CC BY
63
ЭКОНОМИКА
- анализ основных тенденций и проблем социально-экономического развития отраслей.
- достижение целевых показателей реализации отдельных мероприятий;
- улучшение динамики основных показателей социально-экономического развития отраслей.
Оценка результатов реализации стратегии развития, а также их эффективности должны стать основой для выявления слабых звеньев, неучтенных факторов, появившихся возможностей, положительного опыта с целью выработки в дальнейшем предложений
по корректировке стратегии социально-экономического развития лесной отрасли.
Библиографи ческий список
1. Хунагова, Р.А. Механизмы экономического менеджмента инновационным развитием лесного сектора / Б.О. Хашир, Р.А. Хунагова, Ю.Г. Терещенко и др. - Краснодар: ООО «Издательский дом-Юг», 2010. - 22,5 п.л.
2. Хунагова Р.А. Формирование механизма регулирования устойчивого развития лесного сектора. Materialy VI mezinarodni vedecko-prakticka conference «Vedecky pokrok na rozmezi tisicileti-2010» Dill 8. Ekonomicke vedy. Publishing house «Education and science» s.r.o. Praha. 2010.- 0.7 п.л.
ИССЛЕДОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ
лесных отношений, сформировавшейся в результате принятия нового лесного кодекса рф*
И.А. КИСЛУХИНА, доц. каф. менеджмента Сургутского ГУ, канд. экон. наук
Современная политика государства в сфере лесных отношений сформировалась после принятия в декабре 2006 г. нового Лесного кодекса Российской Федерации [1]. Принятие Лесного кодекса разрушило всю систему лесных отношений, создаваемых в России в течение многих десятилетий. При этом новую эффективную систему управления лесами так и не удалось создать. За истекший пятилетний период действия Лесного кодекса проявились все «слабые места» формируемой на его основе системы лесных отношений, выявив ее полную несостоятельность и предопределив необходимость радикальной модернизации.
Как отмечает руководитель лесного отдела «Гринпис России» А. Ярошенко: «Хаотичные реформы последних лет не позволили создать новую работающую систему управления лесами, но они сделали невозможным и возвращение к старой системе, унаследованной от СССР и сохранявшей свои основные черты вплоть до введения Лесного кодекса 2006 г. Богатые и доступные лесные ресурсы, благодаря которым формировалась
и поддерживалась старая система управления лесами, сейчас в значительной степени разорены и истощены. Кадровый потенциал старых лесничеств и «обходной» системы охраны лесов сейчас почти полностью утрачен, и восстановить его в нынешних условиях вряд ли возможно. Мировая экономика коренным образом изменилась, и обладание большими лесными ресурсами само по себе еще не делает лесной сектор страны конкурентоспособным. ... Изменилось все смежное законодательство, в той или иной степени касающееся лесов и других природных территорий. В общем, изменилось слишком многое, чтобы можно было просто вернуть Лесной кодекс в редакции 1997 г. и рассчитывать, что это поможет перейти от разрухи в лесном хозяйстве к его развитию» [2].
Реформирование соответствующей системы управления лесами должно происходить постепенно, без резких радикальных изменений, с соблюдением известного принципа «не навреди», с бережным отношением к тем механизмам, которые сегодня работают, и
* Публикуется в порядке обсуждения
196
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 2/2012
ЭКОНОМИКА
с привлечением к обсуждению широкого круга специалистов и общественности по всем принципиально важным вопросам модернизации системы лесных отношений.
Поиск оптимальных путей реформирования системы управления лесами следует начинать с детального анализа. Выявление недостатков существующей системы управления и анализ причинно-следственных связей их возникновения помогут выработать эффективные управленческие решения.
Принятию Лесного кодекса предшествовала острая общественная дискуссия, продолжавшая в течение трех лет. За это время было подготовлено тридцать вариантов проекта Лесного кодекса Российской Федерации.
Первоначальные варианты Лесного кодекса предусматривали беспрецедентные сроки аренды лесных участков - от 1 года до 99 лет, отсутствие каких-либо существенных условий для потенциальных арендаторов и возможность аренды участков леса для неограниченного, по сути, круга лиц, включая юридические и физические лица, в том числе иностранные и лица без гражданства. Возможность победы в лесном аукционе обусловливалась только одним критерием - величиной предложенной арендной платы [3].
