CC BY
171
ОРГАНИЗАЦИЯ УСТОЙЧИВОГО ПОЛЬЗОВАНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ ЛЕСАМИ
Позвольте пожелать всем успехов на этом
пути.
Библиографический список
1. Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 № 200-ФЗ//»Собрание законодательства РФ», 11.12.2006, N 50, ст. 5278.
2. Конституция Российской Федерации, 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ)// «Собрание законодательства РФ», 26.01.2009, N 4, ст. 445.
3. Материалы «круглого стола» на тему: «Совершенствование правового обеспечения противодействия незаконным рубкам лесных насаждений». 19 мар-
та 2012 г. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации.
4. Регламент № 995/2010 Европейского парламента и Совета от 20 октября 2010 г. об обязанностях операторов, размещающих лесоматериалы и продукцию из древесины на рынке.
5. Материалы к проекту федерального закона № 143344-6 «О федеральном бюджете на 2013 г. и на плановый период 2014 и 2015 гг.».
6. Основные показатели лесохозяйственной деятельности за 1988, 1922-2005 гг., ФГУП «Рослесин-форг», Москва, 2006 г.
7. Доклад «Состояние лесов мира 2011», ФАО//Про-довольственная и сельскохозяйственная Организация Объединенных Наций, Рим, 2011.
ЛЕСНАЯ ПОЛИТИКА И ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ
А.С. ИСАЕВ, проф., научный руководитель Центра по проблемам экологии и продуктивности лесов РАН, д-р биол. наук, академик РАН,
ГН. КОРОВИН, член-корреспондент РАН
Под национальной лесной политикой понимается политика государства в отношении лесов, определяющая образ действий всех участников лесных отношений, направленных на обеспечение охраны, воспроизводства и рационального использования лесных ресурсов и услуг леса, необходимых обществу в настоящее время и в будущем. Национальная лесная политика должна формироваться в соответствии с нормами конституционного права, гражданского и иного законодательств, а также с общественными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. Она должна учитывать приоритеты и глобальные цели международной лесной политики, требующие согласованных усилий, а также инструменты, используемые для достижения этих целей.
Необходимость в стабильной и последовательной лесной политике обусловлена исключительной длительностью жизненного цикла лесных экосистем, измеряемой десятилетиями и столетиями. В течение одного жизненного цикла лесных экосистем происходят десятки ротаций государственных органов исполнительной и законодательной государственной власти, изменения в государствен-
isaev@cepl. rssi. ru ном устройстве и социально-экономическом развитии страны. Частая смена приоритетов и целей лесной политики представляет большую опасность для лесов, чем лесные пожары, массовые размножения вредных насекомых и болезней леса. Формирование и проведение стабильной и последовательной лесной политики в таких условиях может и должно базироваться на признании приоритетов законов природы перед экономическими законами, долгосрочных интересов перед краткосрочными, сиюминутными выгодами.
Основными инструментами международной лесной политики служат политические процессы разного уровня и направленности, международные соглашения по различным аспектам устойчивого управления лесами (проблемам сохранения биологического разнообразия, глобальных климатических изменений и др.), а также финансовая помощь в проведении преобразований, обеспечивающих устойчивое управление лесами. Российская Федерация принимает активное участие в международных переговорных процессах по лесам и реализации целого ряда инициатив, таких как международные критерии и индикаторы устойчивого управления лесами, борьба с нелегальным оборотом древесины,
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 4/2013
15
ОРГАНИЗАЦИЯ УСТОЙЧИВОГО ПОЛЬЗОВАНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ ЛЕСАМИ
добровольная лесная сертификация, Киотский протокол и другие.
Каждое государство, опираясь на анализ ресурсного потенциала лесов и реального состояния дел в экономике должно конкретизировать цели лесной политики и создать юридические, экономические и организационные условия для их достижения. Национальная лесная политика должна быть основополагающим документом, на основе которого разрабатывается стратегия развития лесного комплекса, принимается адекватное ему лесное законодательство, готовятся национальные лесные программы (планы) как ориентиры для деятельности всех субъектов лесных отношений с учетом определенных в них «правил поведения». Именно такой порядок установления лесных отношений стал нормой для многих промышленно развитых стран, обеспечив им стратегический прорыв в развитии лесного сектора экономики, улучшении самих лесов и резком повышении их ресурсно-экологического потенциала. По данным ФАО, национальные лесные планы (программы) разрабатываются более чем в 130 странах, включая государства Африканского континента.
