CC BY
79
DOI 10.24412/2227-7315-2021-4-67-73 УДК 342.95
Б.Ю. Джамирзе
ЛИЦЕНЗИОННЫЙ КОНТРОЛЬ В УСЛОВИЯХ РЕФОРМЫ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Введение: актуальность статьи обусловлена перспективами модернизации государственного лицензионного контроля (надзора) в условиях текущего совершенствования контрольно-надзорной деятельности ввиду целесообразности перехода к единым принципам регламентации лицензионно-разрешительного производства. Цель: рассмотреть наиболее важные тенденции современной правовой политики Российской Федерации в сфере законодательной оптимизации процедур лицензионного контроля. Методологическая основа: общие и частнонаучные методы познания объективной действительности, к которым относятся анализ, синтез, абстрагирование и формально-юридический методы, а также иные методы научного познания. Результаты: выявлены основные тенденции и недостатки правовой политики в сфере нормативно-правовой регламентации процедур государственного лицензионного контроля (надзора). Вывод: переход к реализации новых правил контрольно-надзорной деятельности может в течение значительного промежутка времени (необходимого для адаптации должностных лиц лицензирующих органов к новому законодательству) обусловливать ущемление прав и законных интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся лицензиатами или соискателями лицензий. Современное состояние законодательства о лицензировании не может обеспечить реализацию государственной политики в рассматриваемой сфере на базовых принципах, потому может возникнуть вопрос о его дальнейшей систематизации (включая полный охват всех видов подлежащей лицензированию деятельности и соответствующих процедур, применение мер лицензионного контроля).
Ключевые слова: лицензионный контроль, контрольно-надзорная деятельность, законодательство о лицензировании, органы исполнительной власти, правовая политика.
B.Yu. Dzhamirze
LICENSING CONTROL IN THE CONTEXT OF THE REFORM OF CONTROL AND SUPERVISORY ACTIVITIES
Background: the relevance of the article is required by the prospects for the modernization of state licensing control (supervision) in the context of the current improvement of control and supervisory activities due to the expediency of switching to uniform principles of regulation of licensing and licensing proceedings. Objective: to consider the most important trends of the modern legal policy of the Russian Federation
© Джамирзе Бэла Юнусовна, 2021
Кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и уголовного права (Майкопский государственный технологический университет); e-mail: [email protected] © Dzhamirze Bela Yunusovna, 2021
Сandidate of law, Associate Professor, Department of Administrative and criminal law (Maikop State Technological University) 67
in the field of legislative optimization of licensing control procedures. Methodology: general and particular scientific methods of cognition of objective reality, which include analysis, synthesis, abstraction and formal legal methods, as well as other methods of scientific cognition. Results: the main trends and shortcomings of the legal policy in the field of regulatory and legal regulation of state licensing control (supervision) procedures are identified. Conclusion: the transition to the implementation of the new rules of control and supervisory activities may, for a significant period of time necessary for the adaptation of officials of licensing bodies to the new legislation, cause infringement of the rights and legitimate interests of legal entities and individual entrepreneurs who are licensees or license applicants. The current state of licensing legislation cannot ensure the implementation of state policy in this area on basic principles, which may raise the question of its further systematization with full coverage of all types of activities subject to licensing and relevant procedures, including the application of licensing control measures.
Key-words: licensing control, control and supervisory activities, licensing legislation, executive authorities, legal policy.
Лицензионно-разрешительное производство является одной из самостоятельных разновидностей административно-процедурных производств, входящих в структуру административного процесса. Одновременно в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (в ред. от 20 ноября 2020 г.)1 выдача лицензий и разрешений на осуществление какой-либо деятельности рассматривается как составная часть функции по осуществлению государственного контроля и надзора. С таким нормативным положением отчасти следует согласиться, поскольку в рамках лицензионно-разрешительного производства реализуются полномочия органов государственного управления по контролю и надзору за соблюдением лицензиатами требований и условий, предусмотренных специальным разрешением.
Взаимосвязь лицензирования и контрольно-надзорной деятельности обусловила сочетание в рамках проводимой в настоящее время реформы государственного контроля и надзора мер, направленных на комплексное совершенствование соответствующих процедур. В ходе контрольно-надзорной деятельности подлежит проверке соблюдение устанавливаемых государством обязательных требований на основе одноименного федерального закона2, а правила законодательства о лицензировании отдельных видов деятельности3 призваны обеспечить гармоничное сочетание контрольно-надзорных процедур с лицензионно-разрешительной работой органов исполнительной власти.
