проекта будет под контролем как государства, так и частного инвестора.
Подводя итог нашему краткому анализу, отметим, что во многих странах мира, в том числе в более детально рассмотренных в статье России и Узбекистане, вопросам развития ГЧП уделяется существенное внимание, что определяется высокой эффективностью этого института взаимодействия государства и бизнеса [10]. При этом, проведенный сравнительный анализ указывает на наличие тенденции к унификации национальных институтов регулирования отношений в сфере ГЧП, как в «чистом» виде, так и в смежных областях (концессии, соглашения о разделе продукции и др.). В то же время, имеются определённые отличия, обусловленные как спецификой самих национальных экономик, так и сложившихся национальных систем государственного регулирования их развития и функционирования. Это создает новые возможности для совершенствования механизмов партнерства органов публичной власти и частного бизнеса.
ЛИТЕРАТУРА
1. Акобиров С.О., Алтунина Л.Н., Миэринь Л.А. Государственно-частное партнерство и перспективы его использования в социальной сфере на современном этапе развития Российской Федерации // Теория и практика сервиса: экономика, социальная сфера, технологии. 2019. № 2 (40). С. 13-18.
2. Григорьев В.И., Плотников В.А. Государственно-частное партнерство в развитии физической культуры и спорта // Теория и практика физической культуры. 2014. № 8. С. 102-104.
3. Князьнеделин Р.А., Курбанов А.Х., Крекотнев Р.Н. Применение модели государственно-частного партнерства как инструмента развития предприятий оборонно-промышленного комплекса и частных операторов // Известия Санкт-Петербургского государственного экономического университета. 2019. № 2 (116). С. 47-53.
4. Колосов А. С., Рисин И.Е. Государственно-частное партнерство: экономический, институциональный, управленческий аспекты. Воронеж: Антарес, 2012. 143 с.
5. Макаров И.Н., Колесников В.В. Спецификация прав собственности как экономической основы эффективного развития национальной промышленности на основе государственно-частного партнерства // Теория и практика сервиса: экономика, социальная сфера, технологии. 2018. № 1 (35). С. 35-39.
6. Формы стратегического партнерства: модели взаимодействия в регионе / Вертакова Ю.В., Ватутина О.О., Андросова И.В. и др. Курск, 2013. 298 с.
7. 2018 Private Participation in Infrastructure (PPI) Annual Report. World Bank, February 2019. 34 р.
8. Market Update Review of the European PPP Market in 2018, European PPP Expertise Centre. 14 р.
9. Практическое руководство для инвесторов «Государственно-частное партнерство в странах Евразийского экономического союза». М.: Центр развития ГЧП, 2017. 80 с.
10. Пролубников А.В. Институциональные формы гармонизации интересов публичных и частных субъектов управления // Теория и практика сервиса: экономика, социальная сфера, технологии. 2015. № 3 (25). С. 42-47.