К сожалению, у Российской Федерации, крупнейшей лесной державы мира, до настоящего времени нет внятно сформулированной, официально принятой национальной лесной политики. Речь идет не об отсутствии национальной лесной политики как таковой, а об отсутствии последовательной и законодательно оформленной лесной политики, отражающей намерения и обязанности правительства в отношении лесов. Одобренные на правительственном уровне документы, такие как « Концепция развития лесного хозяйства Российской Федерации на 2003-2010 гг.», «Основные направления развития лесной промышленности до 2015 г.», хотя и отражают приоритеты в развитии лесного сектора, но не могут компенсировать отсутствие вразумительной лесной политики. Они недостаточно взаимосвязаны, носят декларативный характер и не обеспечивают решения проблем, накопившихся в лесном секторе за долгие годы. Ядром национальной лесной политики могла бы служить «Стратегия развития лесного комплекса Российской Федерации на
период до 2020 г.», утвержденная Министерствам сельского хозяйства и Министерством промышленности и торговли Российской Федерации, однако до настоящего времени она не рассмотрена на правительственном уровне и не имеет должного правового статуса. Между тем, необходимость в стабильной и последовательной лесной политике непрерывно возрастает. Частая смена приоритетов и целей лесной политики отрицательно сказывается на состоянии лесов, нарушает нормальный ход лесообразовательного процесса и эффективность лесопользования. Содержательная часть национальной лесной политики, базирующаяся на традициях российского лесоводства и современном представлении о динамике лесного покрова боре-альной зоны, непрерывно дополняется новыми научными и практическими знаниями, способствующими рациональному использованию и сохранению лесного потенциала России.
Национальная лесная политика должна формироваться в соответствии с нормами конституционного права, гражданского и иного законодательства, а также общепризнанными принципами и нормами международного права и международными соглашениями Российской Федерации. В процессе формирования национальной лесной политики, отражающей отношение государства к лесам, необходимо определить экологические, ресурсные и социально-экономические цели, осуществить выбор стратегических приоритетов, обосновать механизмы реализации приоритетных направлений, определить роль и функции государства в реализации лесной политики.
Национальная лесная политика рассматривается как основополагающий документ, на основе которого будет приниматься адекватное ему лесное законодательство, разрабатываться национальные лесные программы (планы), ориентиры для деятельности всех субъектов лесных отношений с учетом определенных в них “правил поведения”. Признание, координация и интеграция политики важны не только на национальном уровне, но и на региональном и локальном (местном) уровнях.
Национальная лесная политика призвана отразить специфический социальный, культурный, экономический и политический контекст
16
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 4/2013
ОРГАНИЗАЦИЯ УСТОЙЧИВОГО ПОЛЬЗОВАНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ ЛЕСАМИ
в Российской Федерации, уникальные особенности ее лесных ресурсов и их использования. Она будет представлять собой достигнутое в ходе обсуждения соглашение между представителем правительства и заинтересованными лицами через юридические, экономические и информационные инструменты и соответствующие средства других лиц. Область национальной лесной политики покроет все леса страны независимо от форм собственности на них.
Обязательным этапом формирования лесной политики станет анализ действующего законодательства, прямо или косвенно связанного с лесами, а также оценка возможностей и ограничений новой лесной политики. Она должна представлять собою достигнутое в процессе обсуждений соглашение между правительством и заинтересованными лицами, т.е. теми, кто выбирает, влияет и регулирует доступ к зеленому ресурсу, кто представляет различные зеленые интересы, и формально принято правительством.
При формировании национальной лесной политики одной из важных неизбежно станет тема финансирования, необходимого для реализации проекта и определения источников финансирования. Формулировка стратегии финансирования должна стать неотъемлемой частью процесса формирования лесной политики. В качестве залога принятия и осуществления национальной лесной политики следует рассматривать поддержку ее разработки Парламентом и Правительством Российской Федерации.