Основной целью принятия нового Лесного кодекса была широкомасштабная приватизация лесных земель в кратчайшие сроки, осуществляемая через аренду лесных участков. Согласно первоначальным вариантам ЛК РФ, арендатор наделялся правом приобретения лесных земель в собственность по истечении 10-15-летнего (по разным вариантам проекта) срока аренды. Кроме того, арендатору предоставлялась возможность передачи права выкупа лесных земель третьему лицу без согласия собственника (Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования), которого достаточно было лишь поставить в известность о совершенной сделке.
Последствия утверждения таких норм лесного законодательства, по мнению российских ученых, нетрудно спрогнозировать: «вырубив в короткий срок остатки единственно рентабельного пиловочного ресурса («сливок»), лесопользователь не упустит предоставленной
Кодексом возможности передачи права аренды другому лицу, чтобы вовремя «смыться», да еще и получить определенный куш под право нового лица выкупить затем арендуемый участок для целей, которые могут быть и не связаны с интересами лесного хозяйства» [4].
Под давлением общественного мнения ряд положений проекта Лесного кодекса был исключен или смягчен в последующих вариантах. Так, в частности, предельный срок аренды лесных участков был сокращен с 99 до 49 лет и упразднено положение о возможности перехода арендуемых участков леса в собственность арендаторов или третьих лиц.
Формирование института частной собственности на лесные земли с закреплением соответствующих правовых норм в Лесном кодексе, полагаем, целесообразно было бы начать с принятия федерального закона о частных лесах в Российской Федерации, предварительно обсудив вопрос о возможности введения частной собственности на лес на всенародном референдуме. Однако такой путь был бы гораздо более длительным и трудным, тем более что большинство населения России (как показывают многочисленные социологические исследования) пока не готовы сказать «да» частной собственности на лес. Именно этим, на наш взгляд, и объясняется попытка «лесного лобби» (представителей крупного бизнеса), форсируя события, пролонгировать принятие нового Лесного кодекса в первоначальном варианте.
Несмотря на то, что в процессе трехлетней дискуссии проект Лесного кодекса РФ претерпел ряд существенных изменений, в последнем варианте, утвержденном в декабре 2006 г., Лесной кодекс, по мнению большинства ученых и специалистов, был весьма далек от совершенства. Так, академик РАСХН Моисеев Н.А. охарактеризовал новый Лесной кодекс как «образец неолиберального толка», подтверждающий, что «лесные законы принимаются отнюдь не благодаря научному обоснованию и передовому опыту или даже здравому смыслу, а только по принципу, кто в данный момент силен» [5].
С принятием нового Лесного кодекса и утверждением совокупности подзаконных ак-
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 2/2012
197
ЭКОНОМИКА
Рисунок. Схема причинно-следственных связей формирования основных недостатков системы управления лесами вследствие принятия нового Лесного кодекса РФ
тов сформировалась новая система управления лесами в Российской Федерации, недостатки которой отчетливо проявились в течение пятилетнего периода его действия. К числу таких недостатков можно отнести следующие.
1. Непрямое (отсылочное) действие Лесного кодекса (рисунок). Согласно статье 3 ЛК РФ, имущественные отношения, связанные с оборотом лесных участков и лесных насаждений регулируются гражданским и земельным законодательством (а не лесным). Понятие леса как объекта лесных отношений нередко подменяется понятием земельных участков как объекта земельных отношений. Согласно статье 7 ЛК РФ, регламентирующей понятие лесного участка, «лесным участком является земельный участок». Кроме того, Федеральным законом «О введении в действие
Лесного кодекса Российской Федерации» (ст. 16) [6] понятие «лес и многолетние насаждения» исключено из статьи 130 Гражданского кодекса [7] как самостоятельная категория недвижимого имущества. Это фактически приводит к смешиванию понятий «лесной участок» и «земельный участок», делая участки леса разновидностью земельных участков. Между тем, лесное и земельное законодательство выступают в российском праве в качестве отдельных отраслей законодательства. На эти правовые противоречия указывалось в заключении на проект Лесного кодекса РФ, принятого Государственной Думой в первом чтении, об этом заявляли известные российские ученые: А.С. Исаев, Г.Н. Коровин, Н.А. Моисеев, Н.Б. Пинягина. Однако эти замечания законодателями были проигнорированы.
