CC BY
65
МЕХАНИЗМ МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ГЛАВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ: СОДЕРЖАНИЕ И РАЗВИТИЕ
С.Г. Соловьев, кандидат юридических наук, профессор, академик РАЮН,
заведующий кафедрой конституционного, гражданского и муниципального права ЮУрГУ
Начиная с 90-х годов XX века в Российской системе управления на местах заметно обозначилось быстрое усиление властных позиций должностного лица, которое в законодательстве РФ обозначалось как Глава местной администрации, Глава местного самоуправления, и начиная с 1995 г. как Глава муниципального образования.
Отмеченная тенденция обусловлена тем, что вместо единой советской государственной системы в России были созданы два уровня управления обществом - государственная власть и местное самоуправление. В соответствии же со ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление было выведено из системы государственной власти, которая предполагала отработанные схемы управления и контроля за деятельностью должностного лица, осуществлявшего основной объем властных функций на местном уровне. В связи с этим, к настоящему времени Главы муниципальных образований заняли ключевую позицию в системе местного самоуправления, не просто возглавляя деятельность по осуществлению местного самоуправления, а олицетворяя власть на местном уровне. Естественно, наделяя Глав муниципальных образований большим объемом властных полномочий, органы государственной власти Российской Федерации, закрепляли в законодательстве систему правовых мер, которые, по их мнению, должны были обеспечить управляемость и ответственность Глав муниципальных образований.
В настоящее время, рассматривая систему указанных правовых мер, следует отметить такие правовые механизмы ответственности Глав муниципальных образований в отношении государства, как механизм административно-правовой ответственности, механизм уголовно-правовой ответственности и механизм муниципально-правовой ответственности Глав муниципальных образований.
В соответствии с действующим законодательством Глава муниципального образования как субъект правоотношений, имеет достаточно специфические виды ответственности, которые, как отмечает Н.В. Постовой,
представляют собой наступление неблагоприятных последствий, применяемых к субъектам муниципальных правоотношений, не исполняющим или ненадлежащим образом исполняющим свои обязанности по отношению к другим участникам правоотношений1. При этом, применительно к теме исследования, интерес представляет динамика совершенствования механизма муниципально-правовой ответственности Глав муниципальных образований перед государством.
Вероятно, можно с разных позиций подходить к правовой природе юридической ответственности Главы муниципального образования. По нашему же мнению, с учетом ее специфики следует признать необходимость выделения целого комплекса мер, составляющих правовую конструкцию муниципально-правовой ответственности Главы муниципального образования. Однако, при этом следует учитывать позицию М.А. Краснова, предлагающего рассматривать любую юридическую ответственность в двух аспектах: позитивном (перспективном) и негативном (ретроспективном) .
В позитивном смысле муниципальноправовую ответственность Главы муниципального образования, по аналогии с общими подходами к данной категории3 и с известной долей абстракции, можно определить как ответственное отношение данного субъекта к своим муниципальным обязанностям, добросовестное и эффективное их исполнение. В негативном же смысле муниципально-правовую ответственность Главы муниципального образования представляется возможным определить, отталкиваясь опять же от общих подходов к категории ответственность4, как отрицательную оценку деятельности данного субъекта, в результате чего на него налагаются неблагоприятные правовые последствия в виде лишения политических, юридических или других интересов.
С учетом отмеченных подходов, в рамках поставленной проблемы отметим, что предметом настоящего исследования является динамика развития муниципально-правовой ответственности Главы муниципального обра-
зования как ответственности за его деятельность, которая отклоняется от модели, предусмотренной диспозицией муниципально-правовой нормы или совокупности муниципально-правовых норм.
Следует указать, что первоначально указанный механизм нашел свое закрепление в ч. 1 ст. 49 Закона Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»5 от 28 августа 1995 г., в котором закреплялась следующая правовая схема:
1. Имеется Решение суда первой инстанции, в котором установлено нарушение Главой муниципального образования Конституции Российской Федерации, конституции, устава субъекта Российской Федерации, федеральных законов, законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования.
2. Законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации обращается в соответствующий суд (Верховный Суд республики, краевой, областной или городской (города федерального значения) суд, суд автономной области, суд автономного округа) за заключением о признании несоответствия деятельности Главы муниципального образования Конституции Российской Федерации, конституции, уставу субъекта Российской Федерации, федеральным законам, законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования.