К числу приоритетных направлений национальной лесной политики будут отнесены:
- усиление правовой защиты лесов и земель лесного фонда, четкое разграничение полномочий Российской Федерации, ее субъектов и местных органов власти в области управления лесами, охраны, использования и воспроизводства лесных ресурсов;
- формирование современной системы рыночных отношений и механизмов при активной роли государственного регулирования экономики;
- увеличение объемов, повышение полноты и комплексности использования лесных ресурсов, качества и культуры лесопользования;
- обеспечение сбалансированности темпов использования и воспроизводства лесных ресурсов, максимальное сохранение и использование естественных воспроизводственных способностей леса;
- усиление роли государства в управлении лесопромышленным комплексом с целью проведения единой промышленной и структурной политики, создание крупных вертикальноинтегрированных структур корпоративного управления;
- сохранение научно-технического потенциала лесного сектора, осуществление государственной поддержки научных исследований в сфере охраны, использования и воспроизводства лесов;
- выполнение международных обязательств в области сохранения биологического разнообразия, предотвращения глобальных изменений климата и природной среды, устойчивого управления лесами.
К числу основных механизмов реализации национальной лесной политики следует отнести:
- развитие и совершенствование нормативно-правовой базы, гармонизацию лесного законодательства с основополагающими федеральными законами (гражданский кодекс, земельный кодекс, налоговый кодекс и др.);
- развитие институциональных механизмов, определяющих взаимодействие всех субъектов лесных отношений: собственников лесных ресурсов, государственных органов управления лесами, лесопользователей, общественных и других организаций;
- создание экономической и финансовой системы, обеспечивающей сбалансированность экономических интересов всех субъектов лесных отношений, формирование лесного дохода на базе рентных платежей за пользование лесными ресурсами;
- развитие информационного обеспечения системы управления лесами и развитием лесного сектора.
Реализация национальной лесной политики должна осуществляться в рамках национальных планов действий по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов, федеральных
ЛЕСНОИ ВЕСТНИК 4/2013
17
ОРГАНИЗАЦИЯ УСТОЙЧИВОГО ПОЛЬЗОВАНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ ЛЕСАМИ
и региональных целевых программ в области экологии и природопользования, национальной стратегии устойчивого развития лесного сектора, государственной программы развития лесного хозяйства.
Принципиальными недостатками имеющегося правового обеспечения лесных отношений в России являются нестабильность лесного законодательства и несоответствие условиям рыночной экономики. За последние пятнадцать лет принимается уже третья редакция Лесного кодекса РФ. В каждую из принятых редакций вносилось большое количество дополнений и изменений, имеющих принципиальный характер. В лесном законодательстве переходного периода не найдены удовлетворительные решения по ряду принципиальных вопросов, связанных с правами собственности на леса, разграничением полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями, разграничением функций государственного управления лесами и управлением хозяйственной деятельностью, источниками и механизмом финансирования лесного хозяйства.
Концепция последней редакции Лесного кодекса РФ, принятого в декабре 2006 г., была ориентирована на решение двух основных задач: демонополизацию государственной собственности на леса и земли лесного фонда и передачу функций государственного управления лесами будущим собственникам. Основанием для постановки первой задачи явилось ложное представление о том, что частная собственность является наилучшей формой собственности на леса, а для постановки второй задачи - иллюзии, что рыночные методы управления решат все проблемы управления лесами и успешно заменят государственное регулирование. Несостоятельность подобных представлений убедительно демонстрирует отечественный и зарубежный опыт регулирования лесных отношений, доказавший, что качество управления не определяется формой собственности на леса и что рыночные методы управления не могут охватывать экологические функции лесов и часть их ресурсных функций, не имеющих рыночной стоимости.
Не секрет, что Российская Федерация оказалась плохим собственником лесов, зани-
мающих почти 70 % общей площади земель нашей страны. По масштабам производства лесной продукции и вкладу лесов в бюджетную систему она далеко отстает от развитых стран с рыночной экономикой. Опыт этих стран свидетельствует о том, что эффективность лесного сектора экономики определяется, прежде всего, качеством государственного управления лесами и грамотной организацией хозяйственной деятельности в них. Этот тезис и следовало бы положить в основу нового лесного законодательства России как нормативной базы национальной лесной политики. К сожалению, этого не произошло. Действующий Лесной кодекс проигнорировал как традиции отечественного лесоводства, так и международный опыт эффективного лесоуправления. По существу, лесное законодательство подменено земельным законодательством, а леса как объект права переведены в категорию движимого имущества. Впервые в отечественной и мировой практике леса с их уникальной экологической и социально-экономической значимостью признаются движимым имуществом, принадлежностью земли и не рассматриваются в качестве самостоятельного объекта имущественных отношений. Федеральные органы исполнительной власти не наделены полномочиями владения, пользования и распоряжения лесами, которые являются федеральной собственностью. Распоряжение лесными участками, государственная собственность на которые не разграничена, возлагается на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления и должна осуществляться в соответствии не с лесным, а земельным законодательством. Изъятие у лесной службы контрольных функций, являющихся неотъемлемой частью управленческого цикла, сопровождается заменой разрешительной системы лесопользования на заявительную (декларативную), что привело к значительному росту нелегальных рубок и других лесонарушений.