Реформа государственного контроля и надзора, связанная, в первую очередь, с принятием и вступлением в силу Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (в ред. от 11 июня 2021 г.)4, обусловила необходимость пересмотра правил осуществления лицензионного контроля. В первую очередь
1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 11, ст. 945; 2020. № 47, ст. 7508.
2 См.: Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» (в ред. от 11 июня 2021 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2020. № 31, ч. I, ст. 5007; 2021. № 24, ч. I, ст. 4188.
3 См.: Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (в ред. от 11 июня 2021 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 19, ст. 2716; 2021. № 24, ч. I, ст. 4188.
4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2020. № 31, ч. I, ст. 5007; 2021. № 24, ч. I, 68 ст. 4188.
обращает на себя внимание тот факт, что изменилось содержание лицензионного контроля и отчасти его терминологическое обозначение. В действующем законодательстве лицензионный контроль является собирательным термином, означающим проведение проверочных мероприятий в отношении как соискателей лицензии, так и лицензиатов. Такое положение соответствует доктринальным представлениям о государственной контрольно-надзорной деятельности как организационно-правовом способе обеспечения законности и дисциплины в системе государственного управления, который по времени проведения может иметь предварительный, текущий и последующий характер [1, с. 212]. Осуществление лицензионного контроля в отношении соискателя лицензии предваряет выдачу лицензии, позволяя заблаговременно выявить соответствие (несоответствие) планируемой деятельности соискателя лицензионным требованиям и условиям в целях предотвращения вреда жизни и здоровью людей и иным жизненно важным для социума ценностям.
Новый вариант нормативно-правового регулирования соответствующих правоотношений станет актуальным с 1 марта 2022 г.1, когда используемое в настоящее время и довольно широкое по своему содержанию понятие лицензионного контроля будет заменено на иное — «оценка соблюдения соискателем лицензии, лицензиатом лицензионных требований». Такая оценка получит три формы:
1) оценка соответствия соискателя лицензии, лицензиата лицензионным требованиям;
2) государственный контроль (надзор) за соблюдением лицензиатом лицензионных требований;
3) периодическое подтверждение соответствия лицензиата лицензионным требованиям.
При этом вторая форма будет предполагать осуществление федерального (19 видов) и регионального (1 вид) государственного лицензионного контроля (надзора). Таким образом, для лицензионного контроля предусматривается усложнение терминологии (государственный лицензионный контроль (надзор)) и его сужение до формата текущих проверок соблюдения лицензиатами лицензионных требований.
Новой формой организационно-управленческого воздействия на лицензиата станет периодически проводимое (каждые три года со дня предоставления лицензии) подтверждение его соответствия лицензионным требованиям, которое не рассматривается законодателем в качестве лицензионного контроля.
Как следует из пояснительной записки к соответствующему законопроекту, внесенные изменения имеют положительную цель, поскольку направлены на развитие реестровой модели в сфере лицензирования, в связи с чем предусматриваются замена процедуры переоформления лицензии на процедуру внесения изменений в реестр лицензий; возможность принятия лицензирующим органом решения о предоставлении лицензии в электронном формате посредством утверждения вносимой в реестр лицензии записи о предоставлении лицензии; возможность ведения лицензионного дела в электронном формате в информационной системе, в которой ведется реестр лицензий; возможность внесения изменений
1 См.: Федеральный закон от 11 июня 2021 г. № 170-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона „О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации"» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2021. № 24, ч. I, ст. 4188. 69
в реестр лицензий посредством использования информационной системы, в которой ведется реестр лицензий, непосредственно лицензиатом1.
Вместе с тем нужно отметить, что федеральное законодательство, регламентирующее контрольные и надзорные правоотношения, в том числе в лицензион-но-разрешительной сфере, никогда не отличалось стабильностью терминологии относительно таких понятий, как «контроль» и «надзор», что является следствием незавершенности соответствующей научной дискуссии. Это касается и выделения — наряду с названными организационно-правовыми формами обеспечения законности и дисциплины — контрольно-надзорной деятельности как самостоятельной формы [2, ^ 261]. Практика федерального нормотворчества продолжает показывать отсутствие внятной правовой политики применительно к использованию в законодательстве тех или иных понятий, игнорирование разработчиками законопроектов сущности различных видов деятельности.