198
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 2/2012
ЭКОНОМИКА
В Лесном кодексе 1997 г. статья 63 регламентировала порядок перевода лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом [8]. В Лесном кодексе 2006 г. данная статья отсутствует ввиду того, что земли лесного фонда, согласно Земельному кодексу РФ (ЗК РФ)
[9], учитываются в составе земель Российской Федерации (ст. 7; ст. 101 ЗК РФ), перевод которых регламентируется статьей 8 ЗК РФ и Федеральным законом «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» [10]. При этом для перевода лесных земель в другую категорию достаточно решения органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации (ст. 8 ЗК РФ), т.к. полномочия по управлению лесным фондом Российской Федерации переданы на уровень субъектов РФ [11; 1].
Подмена понятия «лесной участок» понятием «земельный участок», очевидно, сделана для того, чтобы облегчить перевод участков лесного фонда в другие виды землепользования, а затем и в другие виды собственности. Такая подмена позволяет оборот лесных земель совершать уже не по лесному, а по земельному и гражданскому законодательству. С этой целью предусматривается составление кадастра на лесные земли (ст. 92 ЛК РФ), введение их в реестр (ст. 91 ЛК РФ). Это позволяет сделать вывод, что Лесной кодекс РФ, несмотря на огромное количество поправок (всего, по данным экспертов, к проекту ЛК РФ поступило более 1,5 тысяч поправок [12]), по существу, мало отличается от первоначального варианта, т.к. основная идея принятия нового Лесного кодекса - возможность быстрого и беспрепятственного перевода земель лесного фонда в частную собственность - все-таки нашла свое воплощение.
Между тем, регулирование оборота лесных участков земельным законодательством не только противоречит нормам российского права, но и может привести к отторжению земель лесного фонда, что повлечет за собой серьезные экологические последствия. Перевод земель лесного фонда в категории иных земель с последующим их освоением
в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства или пользования лесным фондом (для строительства коттеджных и дачных поселков, размещения промышленных объектов, баз отдыха, ведения сельского хозяйства и т. п.), может привести к нарушению гидрологического режима, биологического баланса и естественного лесовосстановления не только на данном участке леса, но и на обширных территориях, прилегающих к этому участку леса. Решения о переводе земель лесного фонда в иные категории земель должны приниматься с большой осторожностью, учитывая их вероятные негативные последствия.
Принятие нового Лесного кодекса обусловило необходимость создания вновь всей системы подзаконных актов, регламентирующих различные аспекты лесных отношений. Подготовка и утверждение в течение последующего 2007 г. порядка 80-ти нормативных актов силами малочисленных научных организаций происходила в авральном режиме, и, как следствие, были разработаны документы низкого качества, применение которых только усугубило ситуацию в лесной отрасли, обострив противоречия, заложенные как в самом Лесном кодексе, так и в формирующейся на его основе системе лесных отношений. Непродуманная и во многом противоречивая система нормативно-правовых актов приводила к конфликтным ситуациям в сфере управления лесами и создавала почву для коррупции.
Более того, созданный узким кругом лиц, не прошедший всенародного обсуждения Лесной кодекс и сформированная наспех система подзаконных актов привели к тому, что ряд областей лесных отношений вообще остались без нормативно-правового обеспечения. Так, в правовом вакууме оказался статус городских лесов, позднее приравненных к лесопарковым зонам (п. 3 ст. 23 ЛК РФ); неурегулированными оказались многие вопросы, связанные с обеспечением пожарной безопасности в лесах (статья 53 ЛК РФ в декабре 2010 г. была дополнена статьями 53,1 - 53,8, регламентирующими предупреждение лесных пожаров, мониторинг пожарной опасности, тушение лесных пожаров, ограничение пребывания в лесах граждан и ликвидацию
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 2/2012
199
ЭКОНОМИКА
последствий чрезвычайных ситуаций); существенной доработки потребовало правовое обеспечение лесоустройства и конкретизации
- передача отдельных полномочий Российской Федерации в области управления лесами органам государственной власти субъектов РФ.
2. Создание новой структуры управления лесной отраслью с радикальным перераспределением полномочий (рисунок). 31 декабря 2005 г. был принят Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» № 199-ФЗ, который внес изменения в 33 законодательных акта Российской Федерации, в том числе в Лесной кодекс РФ 1997 г., передав леса России в управление субъектам РФ [11].