Стратегической целью развития лесного комплекса до 2020 г. объявлено увеличение объемов лесопользования в полтора-два раза. Этому амбициознному заявлению должна предшествовать детальная оценка ресурсного потенциала лесов и обеспечение
18
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 4/2013
ОРГАНИЗАЦИЯ УСТОЙЧИВОГО ПОЛЬЗОВАНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ ЛЕСАМИ
в рамках устойчивого лесоуправления сбалансированных темпов воспроизводства лесов на вырубках, гарях и пустующих землях сельскохозяйственного назначения.
Между тем, ресурсный потенциал лесов европейской части страны, юга Сибири и Дальнего Востока существенно подорван ис-тощительным лесопользованием в прошлом столетии, а освоение еще не тронутых рубками лесов связано с необходимостью развития инфраструктуры. Создание необходимой для этого дорожно-транспортной сети силами арендаторов (пользователей лесов) практически нереально без существенной государственной поддержки. Решение этих и многих других вопросов, связанных с развитием инфраструктуры, является необходимым условием успешного развития лесного комплекса на ближайшую и отдаленную перспективу.
Основным фактором, определяющим состояние и ресурсный потенциал лесов Российской Федерации, был и остается огонь, оказывающий разрушительное воздействие на лесные экосистемы. Площадь гарей и погибших насаждений почти на порядок больше площади вырубок лесов, а потери лесного хозяйства вследствие пожаров превышают не только расходы на охрану лесов, но и общие расходы на ведение лесного хозяйства. Этого нельзя не учитывать при планировании освоения новых лесных территорий. Эмиссии углерода от лесных пожаров в годы чрезвычайной горимости делают леса не поглотителем, а источником парниковых газов, что в недалеком будущем в связи с подписанием Киотского протокола может нам дорого стоить.
Для реализации стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации и совершенствования лесного законодательства необходимо решить ряд задач законодательного и организационного плана.
1. Повысить правовой статус лесов как особого объекта, тесно связанного с землей и определяющего режим использования земель, на которых они произрастают. Возвратить леса в категорию недвижимого имущества с обязательной государственной регистрацией сделок по лесам и ведением государственного лесного кадастра.
2. Признать обязательным элементом государственного управления лесами наличие национальной лесной программы и обеспечить ее реализацию в рамках региональных лесных планов. Обеспечить долговременный характер лесных планов, учитывающих исключительную длительность цикла воспроизводства лесов и долговременные интересы государства и общества в управлении лесами.
3. Повысить правовой статус государственной лесной службы и построить трехуровневую систему государственного управления лесами, соответствующую существующему административно-территориальному делению Российской Федерации. Наделить лесную службу всеми полномочиями, необходимыми для эффективного выполнения функции государственного управления лесами на федеральном, региональном и местном уровнях, обеспечить служебным оружием, формой и государственной защитой в соответствии с законодательством.
4. Обеспечить проведение лесоустройства в интересах государства, являющегося собственником лесов, по заказам государства и за счет средств государственного бюджета. Расширить функции лесоустройства и повысить его роль в разработке и реализации лесных планов на местном и региональном уровнях.
5. Включить разработку схем транспортного освоения лесных территорий в процесс долговременного лесного планирования на местном и региональном уровнях. Предусмотреть возможность развития дорожно-транспортной сети, предусмотренной долгосрочными лесными планами, за счет государственных инвестиций в лесной сектор.
6. Привести уровень охраны и защиты лесов от деструктивных воздействий природных и антропогенных факторов в соответствие с современными экологическими, экономическими и социальными требованиями. Обеспечить федеральную поддержку регионов при борьбе с огнем в условиях чрезвычайной го-римости лесов и при проведении истребительных мероприятий в условиях массовых вспышек вредных насекомых и болезней леса.