Так, оценка соответствия соискателя лицензии и лицензиата лицензионным требованиям не может рассматриваться как нечто отдельное от контроля, поскольку такая оценка предполагает проведение соответствующих проверочных мероприятий. Вместе с тем законодатель избегает использования в данном случае термина «проверка», заменяя его на «документарную оценку» и «выездную оценку». Однако сущность данной деятельности от этого не меняется, означая проведение со стороны лицензирующего органа мероприятий по контролю. Аналогичные суждения можно высказать и относительно периодического подтверждения соответствия лицензиата лицензионным требованиям, которое также является результатом проверки, предполагающей применение к лицензиату мер позитивного или негативного воздействия в зависимости от результатов оценочных мероприятий, определяющих контрольное содержание данной деятельности [3, ^ 186].
Кроме того, терминологические особенности обновленного законодательства о лицензировании неизбежно повлекут осуществление огромного массива мероприятий органами исполнительной власти как нормотворческого, так и организационного характера, направленных на упорядочение его применения. Новыми правилами устанавливается, что положение о лицензировании конкретных видов деятельности одновременно является положением о виде федерального государственного лицензионного контроля (надзора). Изменение содержания терминологии в федеральном законодательстве о лицензировании отдельных видов деятельности будет означать необходимость, во-первых, принятия Правительством РФ новых положений о лицензировании каждого вида деятельности, подпадающего под действие этого законодательства, во-вторых, издания федеральными органами исполнительной власти, имеющими нормотворческие полномочия, новых административных регламентов по осуществлению федерального государственного лицензионного контроля (надзора) в подведомственной им сфере деятельности.
Данные усложнения для органов исполнительной власти призваны в конечном итоге упростить лицензионные процедуры. На сайте Государственной Думы Федерального Собрания РФ утверждается, что внеплановая проверка соискателя лицензии будет заменена облеченной в форму государственной услуги оценкой
1 См.: Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания РФ. URL: https:// sozd.duma.gov.ru/bül/1051647-7 (дата обращения: 01.07.2021).
соответствия лицензионным требованиям. Помимо этого предусмотрена процедура периодического подтверждения соответствия лицензиата лицензионным требованиям без осуществления плановых проверок1.
Несмотря на цель состоящую в упрощении процедур лицензирования для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, вряд ли можно говорить об оптимизации работы лицензирующих органов. Обновленный вариант правил оценки соблюдения соискателем лицензии и лицензиатом лицензионных требований основан на усложненном нормативно-правовом регулировании, для чего потребуется длительный период адаптации должностных лиц контрольно-надзорных органов. Организация проведения ими мероприятий по государственному лицензионному контролю (надзору) и связанных с ними иных мер должна обеспечиваться реализацией программ дополнительного профессионального образования государственных служащих. В связи с этим переход к реализации новых правил контрольно-надзорной деятельности может не только не способствовать упрощению лицензионного контроля, но и, в течение значительного промежутка времени, необходимого для приспособления должностных лиц лицензирующих органов к новому законодательству, обусловливать ущемление прав и законных интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся лицензиатами или соискателями лицензий.
Негативным фактором в организации контрольно-надзорной деятельности и государственного лицензионного контроля (надзора) в частности является длительный период параллельного действия старого и нового контрольно-надзорного законодательства. Положения Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (в ред. от 11 июня 2021 г.)2 об осуществлении 15 видов государственного контроля (надзора) будут действовать до 31 декабря 2024 г. Среди них лицензионный контроль деятельности организаций по использованию радиоактивных веществ и ядерных материалов, лицензионный контроль за деятельностью по технической защите конфиденциальной информации, лицензионный контроль за разработкой и производством средств защиты конфиденциальной информации и некоторые иные виды лицензионного контроля. При этом в ст. 19.2 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» для целей обеспечения государственного контроля (надзора) за соблюдением лицензиатом лицензионных требований предусмотрены отсылки и к вышеназванному Закону, и к Федеральному закону «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», что обусловливает двоякое понимание и осуществление лицензионного контроля — в новом варианте (актуальном с 1 марта 2022 г.) и в формате действующего на данный момент контрольно-надзорного законодательства (актуального до 31 декабря 2024 г.). При этом остается неясным содержание лицензионного контроля по перечисленным выше направлениям с учетом того, что ст. 19.2 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» вступит в силу с 1 марта 2022 г. без каких-либо оговорок относительно тех видов лицензионного контроля, на которые продолжит
1 См.: Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания РФ. URL: http:// duma.gov.ru/news/51589/ (дата обращения: 01.07.2021).