Принятый в 2006 г новый Лесной кодекс закрепил полномочия субъектов Российской Федерации в области управления лесами. Согласно статье 82 ЛК РФ, к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ относятся «владение, пользование, распоряжение лесными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации».
Российская Федерация передала субъектам РФ полномочия по разработке и утверждению лесных планов и лесохозяйственных регламентов (ст. 83 ЛК РФ), являющихся основным документом в области планирования освоения лесов и лесовосстановления. Таким образом, Федеральное Правительство, фактически самоустранившись от разработки планов развития лесной отрасли, «перевалило, - по точному замечанию Н.А. Моисеева,
- все накопившиеся и неразрешенные до сих пор проблемы лесного сектора на «плечи» губернаторов» [5], сняв с себя ответственность за их решение.
Анализируя мировой опыт децентрализации полномочий в области управления лесами, доктор экономических наук, профессор А.П. Петров рассматривает в качестве наиболее приемлемого для России сценарий централизованного государственного управления лесами на основе выстроенной вертикали власти в сочетании с децентрализацией хозяйственного управления лесами с целью
создания в этой области конкурентной рыночной среды, где частный и государственный бизнес получали бы равные условия. В качестве положительного примера А.П. Петров приводит опыт институциональной организации государственного управления федеральными лесными землями в США и провинциях Канады [13].
Однако, несмотря на положительный опыт развитых стран, в России был реализован другой, неизвестный в мировой практике сценарий децентрализации полномочий в области управления лесами одновременно по двум направлениям - государственному и хозяйственному управлению [13].
Новый Лесной кодекс внес радикальные изменения в систему лесного хозяйства Российской Федерации. Согласно статье 23 ЛК РФ, основными территориальными единицами управления в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов являются лесничества и лесопарки. Федеральным законом «О введении в действие Лесного кодекса РФ» (стЛ1) был установлен предельный срок преобразования лесхозов - до 1 января 2008 г. При этом Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) наделялось только функциями контроля и надзора в области лесных отношений (п. 1 Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства) [14], вместо выполняемого им ранее комплексного управления лесами, включающего охрану лесов от пожаров и лесохозяйственные функции.
Реорганизация Рослесхоза привела к высвобождению большого количества персонала: по оценкам экспертов, три четверти специалистов потеряли рабочие места, а оставшиеся работники стали тратить большую часть своего рабочего времени на составление разнообразных форм чрезмерно возросшей отчетности.
В результате упразднения лесохозяйственной функции Рослесхоза лесоустройство перестало осуществляться на регулярной основе, значительно снизилась эффективность лесовосстановления: приживаемость лесных культур сегодня составляет чуть более 50 % [15].
Упразднение функции охраны лесов от пожаров привело к дезорганизации систе-
200
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 2/2012
ЭКОНОМИКА
мы пожарной охраны, что, по мнению специалистов, стало основной причиной катастрофических последствий пожаров 2010 г. [16]. Критическая ситуация с лесными пожарами обусловила необходимость вмешательства Президента Российской Федерации Д.А. Медведева, который указал на необходимость проведения тщательной инвентаризации всего законодательства о лесе, в том числе Лесного кодекса, и поручил обратить особое внимание на механизм управления лесным фондом, а также на численность работников лесного хозяйства [17].
Впоследствии в Лесной кодекс и другие нормативно-правовые акты был внесен ряд существенных поправок, касающихся различных аспектов осуществления пожарной охраны леса. Указом Президента РФ от 27 августа 2010 г. Федеральное агентство лесного хозяйства было выведено из подчинения Минсельхоза РФ и подчинено напрямую Правительству Российской Федерации [17].
Однако, как отмечает профессор В. Страхов, внесение многочисленных поправок «ничего не улучшило в созданной Кодексом вместо системы управления лесами контрольно-надзорной системы, потому что Кодекс сделал главное: осуществил практически полное отчуждение собственника лесов - государство - от управления своей собственностью - лесным фондом» [15].
3. Создание новой неэффективной системы арендных отношений (рисунок). Согласно пункту 8 статьи 29 Лесного кодекса РФ, граждане и юридические лица осуществляют заготовку древесины на основании аренды лесных участков. При этом договор аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на срок от десяти до сорока девяти лет (п. 3, ст. 72 ЛК РФ) [1].