7. Ускорить развитие национальной системы добровольной лесной сертифика-
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 4/2013
19
ОРГАНИЗАЦИЯ УСТОЙЧИВОГО ПОЛЬЗОВАНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ ЛЕСАМИ
ции и усилить контроль выполнения принятых Российской Федерацией международных обязательств по лесам. Адаптировать национальные критерии устойчивого управления лесами к региональному и местному уровням, ввести их в систему лесного планирования.
8. В целях усиления борьбы с нелегальными рубками и другими нарушениями лесного законодательства сохранить разрешительную систему лесопользования с упрощенным порядком оформления документов. Возложить выдачу разрешительных документов, отвод лесосек и их приемку на низовые органы управления лесами (государственные лесничества).
Решение большинства перечисленных задач заложено в программу национальной лесной политики и предусмотрено Стратегией развития лесного комплекса до 2020 г., подготовленной Советом по развитию лесного комплекса Правительства Российской Федерации. К важным условиям их успешной реализации следует отнести выявление основных целей и задач совершенствования государственного управления лесами России, определение конкретных сроков подготовки и принятие соответствующих нормативно-правовых актов, утверждение Стратегии в рамках национальной лесной политики, согласованное с заинтересованными министерствами и ведомствами. *
Остановимся на основных положениях этих работ, касающихся совершенствования лесного законодательства и правоприменения в лесном секторе РФ.
Конец двадцатого и начало двадцать первого века характеризуются существенной нестабильностью лесного законодательства Российской Федерации, снижением его значимости как отдельной отрасли законодательства в российской правовой системе, ослаблением правового статуса лесов. В действующем лесном законодательстве 2006 г. не найдены удовлетворительные решения по ряду принципиальных вопросов, связанных с правами собственности на леса, разграничением полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями, разграничением функций государственного управления лесами и управлением хозяйственной деятель-
ностью, источниками и механизмом финансирования лесного хозяйства.
Нестабильность лесного законодательства обусловлена быстрым изменением социально-экономических условий в период перехода к рыночной экономике и отсутствием внятной национальной лесной политики. За последние пятнадцать лет принято три редакции Лесного кодекса Российской Федерации, в каждую из которых вносилось большое количество дополнений и изменений, имеющих принципиальный характер. Для лесов с длительностью воспроизводственного цикла, измеряемой десятками и сотнями лет, частые, не всегда продуманные изменения лесного законодательства более опасны, чем пожары и концентрированные рубки.
В конечном итоге лесное законодательство в нынешней интерпретации в значительной степени оказалось подменено земельным законодательством. Так, в последней редакции Лесного кодекса леса трактуются уже как принадлежность земли, на которой они произрастают (в качестве некого безликого «растительного покрова»), не разделяя режимы, наиболее благоприятные для целевого выращивания, охрану, защиту и воспроизводство, а допуская любое иное назначение ресурсного или технического характера, не связанного с лесом. А таких целевых значений сейчас можно набрать, сколько их потребуется, ибо леса, перемещение которых невозможно без несоразмерного ущерба их назначению, исключены из категории недвижимого имущества, что делает регистрацию прав на них необязательной. Вместо собственности на леса юридическими умельцами введена собственность на лесные участки, под которыми понимаются земельные участки, покрытые и не покрытые лесной растительностью.
Все лесные участки на землях лесного фонда отнесены к федеральной собственности (ст. 8 ЛК), однако владение, пользование и распоряжение лесными участками не отнесено к полномочиям федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации (ст. 82 ЛК), а передано субъектам Российской Федерации (ст. 83 ЛК). Распоряжение лесными участками, государственная собственность на ко-
20
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 4/2013
ОРГАНИЗАЦИЯ УСТОЙЧИВОГО ПОЛЬЗОВАНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ ЛЕСАМИ
торые не разграничена, возлагается на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления и должно осуществляться в соответствии не с лесным, а земельным законодательством. Такой подход - большой шаг назад для российского лесного законодательства и традиций российских лесных отношений.
Очевидно, что с этими разночтениями пора кончать. Титульным собственником доминирующей части земель лесного фонда Российской Федерации в обозримом будущем должно оставаться государство. Находящиеся в государственной собственности лесные ресурсы должны быть открыты для коммерческого использования рыночными субъектами, которые могут обеспечить максимальный экономический эффект от эксплуатации этих ресурсов. Механизм эффективного использования лесных ресурсов, безусловно, должен быть рыночным, но базироваться не на свободной купле-продаже лесов и земель лесного фонда, а на сдаче в аренду лесов, остающихся в собственности государства.