2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 52, ч. I, ст. 6249; 2021. № 24, ч. I,
ст. 4188. 71
распространять свое действие Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
Следует иметь в виду также несистематизированный характер нормативно-правовой регламентации лицензионно-разрешительной работы. Законодатель проводит работу по систематизации условий и процедур лицензирования только тех видов деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, которые не имеют принципиальных особенностей, требующих осуществления специального регулирования. В связи с этим на всех этапах развития законодательства о лицензировании в постсоветский период законодатель аккумулирует только часть видов деятельности, подлежащей лицензированию, в соответствующем законе, в названии которого традиционно упоминается об «отдельных видах деятельности». Одна пятая часть видов лицензируемой деятельности регулируется обособленным законодательством — о государственной тайне, организованных торгах, использовании атомной энергии, организации страхового дела, банках и банковской деятельности, рынке ценных бумаг и др.
Несмотря на некоторые положительные аспекты их автономного законодательного регулирования, обращает на себя внимание архаичность соответствующего законодательства. В ряде случаев правила о лицензировании не модернизируются с прошлого века. Так, посвященная лицензированию ст. 27 Закона РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне» (в ред. от 11 июня 2021 г.)1 ни разу не подвергалась изменениям. При этом правоотношения в данной сфере детально регламентируются актом Правительства РФ, включая применение различных мер административного принуждения, что указывает на устаревший подход к ограничению прав юридических лиц. В современных реалиях подобные ограничения вводятся только федеральным законом.
Не имеющие всеобъемлющей систематизации правила лицензирования носят разнородный характер. В нормах, не охваченных федеральным законодательством о лицензировании отдельных видов деятельности, отсутствует указание на осуществление лицензионного контроля (или в новом варианте — «государственного лицензионного контроля (надзора)»). Однако имеются правила, показывающие фактическую регламентацию контрольных мероприятий в отношении лицензиатов или соискателей лицензий (проведение специальной экспертизы юридических лиц и государственной аттестации их руководителей; выездная оценка соответствия лицензиата лицензионным требованиям и др.), что говорит об отсутствии единой государственной политики в сфере лицензирования. Изменения и дополнения, внесенные в законодательство в связи с необходимостью совершенствования государственного контроля (надзора), практически не касаются видов лицензируемой деятельности по специальному законодательству, за исключением деятельности в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции. Думается, что все изменения должны проходить в едином русле, обеспечивая общий подход к совершенствованию процедур государственного контроля (надзора) и лицензи-онно-разрешительной деятельности. Современное состояние законодательства о лицензировании не может обеспечить реализацию государственной политики
1 См.: Российская газета. 1993. 21 сентяб.; Собр. законодательства Рос. Федерации. 2021. № 24, ч. I, ст. 4188.
в рассматриваемой сфере на базовых принципах, что может поставить вопрос о его дальнейшей систематизации с полным охватом всех видов подлежащей лицензированию деятельности и соответствующих процедур, включая применение мер лицензионного контроля.
Библиографический список
1. Административное право Российской Федерации: учебник для бакалавров / под ред. А.Ю. Соколова. М.: Норма: ИНФРА-М, 2016. 352 с.
2. Соколов А.Ю., Лакаев О.А. Влияние регионализации на правовую политику в сфере государственного контроля и надзора // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2020. № 3. С. 256-265.
3. Конин Н.М. Административное право России: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2010. 448 с.
References
1. Administrative law of the Russian Federation: a textbook for bachelors / edited by A.Y. Sokolov. M.: Norm: INFRA-M, 2016. 352 p.
2. Sokolov A.Yu, Lakaev O.A. The Influence of Regionalization on Legal Policy in the Sphere of State Control and Supervision // Bulletin of the Saratov State Law Academy. 2020. No. 3. Р. 256-265.
3. Konin N.M. Administrative Law of Russia: textbook. 2nd ed., revised and suppl. M.: Prospect, 2010. 448 p.
n
о
го о ж О
Sc о
о
Д
QJ
тз
0 —I
го ф
1 I
о
Sc
5
тз
S
д
х ф о
X
О Sc а ж
ш д
ф §
№
ю —
4