Следовательно, единственно возможная форма аренды лесных участков, установленная Кодексом для лесозаготовителей - долгосрочная аренда, для большинства арендаторов, представляющих собой мелкие предприятиями (с объемом лесозаготовок до 50 тыс. м3 в год), стала труднодоступной, поскольку, во-первых, договор аренды лесного участка заключается
по результатам аукциона (п. 1 ст. 74 ЛК РФ), выиграть который в условиях конкуренции небольшим хозяйствующим субъектам довольно сложно; во-вторых, статья 62 Лесного кодекса обязывает арендаторов лесных участков осуществлять на этих участках лесовосстановление, что для мелких лесозаготовительных предприятий является непосильным бременем ввиду низкой рентабельности производства; в-третьих, долгосрочная аренда участков требует создания соответствующей инфраструктуры - лесовозных дорог круглогодового действия, складских и бытовых помещений, мобильных жилых комплексов для работы вахтовым методом пр., что для низкорентабельного малого бизнеса также является непосильной задачей.
Кроме того, Лесной кодекс вводит наряду с процедурой аукционных торгов (по результатам которых происходит заключение договоров аренды) механизм привлечения инвестиций через приоритетные инвестиционные проекты в области освоения лесов (ст. 22 ЛК РФ), ориентированный на решение масштабных задач и привлечение крупного капитала в отрасль, который также создает неравные условия для крупного и малого бизнеса.
В этой связи конкурентоспособными становятся только крупные лесопромышленные предприятия, а также непрофильные организации, занимающиеся лесозаготовительным производством в качестве дополнительного вида, но владеющие крупным капиталом.
Выходом из сложившейся ситуации может стать интеграция производственных предприятий лесной отрасли: объединение малых и средних предприятий в крупные производственно-хозяйственные структуры, а также интеграция небольших предприятий с крупным бизнесом.
О необходимости интеграционных процессов в лесном секторе экономики сегодня говорят многие ученые и специалисты. Так, Н.Б. Пинягина отмечает, что сегодня на долю крупных лесопромышленных холдингов приходится только 1/5 общего объема выпуска лесобумажной продукции в России, однако «результаты их деятельности убедительно показывают преимущества такой структуры организации ЛПК» [18].
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 2/2012
201
ЭКОНОМИКА
Н.А. Моисеев называет корпоратизацию лесопромышленных предприятий «главным направлением повышения конкурентоспособности отечественного лесного сектора». По мнению ученого, в малолесных регионах, где отсутствуют крупные корпорации, малые и средние производители по заготовке, обработке и переработке древесины должны объединиться в ассоциации. Для многолесных регионов желательна кооперация малого и среднего бизнеса с крупными лесными корпорациями на основе договоров и инвестиционных соглашений [19].
Вместе с тем, целесообразность выбора арендной формы организации лесных отношений между государством и частным бизнесом вызывает вполне определенные сомнения, поскольку практика арендных отношений в Российской Федерации свидетельствует о низкой эффективности такой формы использования лесов. Результатами арендных отношений стали: нерациональное использование лесного фонда с перерубами расчетных лесосек в транспортно доступных лесах; большие объемы нелегальных лесозаготовок, обусловленные высоким уровнем коррупции в лесной сфере; неудовлетворительное состояние лесов после сплошных рубок, не отвечающее требованиям экологических стандартов.
А.П. Петров [13] указывает на то, что само применение термина «аренда» противоречит определению объекта аренды, данному в статье 607 Гражданского кодекса РФ, в соответствии с которым «в аренду могут быть переданы земельные участки и другие обособленные природные объекты, предприятия и другие имущественные комплексы, здания, сооружения, оборудование, транспортные средства и другие вещи, которые не теряют своих натуральных свойств в процессе их использования (неупотребляемые вещи)» [20]. «Очевидно, что натуральные свойства лесного участка с растущими деревьями несопоставимы с аналогичными свойствами участка после рубки» - констатирует ученый [13].