Характерно, что в действующем лесном законодательстве отсутствуют институты государственной лесной службы, осуществлявшей последние два века государственное управление лесами России, а также государственной лесной охраны, обеспечивавшей проведение мероприятий по охране, использованию и воспроизводству лесных ресурсов. Упразднение этих институтов неизбежно влечет за собой ослабление государственного управления лесами и выполнение государством надзорных функций.
Действующим лесным законодательством разрешительный порядок лесопользования заменен заявительным, а вместо выдачи разрешительных документов (лесорубочный билет, ордер, лесной билет) введена подача лесной декларации - заявления об использовании лесов в соответствии с проектом их освоения (ст. 26 ЛК). Замена разрешительного порядка лесопользования заявительным порядком упрощает доступ к лесным ресурсам, но усложняет контроль происхождения древесины, необходимый для эффективной борьбы с ее нелегальным оборотом и коррупцией в лесном секторе.
На землях лесного фонда, составляющих почти 70 % общей площади земель Российской Федерации, вместо землеустройства проводилось и проводится лесоустройство, функции которого значительно шире, чем землеустройства. Но если землеустройство проводится по заказам государства, за счет государства и под контролем государства, то проведение лесоустройства отнесено к полномочиям субъектов Российской Федерации (ст.83 ЛК) без выделения необходимых для этого субсидий из федерального бюджета, а роль лесоустройства в планировании и управлении лесами значительно снижена. Резкое сокращение объемов и качества лесоустроительных работ сопровождается значительным ухудшением информационного обеспечения системы государственного управления лесами и ведет к хаотичному, бесплановому лесопользованию.
Существенным недостатком действующего лесного законодательства Российской Федерации является игнорирование норм международного права и международных обязательств по лесам. В нем отсутствуют даже ссылки на нормы международного права и международные соглашения по лесам.
Возможность участия общественности в процессе управления лесами декларируется в качестве одного из основных принципов лесного законодательства (ст. 1 ЛК), но фактически не может быть реализована из-за отсутствия реальных механизмов влияния общественности на принятие управленческих решений по ведению лесного хозяйства и организации лесопользования.
В последней редакции Лесного кодекса и законе о введении его в действие не обеспечен принцип преемственности с прежним лесным законодательством Российской Федерации и содержится ряд новаций, ведущих к сокращению социальной роли и значимости лесного сектора, несущих реальную угрозу лесам, экологии и экономике страны. Реформирование лесного хозяйства и всего лесного сектора России требует существенных изменений действующего законодательства, устранения противоречий между лесным и земельным кодексом, федеральными и региональными нормативными актами в области регулирования лесных
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 4/2013
21
ОРГАНИЗАЦИЯ УСТОЙЧИВОГО ПОЛЬЗОВАНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ ЛЕСАМИ
отношений. Эти изменения должны быть направлены на усиление правовой защиты лесов, четкое разграничение полномочий Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в области охраны использования и воспроизводства лесных ресурсов.
Решающим фактором, обеспечивающим реализацию национальной лесной политики и соблюдение международных обязательств по лесам, должна стать разработка концепции и сути Лесного кодекса Российской Федерации. Политика и лесное законодательство - взаимосвязанные инструменты ответственного выполнения правил взаимодействия в лесных отношениях. Законодательство является ключевым инструментом для осуществления национальной лесной политики, излагая права и обязательства и устанавливая правила через первичное законодательство (парламентский уровень) и вторичное законодательство (инструкции, декреты, постановления и постановления органов местной власти).
Лесное законодательство должно быть пересмотрено, если оно не соответствует лесной политике, видению и целям. Концепция лесного кодекса может быть разработана и принята только после того, как приняты политические решения, а не наоборот.