3. Выносится Заключение суда о признании несоответствия деятельности Главы муниципального образования Конституции Российской Федерации, конституции, уставу субъекта Российской Федерации, федеральным законам, законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования.
4. Законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации рассматривается вопрос о прекращении полномочий Главы муниципального образования.
При анализе схемы, предложенной в приведенном нормативном акте, следует отметить следующие моменты, представляющиеся достаточно важными для рассмотрения динамики развития механизма муниципальноправовой ответственности Главы муниципального образования.
Во-первых, исходя из теории гражданского процессуального права, непонятной являлась правовая природа Заключения суда о признании несоответствия деятельности Главы муниципального образования Конституции Российской Федерации, конституции, ус-
таву субъекта Российской Федерации, федеральным законам, законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования.
Во-вторых, в качестве субъекта, принимающего решение о прекращении полномочий Главы муниципального образования, определялся законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, являющийся коллегиальным органом, что в значительной мере могло бы снизить оперативность принятия соответствующего решения.
Далее эволюция механизма муниципаль-но-правовой ответственности Глав муниципальных образований продолжилась на основании изменений, внесенных в Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2000 г. .
Закрепленная в указанном акте процедура отрешения Главы муниципального образования схематично может быть сведена к следующему юридическому составу:
1) вынесено решение суда о признании местного нормативного акта, не соответствующим закону;
2) решение суда не исполняется Главой муниципального образования;
3) неисполнение Главой муниципального образования судебного решения повлекло нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина, или наступление иного вреда, признанного судом;
4) имеется предупреждение Главы муниципального образования высшим должностным лицом субъекта РФ о возможности его отрешения;
5) глава муниципального образования в течение месяца со дня объявления указанного письменного предупреждения не принимает мер по исполнению решения суда.
Следует особо отметить, что только лишь при соблюдении всех элементов приведенного юридического состава Глава муниципального образования мог быть отрешен от должности актом высшего должностного лица субъекта РФ, не позднее шести месяцев со дня вступления в силу соответствующего решения суда. Причем, если в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда Главой муниципального образования не был отменен незаконный нормативный акт и не было соответствующей реакции высшего должностного лица субъекта РФ, то Президент РФ был вправе отрешить Главу муниципального образования от должности.
Проблемы и вопросы конституционного и административного права
Рассматривая механизм ответственности Главы муниципального образования перед государством, следует отметить, что приведенная схема ответственности Глав муниципальных образований все же была далека от идеальной. Как отмечают в своей работе А.А. Сергеев и В.Г. Розенфельд7, приведенный механизм ответственности Глав муниципальных образований имел ряд недостатков, а именно:
1) не была предусмотрена ответственность Глав муниципальных образований за систематическое издание незаконных нормативных актов, в последствии своевременно отменяемых ими;
2) основанием ответственности Глав муниципальных образований являлось не издание незаконных актов, а только лишь неисполнение в срок судебных решений об их отмене;
3) в случае отсутствия в муниципальном образовании выборного Главы муниципального образования назначаемый по контракту Глава местной администрации не подпадал под действие указанного механизма ответственности перед государством.
Кроме того, в анализируемой схеме ответственности Главы муниципального образования не предусматривалась ответственность за издание ненормативных правовых актов.
Помимо вышеуказанных аргументов, ставящих под сомнение значимость анализируемого механизма муниципально-правовой ответственности Глав муниципальных образований, следует отметить, что косвенным подтверждением его недостаточной эффективности является тот факт, что приведенный механизм не имел практики применения, позволяющей оценить его проработанность.
Следует указать, что соответствии же с Законом РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. ряд отмеченных недостатков был устранен и был закреплен следующий механизм ответственности Главы муниципального образования и Главы местной администрации перед государством.
В настоящее время высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) может издать правовой акт об отрешении от должности Главы муниципального образования или Главы местной администрации в случае, если Главой:
а) издан нормативный правовой акт, противоречащий Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным зако-
нам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования;
б) совершены действия, в том числе путем издания правового акта, не носящего нормативного характера, влекущие нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации;
в) допущено нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации;
г) указанные противоречия установлены соответствующим судом;
д) в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняли в пределах его полномочий мер по исполнению решения суда.