В мировой практике, в частности в провинциях Канады, доступ к лесным участкам осуществляется на основе концессионного соглашения, которое в отличие от договора
аренды, по словам А.П. Петрова, «представляет собой инвестиционный договор, согласно которому привлечение инвестиций не только обязательно, но и в определенной мере должно опережать изъятие древесных ресурсов с лесных территорий» [13].
В Российской Федерации правовую основу концессионным соглашениям составляет федеральный закон «О концессионных соглашениях» № 115-ФЗ. Согласно статье 11 данного федерального закона, земельный участок, на котором располагается объект концессионного соглашения и (или) который необходим для осуществления концессионером деятельности, предусмотренной концессионным соглашением, лесной участок, водный объект или участок недр предоставляются концессионеру в аренду (субаренду) или на ином законном основании на срок, который устанавливается концессионным соглашением [21]. При этом предметом концессионного соглашения может быть строительство гидротехнических сооружений, линий электропередачи, линий связи, дорог, спортивных сооружений и т.п. Однако заготовку древесины в качестве вида деятельности, осуществляемой на основе концессионного соглашения, указанный федеральный закон не рассматривает, что исключает возможность применения концессионных соглашений для данного вида деятельности.
4. Формирование новой классификации рубок и системы учета заготовки древесины (рисунок). Согласно статье 113 Лесного кодекса 1997 г., заготовка древесины в лесах осуществлялась при рубках главного, промежуточного и прочего пользования [8]. К рубкам главного пользования относили сплошные рубки, проводимые лесопромышленными предприятиями в перестойных и спелых древостоях в целях заготовки древесины. В составе прочих рубок учитывали различные виды рубок, связанные с расчисткой лесных площадей (сплошные санитарные рубки; расчистку лесных площадей для строительства гидроузлов, трубопроводов, дорог; прокладку просек; создание противопожарных разрывов). Это позволяло подразделять лесопользователей на профильные и непрофильные предприятия и вести статистичес-
202
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 2/2012
ЭКОНОМИКА
Таблица 1
Виды рубок лесных насаждений в общем объеме фактических рубок в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре за период 2002 - 2007 гг., %
Виды рубок Вырублено лесных насаждений, %
2002 г. 2003 г. 2004 г. 2005 г. 2006 г. 2007 г.
Рубки главного пользования 63,0 75,39 66,19 60,08 59,66 48,86
Рубки промежуточного пользования 2,26 4,21 3,71 4,07 2,57 1,56
Прочие рубки 34,72 22,21 29,95 35,84 37,75 49,56
Всего 100 100 100 100 100 100
Таблица 2
Производство продукции деревообработки на 1 м3 заготовленной древесины по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре
Наименование показателя 2002 г. 2003 г. 2004 г. 2005 г. 2006 г. 2007 г.
1. Заготовлено древесины, тыс. м3 2064 2043 1901 1794 1847 1911
2. Произведено продукции деревообработки, тыс. руб. 2365769 2345201 2135800 1858902 3296680 4230328
3. Производство продукции, руб. на 1 м3 1146 1148 1123 1036 1785 2214
4. Темп роста к предыдущему году - 100,2 % 97,8 % 92,2 % 172,3 % 124,1 %
кий учет заготовки древесины в зависимости от назначения рубок и лесопользователей.
Лесной кодекс 2006 г. отменил указанную классификацию рубок древесины, установив только две формы рубок: выборочные и сплошные (ст. 17 ЛК РФ) [1]. Соответственно изменились и формы отчетности в лесничествах, профильных комитетах, департаментах. В результате таких изменений стало крайне сложно оценить эффективность использования древесины, т.к., во-первых, по показателю «заготовка древесины» невозможно отслеживать динамику лесозаготовок профильных предприятий; во-вторых, показатель «производство продукции деревообработки на 1 м3 заготовленной древесины», характеризующий структуру лесопромышленного производства, динамику объемов переработки древесины, рост стоимости лесопромышленной продукции к объему заготовки древесины, без выделения объемов лесозаготовок профильных предприятий полностью утратил смысл.
Так, анализ динамики рубок лесных насаждений по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре за период 20022007гг. показывает, что начиная с 2003 г. доля рубок леса по главному пользованию в общем объеме фактических рубок ежегодно со-
кращалась с 75,39 % до 48,86 %. Доля прочих рубок, напротив, возросла за аналогичный период с 22,21 % до 49,56 %, превысив в 2007 г. объемы рубок по главному лесопользованию (табл. 1).