Известно, что концепция последней редакции лесного Кодекса Российской Федерации базировалась на демонополизации государственной собственности на землю и ослаблении роли государства в управлении лесами. Несмотря на существенные изменения этой концепции, вызванные неприятием общественностью частной собственности на леса, в завуалированном виде она допускается действующим законодательством через перевод земель лесного фонда в земли других категорий, включенных в гражданский оборот. Из Лесного кодекса исключено понятие «лесные земли», а перевод лесных участков и земель лесного фонда в земли иных категорий, в том числе включенных в гражданский оборот, регулируется земельным законодательством. Это создало очень опасный прецедент, открывающий возможности приватизации лесов без введения частной собственности на них путем изменения целевого назначения занятых лесами
земель, что способствовало бурному развитию коррупции в лесных отношениях. Поэтому разработку новой концепции Лесного кодекса следует начинать с признания принципиальных ошибок в регулировании лесных правоотношений, допущенных при подготовке действующего Лесного кодекса. Прежде всего это касается подмены лесного законодательства земельным законодательством, установления форм собственности на леса и разграничения полномочий и ответственности Российской Федерации, ее субъектов и местных органов власти (муниципальных образований) в области регулирования лесных правоотношений.
Осуществляя функции государственного управления лесами и землями лесного фонда, государство должно нести бремя затрат на охрану, защиту. Государственная собственность на леса не должна являться самоцелью и может осуществляться по мере готовности нашего общества к проведению подобных преобразований, созданию необходимых для этого институциональных и финансовых механизмов.
Концепция нового Лесного кодекса должна отражать предусмотренные Стратегией развития лесного комплекса Российской Федерации цели и задачи устойчивого управления лесами, основные принципы, на которых должны базироваться достижении этих целей. Прежде всего это касается совершенствования организационной структуры государственного управления лесами, развития рыночных механизмов при использовании, охране, защиты и воспроизводства лесов, совершенствования системы лесного планирования на федеральном, региональном и местном уровнях.
Важнейшим условием реализации национальной лесной политики, направленной на устойчивое управление лесами, интенсификацию и экологизацию лесопользования, является создание экономического механизма, обеспечивающего максимизацию чистого лесного дохода государству как собственнику лесов и гарантированное возмещение затрат на ведение лесного хозяйства. В основе этого механизма должна лежать рыночная цена за лесные ресурсы, в том числе и за древесину на корню как товар, который определяется с
22
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 4/2013
ОРГАНИЗАЦИЯ УСТОЙЧИВОГО ПОЛЬЗОВАНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ ЛЕСАМИ
учетом спроса и предложения на соответствующих внутренних и внешних рынках. В конечном счете, концепция нового лесного комплекса должна отражать общие интересы всех субъектов лесных отношений и базироваться на принятой исполнительной и законодательной властью национальной лесной политике Российской Федерации.
Рыночные механизмы в чистом виде не обеспечивают решение стратегических задач организации рационального использования и охраны природных ресурсов. Лесное хозяйство с его специфическими особенностями относится к числу отраслей, наиболее остро ощущающих несовершенство рыночной экономики, ориентированной, прежде всего, на решение сиюминутных задач. Экологические и социальные функции леса, являющиеся главной целью ведения лесного хозяйства на большей части лесного фонда, до настоящего времени остаются вне сферы рыночных отношений. Необходимым условием эффективного функционирования лесного хозяйства является не только четкое определение форм собственности на леса и земли лесного фонда, но и прав на способы и результаты их использования как объекта хозяйствования.
Титульным собственником доминирующей части земель лесного фонда Российской Федерации в обозримом будущем должно оставаться государство. Находящиеся в государственной собственности лесные ресурсы должны быть открыты для коммерческого использования рыночными субъектами, которые могут обеспечить максимальный экономический эффект от эксплуатации этих ресурсов. Механизм эффективного использования лесных ресурсов, безусловно, должен быть рыночным, но базироваться не на купле-продаже лесов и земель лесного фонда, а на сдаче в аренду лесов, остающихся в собственности государства.
Вместо делегирования отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений органам государственной власти субъектов Российской Федерации лесное законодательство должно содержать четкое распределение полномочий в области регулирования лесных отношений между федеральным органом государственной власти,
органами государственной власти и местного самоуправления. Баланс интересов в управлении лесами и получении лесного дохода должен основываться не на распределении полномочий, как это сделано в действующем лесном законодательстве, а на разграничении лесов по формам собственности.
Обладая суверенным и неотъемлемым правом использовать, управлять и развивать свои леса в соответствии со своими потребностями, государство выполняет четыре основных функции: нормотворческую, надзорную, собственника лесов и государственной поддержки лесного сектора. Первые две функции выполняются государством независимо от форм собственности на леса, и оно выступает как субъект высшего публичного права.