Срок, в течение которого высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) издает правовой акт об отрешении от должности Главы муниципального образования или Главы местной администрации, не может быть:
а) менее одного месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта;
2) и не может превышать шесть месяцев со дня вступления в силу этого решения суда.
Следует отметить, что Глава муниципального образования или Глава местной администрации, в отношении которых высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) был издан правовой акт об отрешении от должности, вправе обжаловать данный правовой акт в судебном порядке в течение 10 дней со дня его официального опубликования. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.
Следует указать, что основные отличия между процедурами муниципально-правовой ответственности Главы муниципального образования перед государством, закрепленными в Законах «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 г. и 06.10.2003 г., состоят в том, что действующий Закон:
1) увеличивает общий срок, в течение которого Глава муниципального образования обязан принять меры по исполнению решения суда с одного до двух месяцев;
2) не требует судебного подтверждения того, что установленные действия повлекли нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина, или наступление иного вреда;
3) в качестве основания ответственности предусматривает издание Главой муниципального образования правового акта, не носящего нормативного характера, но влекущего нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации;
4) в качестве основания ответственности Главы муниципального образования предусматривает нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации;
5) не требует предупреждения Главы муниципального образования высшим должностным лицом субъекта РФ о возможности его отрешения;
6) предусматривает возможность отрешения от должности не только Главы муниципального образования, но и Главы местной администрации, являющегося невыборным должностным лицом;
7) не предусматривает возможное™ назначения высшим должностным лицом субъекта РФ временно исполняющего обязанности Главы муниципального образования.
Рассмотрев эволюцию механизма муниципально-правовой ответственности Главы муниципального образования перед государством, нам представляется целесообразным подвести некоторые итоги и сделать соответствующие выводы.
Во-первых, совершенствование механизмов ответственности Глав муниципальных образований не должно являться самоцелью. Вероятно, приоритетным должен являться такой подход к конструированию механизма их муниципально-правовой ответственности, в котором в оптимальном сочетании будут гражданский контроль снизу и государственный контроль сверху, использующие в качестве критерия конечную эффективность деятельности Глав муниципальных образований.
Во-вторых, спорным представляется современный подход к системе муниципальноправовой ответственности Глав муниципаль-
ных образований, в соответствии с которым основанием ответственности Главы муниципального образования является не сам факт издания незаконных правовых актов, а юридический состав, состоящий из данного факта и факта неисполнения в срок судебного решения об отмене соответствующего правового акта.
В-третьих, в существующем механизме муниципально-правовой ответственности Глав муниципальных образований не предусмотрена их ответственность за систематическое издание незаконных нормативных актов, впоследствии своевременно отменяемых ими.
В-четвертых, в целях совершенствования анализируемого механизма ответственности разумным представляется упрощение процедуры муниципально-правовой ответственности Глав муниципальных образований за счет делегирования судам субъектов Российской Федерации права отрешать Глав муниципальных образований в случае систематического издания нормативных актов, не соответствующих требованиям законодательства и повлекших нарушение прав и свобод гражданина, или наступление иного вреда, признанного судом.
В-пятых, в связи с тем, что в случае отсутствия в муниципальном образовании выборного Главы муниципального образования, возглавляющего систему исполнительных органов, назначаемый по контракту Глава местной администрации подпадает под действие анализируемого механизма ответственности перед государством, по нашему мнению, в законодательство РФ следует ввести нормы, четко определяющие основы его правового статуса.
1 Постовой Н.В. Муниципальное право России. - М., 2000.-С. 299
2 Краснов М.А. Ответственность в системе народного представительства - М., 1995. - С. 6-7.
3 Лучин В.О. Ответственность в механизме реализации Конституции // Право и жизнь. - 1992. - № 1. - С. 36; Барабашев Г.В. Ответственность органов управления перед Советами // Советское государство и право. -1981.-№5.
4 Колосова Н.М. Конституционная ответственность -самостоятельный вид юридической ответственности // Государство и право. - 1997. - № 2.
5 Ст. 47 Закона Российской Федерации от 28.08.95 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
6 Федеральный Закон от 4 августа 2000 г. № 107-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный Закон от 28.08.95 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
7 Сергеев А.А., Розенфельд В.Г. Административный контроль за законностью правовых актов органов местного самоуправления// Государство и право. - 2002. -№ 12. - С. 30.