Устойчивая тенденция изменения структуры использования лесных древесных ресурсов в сторону сокращения доли главных рубок свидетельствует о нерациональности использования заготавливаемой древесины в округе. Значительная часть вырубаемой древесины не является сырьем для лесоперерабатывающих производств, а становится производственными отходами при расчистке лесных площадей под строительство нефте-и газопроводов, линий электропередач, производственных баз и утилизируется как низкосортная древесина, т.е. используется при строительстве автомобильных дорог в болотистой местности и площадок бурения для разработки месторождений нефти.
Вместе с тем, производство продукции деревообработки за аналогичный период увеличилось с 1146 руб. до 2595 руб. на 1 м3 заготовленной древесины, что свидетельствует о развитии деревообрабатывающих производств в округе и росте эффективности использования заготовленной древесины профильными предприятиями (табл. 2).
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 2/2012
203
ЭКОНОМИКА
Таким образом, в качестве основных положений политики государства в лесной сфере, сформировавшейся в результате принятия нового Лесного кодекса Российской Федерации, можно обозначить следующие.
1. Признание лесного участка земельным участком.
2. Определение основных территориальных единиц управления в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов - лесничеств и лесопарков.
3. Децентрализация полномочий в области управления лесами одновременно по двум направлениям - государственному и хозяйственному управлению.
4. Наделение лесничеств контрольными и надзорными функциями.
5. Утверждение арендных отношений в качестве приоритетной формы организации лесных отношений между государством и частным бизнесом.
6. Признание аукциона основной формой доступа к использованию лесов.
Очевидно, что, опираясь на данные положения, невозможно осуществлять эффективное управление лесной отраслью. Определение путей повышения эффективности государственной политики в лесной сфере необходимо начинать с разработки и утверждения базового документа, устанавливающего цели и направления развития лесных отношений - Лесной политики Российской Федерации, на базе которой можно совершенствовать лесное законодательство, создающее правовое поле и механизмы достижения поставленных целей.
Основу эффективной лесной политики государства должны составлять следующие базовые положения:
1. Утверждение в качестве приоритетной цели государственной политики сохранение лесов как целостной экосистемы.
2. Осуществление перехода от экстенсивного лесопользования к интенсивному и рациональному использованию лесов.
3. Четкое разграничение понятий «лесной участок» и «земельный участок». Признание лесного участка частью леса, изменяющего натуральные свойства в результате его
хозяйственного использования и обладающего способностью восстановления утраченных свойств.
4. Наделение лесничеств функцией управления лесами, включая контроль и надзор в лесной сфере, охрану лесов и лесовосстановление (содействие естественному лесовосстановлению и привлечение коммерческих организаций для проведения лесохозяйственных мероприятий, таких как выращивание саженцев и лесопосадка).
5. Децентрализация полномочий в области управления лесами, основанная на принципах централизованного государственного управления и децентрализации хозяйственных функций.
6. Повышение эффективности лесовосстановления, вторичное использование лесных участков.
7. Утверждение концессионных отношений в качестве приоритетной формы организации лесных отношений между государством и частным бизнесом.
8. Утверждение арендных отношений как альтернативной формы частно-государственного партнерства, ориентированного на малый бизнес, с установлением срока аренды лесных участков от 1 года до 49 лет, без обязательств по лесовосстановлению, но с соблюдением жестких экологических стандартов.
9. Признание конкурса формой доступа использованию лесов на основе концессионного соглашения.
10. Признание аукциона формой доступа к использованию лесов при заключении договора аренды лесного участка.
Библиографический список
1. Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ // Российская газета от 8 декабря 2006 г. № 277.
2. Ярошенко, А. Семь раз отмерить / А. Ярошенко // Лесная газета. - 2011. - 13 декабря (вторник). - № 95 (10245). - С. 1-2.
3. Проект Лесного кодекса Российской Федерации от 16 сентября 2004 г. [Электронный ресурс] // Официальный сайт Государственной Думы Российской Федерации. - Режим доступа : www.duma.gov.ru.
4. Моисеев, Н.А. О новом Лесном кодексе Российской Федерации / Н.А. Моисеев, Н.А. Бурдин // Лесное хозяйство. - 2004. - № 3. - С. 2-5.
204
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 2/2012