Осуществляя нормотворческую функцию и являясь носителем политической власти, государство распоряжается лесами и лесными землями путем как гражданскоправовых, так и административных средств (властных распоряжений). Надзорная функция государства сводится к обеспечению соблюдения законодательства во всех лесах страны, независимо от форм собственности на них, и охраны лесов, находящихся в государственной собственности.
Выполнение функции собственника предполагает ведение хозяйства в государственных лесах, распоряжение этими лесами и доходами от их эксплуатации. Выполняя функции собственника, государство выступает как субъект частного права наравне с другими собственниками лесов. Как собственник лесов государство обеспечивает их сохранность, рациональное использование и воспроизводство лесных ресурсов, устойчивое управление лесами в общественных интересах, используя для этого рыночные механизмы и добиваясь повышения эффективности государственного управления лесами. Как собственник лесов, имеющий право на получение лесной ренты, оно гарантирует финансирование расходов на устойчивое управление лесами и выполнение международных обязательств в области сохранения их биологического разнообразия, предупреждения глобальных изменений климата и природной среды.
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 4/2013
23
ОРГАНИЗАЦИЯ УСТОЙЧИВОГО ПОЛЬЗОВАНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ ЛЕСАМИ
Функция государственной поддержки объединяет виды деятельности, обеспечивающие условия для устойчивого управления лесами на длительный период (наука, образование, инвентаризация, информационное обеспечение и т.д.) и эффективного использования лесных ресурсов. Государство через все ветви власти стимулирует хозяйствующие субъекты лесного сектора к расширению и более полному и рациональному использованию лесных ресурсов, обеспечивая при этом баланс интересов между всеми участниками лесных отношений, включая и население.
Не все аспекты лесной политики могут быть детализированы в лесном законодательстве и в юридических действиях. Кроме того, юридические документы обычно неадекватны с точки зрения представления или гибкости, чтобы обратиться к появляющимся проблемам. Тем не менее, перед лицом конфликтов и в отсутствие других механизмов, чтобы уладить споры, закон имеет приоритет перед политикой. Поэтому разработка нового лесного законодательства имеет принципиальное значение для формирования эффективной лесной политики в Российской Федерации.
Изменения в социальных и демографических тенденциях вместе с изменениями
в экономических, экологических, технологических и политических контекстах неизбежно требуют, чтобы лесная политика и лесное законодательство отвечали на новые факты, риски и возможности.
В процессе формирования и принятия Национальной лесной политики как основы лесного законодательства неизбежно возникнут новые проблемы, вызванные изменением политических и социально-экономических условий в стране, подготовке различного рода совещаний с участием Российской Федерации в международных соглашениях и переговорных процессах по лесам. Адаптация лесного законодательства к этим изменениям будет осуществляться на фоне разработки динамичной стратегии развития лесного комплекса, обеспечивающего ресурсное и экологическое взаимодействие систем рационального лесопользования и сохранения природоохранных функций зеленого океана планеты Земля.
Библиографический список
1. Исаев, А.С., Коровин Г.Н. Актуальные проблемы
национальной лесной политики. - М.: «Центр
экологической политики России», 2009. - 106 с.
2. Национальная лесная политика России. Труды международно-практической конференции. - М., ГОУ ВПО МГУЛ, 2009. - 153 с.
ПРОБЛЕМЫ ЛЕСНОГО ХОЗЯЙСТВА МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ
И ПУТИ их решения
П.О. КУКУШКИН, зам. председателя Комитета лесного хозяйства Московской области
С1 июля 2012 г. полномочия по управлению лесами Московской области переданы с федерального уровня на региональный. Создан Комитет лесного хозяйства Московской области (далее - Комитет), на который возложены вопросы регулирования деятельности в сфере лесных отношений.
Для формирования эффективной системы государственного управления лесами в Московской области Комитет и подведомственные ему учреждения (ГАУ МО «Центрлесхоз» и ГКУ МО «Мособллес») приступили к исполнению переданных полномочий.
kukushkinpawel@yandex. ru
Основными приоритетами в работе Комитета на сегодняшний день являются:
- организация охраны, защиты, воспроизводства и использования лесов;
- благоустройство лесов;
- эффективное планирование лесоуправления и лесопользования.
Главной задачей в переходный период является обеспечение охраны лесов от пожаров. В первую очередь решаются организационные вопросы деятельности ГАУ МО «Центрлес», проводится подготовка и переподготовка кадров, создание материально-технической
24
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 4/2013
